중소기업기술개발지원사업 참여제한처분 등 무효확인청구

1. 사건개요 ??청구인은 중소기업기술개발사업 중 ‘스마트 ○○(●) 두께조절장치개발’(연구기간 : 2017. 9. 1. ~ 2018. 8. 31., 이하 ‘이 사건 과제’라 한다) 사업의 주관기관인 ㈜○○○십(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)의 대표인 자로서, 피청구인은 ‘이 사건 과제에 대한 연구개발과정을 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량한 경우에 해당한다’는 이유로 2020. 5. 21. 청구인과 이 사건 회사에 ‘3년간(2020. 6. 5. ~ 2023. 6. 4.)의 참여제한처분(이하 ’이 사건 참여제한처분‘이라 한다)과 이 사건 회사에 49,555,642원의 정부출연금 환수처분’(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 ??가. 사업계획서상 현장 협약 당시 예비 협약의 성능지표가 본문에 작성이 되었으나 주요 성능지표 목표 및 측정방법에 대한 수정사항이 협약서 하단에 작성되어 있었고, 이 사건 과제의 주관기관에서는 수정사항이 적용된 주요 성능지표 및 측정방법으로 최종 심사를 준비하였는데 최종 평가 시 예비 협약의 주요성능지표로 평가가 진행되었는바, 청구인이 현장협약 당시의 주요성능지표로 평가가 되어야 한다는 것에 대해 피청구인에게 이의신청을 하였으나 받아들여지지 않았다. ??나. 청구인은 현장 협약 당시 수정 요구된 성능지표에 따라 시험성적서 발급 및 현장평가를 하였고, 기술 임치증, 특허 출원, 기업부설 연구소 설립 등 사업성공을 위한 보완의 노력을 하였으며, 실제 매출 및 제품 판매도 이루어졌다. ??다. 청구인은 최종 평가 이후에도 지속해서 성능지표에 제시한 내용을 충실히 이행하였고, 실제 제품 판매 및 특허등록까지 허가받았음에도 최종 평가결과가 불성실실패로 나온 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 참여제한처분과 이 사건 환수처분의 무효확인을 구하고 있으나 이 사건 환수처분의 경우 청구인이 아닌 주관기관인 이 사건 회사에 한 처분이므로, 청구인이 심판 청구를 통해 다툴 법률상 이익이 없어 각하되어야 한다. 나. 또한 청구인은 최종 평가시 실제 협약 당시의 성능지표가 아닌 수정 전 성능지표로 최종평가가 진행이 되어 평가절차의 위법이 있다는 주장을 하나, 이의신청 최종평가위원회에서 변경된 성능지표를 기준으로 중량측정 항목에 대한 공인시험성적서 제시가 없으며 계측제어응답 항목, 균일도 허용오차 항목에 대하여 현장평가 결과로 전문가 설문자료를 제시하였으나, 이는 시험평가의 객관성이 미흡하고 정량적 데이터 제시가 없어 기존의 평가를 번복할 만한 사안은 아니라고 판단한 것이므로, 청구인에 대한 절차 보장에 흠결은 없다. 다. 최종평가위원회 전문가들은 최종보고서의 내용이 결과물 제시 정도의 포괄적 내용일 뿐 도면, 시험데이터 등 기술개발과정에 대한 제시가 이루어지지 않았다는 점, 공인시험성적서 제시가 없고 자체평가항목은 정성적 체크리스트일 뿐 시험환경 및 방법 등 객관성을 가지는 시험평가에 대한 내용이 아니라는 점, 사업화 수행에 대한 구체적 내용제시도 미흡하다는 점을 들어 실패하였다는 판단을 하였다. 라. 위 사실을 종합할 때, 이 사건 환수처분은 청구인에게 행해진 것이 아니므로 각하되어야 하고, 이 사건 참여제한처분은 무효라고 볼만한 재량의 일탈ㆍ남용의 위법이 존재하지 않으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제13조 중소기업 기술혁신 촉진법 제29조, 제31조, 제32조 중소기업 기술혁신 촉진법 시행령 제19조, 제20조, 제21조, 별표 2 5. 