○○지구농촌용수개발사업시행계획변경승인처분등무효확인청구

1. 사건개요 가. 청구외 ○○농지개량조합장(1999. 2. 5. 농업기반공사및농지관리기금법의 제정으로 농업기반공사 ○○지사장으로 변경되기 전의 자. 이하 같다)이 1992. 2. 20. 경상북도지사에게 ○○지구 농촌용수개발사업 시행인가를 신청하자 경상북도지사는 1992. 3. 2. 위 사업의 시행을 인가하였다. 나. ○○농지개량조합장이 1995. 9. 25. 매년 한해를 겪고 있고 농업용수 및 생활용수가 부족하여 지역주민들의 민원이 제기되는 지역인 △△구의 농촌용수개발사업을 ○○지구 농촌용수개발사업과 병행하여 시행하는 것이 타당하다는 의견을 경상북도지사에게 제시하였다. 다. 경상북도지사가 1995. 11. 16. 피청구인에게 △△구의 농촌용수개발사업을 ○○지구 농촌용수개발사업과 병행하여 시행하는 취지 등의 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 신청하자, 피청구인은 1995. 12. 18. “○○지 진입도로의 폭은 과대하니 재점검할 것, ○○저수지는 세부설계를 실시하고 장관의 승인을 받아 시행할 것” 등의 조건을 부과하여 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 하였다. 라. 경상북도지사가 1999. 12. 16. 피청구인이 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 하면서 부과한 지시조건 사항에 대하여 ○○저수지의 세부설계를 완료하고 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 신청하자, 피청구인은 1999. 12. 22. 경상북도지사의 책임하에 계획을 확정하고 지시조건의 해제신청을 하도록 하였다. 마. 경상북도지사는 1999. 12. 27. ○○지구내 △△ 농촌용수개발사업 시행계획을 확정&#8228;수립하여 이를 ○○농지개량조합장에게 통보하고 피청구인의 지시조건사항에 대하여 피청구인에게 해제요청을 하자, 피청구인은 2000. 1. 7. 경상북도에서 △△구 농촌용수개발사업 시행계획을 수립한 바에 따라 △△구 농촌용수개발사업을 추진하라는 내용의 ○○지구 농촌용수개발사업 지시조건 해제 공문을 경상북도지사에게 발송하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들 중 최○○는 이 사건 ○○리 저수지 설치지역에 토지를 소유하고 있고, 김○○은 ○○리 저수지 설치지역 진입도로 부분에 토지를 소유하고 있으며, 조○○은 위 최○○의 ○○리 저수지 설치지역 토지 일부분에 임차권을 설정해 놓은 상태인데 이 사건 ○○리 저수지가 설치될 경우 청구인들의 재산권이 침해되기 때문에 청구인들은 이 사건 시행계획 변경승인과 이 사건 지시조건 해제의 효력 유무 또는 존재여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자들이다. 나. 피청구인이 1995. 12. 18. ○○리에 저수지를 설치하는 ○○지구내 △△농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 하였으나, 이 사건 시행계획 변경승인은 구 농어촌정비법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 제정된 것) 제10조에 규정되어 있는 농업기반정비사업시행계획의 고시, 열람 및 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자의 3분의 2의 동의를 얻는 등의 절차를 거치지 않았으므로 무효이다. 다. 피청구인이 이 사건 시행계획 변경승인을 하면서 부과한 조건사항(○○저수지는 세부설계를 실시하고 장관의 승인을 받아 시행할 것)을 이행하고자 ○○농지개량조합장이 1999. 12. 14. ○○지구 농촌용수개발사업계획 변경승인 신청을 하면서 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격권자 386명 중 297명이 동의하여 동의율이 77%라는 내용의 동의확인조서를 작성&#8228;제출하였으나, 동의를 받아야 하는 일부 자격권자를 동의 대상자에서 제외(동의를 받아야 하는 자격권자가 407명임에도 불구하고 386명만을 자격권자에 포함시켰음)시켰고, ○○저수지를 설치하는 것이 아닌 도수로를 낸다고 하여 동의를 받는 등 유효한 동의서는 3장에 불과하며, 대구지방검찰청에서 발급한 2002. 1. 30.자 공소부제기이유고지서에 의하여도 위 내용은 사실로서 인정되는 점, ○○저수지 설치사업 시행자인 ○○농지개량조합장은 ○○지구 △△농촌용수개발사업 계획변경과 관련하여 변경된 계획을 고시하거나 위 변경계획에 참가할 수 있는 자격권자들에게 열람시키는 절차를 거치지 아니한 점, ○○리 지역은 농업용수와 생활용수가 부족하지 않으며 ○○저수지가 설치될 경우 자연환경 및 생태계를 파괴하게 되는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인의 2000. 1. 7.자 이 사건 지시조건 해제는 무효이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. ○○농지개량조합장이 1992. 3. 2. 경상북도지사로부터 ○○지구 농촌용수개발사업 시행인가를 받아 ○○지구 농촌용수개발사업을 시행하던 중 ○○지구 인근에 위치한 ○○면 일원에 1994년에 이어 1995년도에도 계속되는 극심한 가뭄으로 농업 및 생활용수가 부족하여 항구적인 용수확보대책을 마련하고자 경상북도지사는 1995. 11. 16. ○○지구사업계획에 ○○저수지를 추가로 설치하는 계획을 포함시켜 