인정사실 ???청구인과 피청구인이 제출한 사업계획서, 협약서, 최종 평가결과, 성실성검증위원회 평가결과, 제재조치위원회 심의결과 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. ?? ??가. 구 중소기업청장(현 중소벤처기업부장관)은 2016. 12. 30. ‘2017년도 산학연협력 기술개발사업 시행계획 공고’(중소기업청 공고 제2016-422호)를 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - ?다? 음? - ???○ 사업목적 - 대학ㆍ연구기관이 보유한 연구개발 인프라를 활용한 공동 R&D를 통해 중소기업의 기술경쟁력 강화 및 기술적 보완자산 획득 지원 ???○ 지원규모: 1,308.1억원 ???○ 지원내용 - 정부 R&D사업에 처음 참여하거나, 기업부설연구소를 신규설치하려는 기술력이 취약한 중소기업을 대상으로 공동 R&D 지원 ???○ 신청자격 : 「중소기업기본법」제2조의 규정에 의한 중소기업 ???○ 지원금액 - 총 사업비의 75% 이내에서 최대 2년, 4.5억원까지 지원(중소기업은 총 사업비의 25% 이상 부담) ??나. 청구인이 2017. 6. 16. 피청구인에게 제출한 사업계획서 요약본에 따르면, 주요 성능지표가 다음과 같이 변경된 것으로 기재되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101719271"> </img> ??다. 청구인은 2017. 10. 14. 피청구인과? 이 사건 과제의 개발에 대한 협약을 체결하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - ?다? 음? - ???○ 과제명: 품질향상을 위한 스마트○○(●) 두께조절장치 개발 ???○ 개발기간: 2017. 9. 1. ~ 2018. 8. 31.(총 12개월) ???○ 주관기관: ㈜○○○십(대표이사 이○○) ???○ 협약금액 ??????????????????????????????????????????????????????????????????(단위: 천원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=101718749"> ?????? </img> ??라. 청구인이 2018. 8. 28. 피청구인에게 제출한 이 사건 과제에 대한 최종보고서에 따르면, 한국광기술원의 동작온도와 방수방진, 각도제어 확인에 대한 시험 결과가 기재되어 있고, ??대학교 교수 한??, ㈜??이앤에스 김??, ??씨푸드 공장장 정??, ??수산 공장장 정?? 등이 작성ㆍ서명한 성능지표 평가표에 따르면, ‘① 두께조절장치가 원하는 위치로 정확히 움직이는가? ② 계측제어 통신의 속도가 적절한가? ③ 현재 ○공장 내에서 사용함에 적절한가? ④ 나오는 결과물에 만족을 하는가? ⑤ 개발된 두께조절장치를 구매할 의사가 있는가?’라는 질문에 대해 1부터 5점까지의 점수가 매겨져 있다. 마. 피청구인은 2019. 8. 1. 청구인에게 이 사건 과제에 대한 최종평가 결과 ‘실패’ 판정을 하였다고 안내하였고, 2019. 11. 7. 청구인의 이의신청에 대한 심의결과를 청구인에게 안내하였으며, 최종평가위원회 심의결과 및 이의신청에 대한 심의결과 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 최종평가 결과 ? 기술개발과정의 적정성 - 품질향상을 위한 스마트 ○○(●)두께조절장치 개발에 대해 최종보고서상 결과물 위주로 포괄적인 내용으로만 제시되었으며, 연구개발과정에서 발생하는 도면, 시험데이터 등 기술개발과정제시가 부족함 ? 개발결과물 시험평가의 적정성 - 연구노트, 최종보고서 등 연구개발 시험데이터 제시가 부족하고, 공인시험기관(광기술원)의 성능시험평가를 수행하였으나, 자체평가에 대한 항목에 대해 정성적 체크리스트 형태로 제시되었으며, 시험환경 및 방법 등 시험평가에 대한 내용제시가 미흡하여 객관성이 낮음 ? 기술개발 목표달성여부 - 당초 사업계획서에 제시된 (지표1)소비전력에 대한 결과가 제시되지 않았으며, (지표2~3)의 자체평가항목에 대해 정성적 체크리스크로 제시되어 객관적인 시험데이터 제시가 부족하여 최종적인 목표를 달성하지 못한 것으로 판단됨 ? 사업화 성과 - 특허출원 1건 및 기술임치를 하여 기술보호는 적절하나, 사업화를 위한 마케팅 계획 및 제품화 등 사업화 전략 제시가 부족하고, 사업화 수행에 대한 구체적인 내용제시가 미흡하여 사업화 가능성이 낮을 것으로 판단됨 ? 기타 - 본 과제는 사업계획서상에서 제시한 주요 성능지표 1번, 2번, 3번의 경우 공인시험성적서의 시험결과를 확인할 수 없어서 실패이며 귀책사유는 주관기관 및 주관기관 대표자, 과제책임자와 공동개발기관의 대표자, 과제책임자에게 있음 □ 이의신청 심의결과 ? 사업계획서상에서 제시한 주요 성능지표 1번, 2번, 3번의 경우 공인시험성적서의 시험결과를 확인할 수 없다는 지적에 대해 발표로 소명 청취하였으나 기존의 지적이 타당함. 중량측정 항목에 대한 공인시험성적서 제시가 없으며 계측제어응답 항목, 균일도 허용오차 항목에 대하여 현장평가 결과로 전문가 설문자료를 제시하였으나, 이는 시험평가의 객관성이 미흡하고 정량적 데이터 제시가 없어 기존의 평가를 번복할 만한 사안은 아니라고 판단됨 ? 연구개발과정에서 발생하는 도면, 시험데이터 등 기술개발과정 자료제시가 부족하다는 지적에 대하여 연구노트와 도면 일부 자료를 제출하였으나 명확한 소명을 위해서는 실제 연구노트 전체를 확인할 수 없었음 ? 자체평가에 대한 항목에서 시험환경 및 방법 등 시험평가에 대한 구체적 내용 제시가 미흡하여 객관성이 낮다는 지적에 대해 제시된 설문조사표는 시험성적서로서의 요건을 갖추지 못하여 객관성이 부족함. 또한 추가 정량적 데이터 제시가 없어 시험성적서로서 신뢰성이 미흡하여 기존의 지적이 타당함 ? 당초 사업계획서에 제시된 (지표 1) 소비전력에 대한 결과가 제시되지 않았다는 지적에 대하여 수정사업계획서를 통하여 중량측정 항목으로 변경된 사실을 확인함 - 단, 중량측정에 대한 기존 사업계획서에는 한국전기전자시험연구원의 시험성적서를 제시하기로 하였으나 객관적 시험평가서를 제시하지 못함 ? 사업화 수행에 대한 구체적인 내용제시가 미흡하여 사업화 가능성이 낮을 것으로 판단된다는 평가 의견에 대하여 대면발표에서 매출 실적 자료를 제시하였음 바. 피청구인은 2020. 2. 25. 청구인에게 이 사건 과제에 대한 성실성검증위원회 결과 다음과 같은 이유로 ‘불성실 실패’ 판정을 통보하였다. - 다 음 - ? 기술개발 일정 및 사업비 집행의 적정성 - 연구개발과 관련된 인건비 및 재료비 등의 집행이 사업계획서 대비 적절한 편이고, 최종보고서의 내용은 불충분한 편이지만 성실성입증보고서와 발표내용에 따르면 전반적인 개발내용은 비교적 개발일정에 맞춘 편임 - 최종보고서 및 성실성보고서 검토 결과 기술개발일정에 맞춰 개발은 진행된 것으로 판단은 되나, 연구노트 및 성실성 보고서에 기 지적된 기술개발과정 자료 제시가 제대로 제시되지 않았음 - 연구개발과 관련하여 두께조절장치 개발 과정등이 체계적으로 정리되어 있지 않으며, 성실성 검토보고서 검토 결과 기술 개발 일정에 맞추어 개발이 진행된 것으로 판단할 근거가 다소 부족함 ? 기술개발 과정을 확인할 수 있는 결과물 - 본 과제는 스마트 ○두께 조절장치 개발에 관한 것으로 미달성된 주요 성능지표에 대한 보완의 노력이 부족하고, 주관기관의 연구노트가 구체적으로 작성되지 않은 점과 공동개발기관의 연구노트가 제시되지 않은 점, 시제품의 도면 등이 구체적으로 제시되지 않은 점 등에 비추어 성실성이 미흡한 편임 - 성적서 미발행 사유에 대한 노력 : 현장 data를 활용하여 그 과정에 대하여 자체 평가되었다고 설명하고 있으며, 추가적인 외부기관 등의 평가에 대하여 제시가 1건 이외의 것으로 제한되고 있어 본 과제의 성능지표 등의 객관적 평가자료가 미흡하여 성실 노력 확인이 불가하였음 - 개발과정에서 발생한 도면 : 최종보고서에 보고되고 있는 도면 외에 확인할 수 있는 결과물들에 대하여 성실성을 확인할 수 있는 증빙이 없음 - 균일도 허용오차 항목에 대하여 현장평가 결과를 제시하였으나, 이는 시험평가의 객관성이 미흡하고 정량적 데이터 제시가 없어 기존의 평가를 번복할 만한 사안은 아니라고 판단됨 - 기술개발과정을 적절히 수행하였다는 것이 연구노트에 적시되어 있지 않고, 연구노트의 작성내용(목적, 구성, 실험 방법, 결과 기술)이 매우 미흡함 사. 피청구인은 제재조치위원회 심의결과 이 사건 과제는 ‘실패’에 해당하고, 성실성검증위원회 결과 ‘불성실 수행’에 해당한다는 이유로 2020. 5. 21. 청구인과 이 사건 회사에 이 사건 참여제한처분을, 이 사건 회사에 이 사건 환수처분을 하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 「행정심판법」 제2조제1호ㆍ제2호 및 제3조제1항에 따르면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제5조제2항에 따르면, 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판이라고 되어 있다. 나. 판단 살피건대, 청구인은 청구취지에서 청구인에게 행해진 환수처분의 무효확인을 구하고 있으나, 위 인정사실에 따르면 이 사건 환수처분은 피청구인이 2020. 5. 21. 이 사건 회사에 대해서 한 것일 뿐 청구인에 대해서 한 것이 아니고, 이 사건 회사의 대표인 청구인이 이 사건 회사에 대해 행해진 이 사건 환수처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 심판청구 중 이 사건 환수처분의 무효확인을 구하는 부분은 심판의 대상이 존재하지 않거나 청구인 적격이 없는 자가 제기한 것으로 부적법한 청구이다. 7. 이 사건 참여제한처분의 위법·부당 여부 ??가. 관계법령의 내용 ? 1) 「중소기업 기술혁신 촉진법」 제31조제1항제1호 및 제32조제1항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 기술혁신사업 및 산학협력 지원사업에 참여한 중소기업자ㆍ학교ㆍ기관ㆍ단체 또는 그 소속 임직원이나 소속 외의 연구책임자ㆍ연구원이 ‘연구개발의 결과가 극히 불량하여 중소벤처기업부장관이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업 또는 중단사업으로 결정된 경우’ 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 5년 이내의 범위에서 기술혁신 촉진 지원사업에의 참여를 제한할 수 있고, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있는데, 다만, ‘연구개발의 결과가 극히 불량하여 중소벤처기업부장관이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업 또는 중단사업으로 결정된 경우’로서 연구개발을 성실하게 수행한 사실이 인정되는 경우에는 참여 제한기간 및 사업비 환수액을 감면할 수 있다고 되어 있다.? ?? 2) 「중소기업 기술혁신 촉진법 시행령」 제20조제2항, 제21조제1항 및 별표 2에 따르면, ‘연구개발의 결과가 극히 불량하여 중소벤처기업부장관이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업 또는 중단사업으로 결정된 경우 중 연구개발과정을 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량한 경우’의 제한기간은 ‘3년 이내’로, 출연금 환수범위는 ‘전액 이내’로 하도록 되어 있고, 참여제한 및 출연금 환수에 관한 세부기준 및 절차 등은 중소벤처기업부장관이 정하여 고시한다고 되어 있다. ? ?? 3) 중소벤처기업부장관이 고시한 「중소기업기술개발 지원사업 운영요령」(중소벤처기업부고시 제2018-16호) 제29조 및 별표 3 제2호에 따르면, ‘연구개발과정을 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량한 경우’의 참여제한기간은 ‘3년’으로, 환수금액은 ‘전액’으로 한다고 되어 있다. ???4) 한편, 「중소기업 기술혁신 촉진법」 제29조제1항 및 같은 법 시행령 제19조제1항제2호 및 제3호에 따르면, 중소벤처기업부장관은 법 제31조제1항에 따른 기술혁신촉진지원사업에 대한 참여 제한에 관한 업무 및 출연금의 환수 등에 업무에 관한 권한을 기술진흥전문기관의 장에게 위탁한다고 되어 있다.? ??나. 판단 ???? 기술개발이 당초 계획에 따라 적정하게 이루어지고 있는지 여부에 대한 판단은 고도의 과학기술상의 전문적인 판단을 요하므로, 수행결과를 평가하면서 법령과 심사기준에 따라 전문적 인력으로 구성된 위원회를 구성하여 평가를 거쳐 연구사업의 수행결과가 극히 불량하게 이루어졌다고 판단하였다면, 위 판단이 사실적 기초가 없다거나 사회통념상 현저히 부당하다는 등 현저한 재량권의 범위를 일탈한 것이 아닌 이상 이를 위법하다고 볼 수 없다(서울행정법원 2015. 1. 9 선고 2013구합9342 판결 참조). ?????청구인은 주요 성능지표가 수정되었으나 피청구인이 수정 전 지표로 평가하였다는 취지의 주장을 하나, 위 인정사실에 따르면, 청구인의 최종 평가결과 이의신청에 대한 심의시 수정된 지표에 대해 심의하였고, 심의결과 청구인이 수정된 지표인 중량측정에 대한 객관적 시험평가서를 제시하지 못하였고, 계측제어응답 항목, 균일도 허용오차 항목에 대하여 현장평가 결과로 전문가 설문자료를 제시하였으나, 설문조사는 시험성적서로서의 요건을 갖추지 못하였고 객관성이 부족하며 추가 정량적 데이터 제시가 없으므로 시험성적서로서의 신뢰성이 미흡하여 기존의 지적을 번복할만한 사안은 아니라고 판단하였으므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 또한, 청구인의 주장과 같이 기술임치증, 특허 출원, 기업부설 연구소 설립 등 사업성공을 위한 보완 노력을 하고, 실제 제품 판매 및 매출이 이루어졌다는 사정만으로 청구인이 이 사건 과제의 목표를 달성하였다고 보기는 어려운 점, 이 사건 과제를 ‘실패’ 및 ‘불성실수행’으로 판정한 최종평가위원회 및 성실성검증위원회의 판단이 사실적 기초를 결여하였다거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 볼 만한 사정도 없는 점 등을 감안할 때, 이 사건 과제에 대해 ‘연구개발과정을 불성실하게 수행하여 그 결과가 극히 불량한 경우에 해당한다‘는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 참여제한처분이 위법·부당하다고 할 수 없고, 달리 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 만한 사정이 없으므로 피청구인의 이 사건 처분이 무효라고 할 수 없다. 8. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 출연금 환수처분의 무효확인청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.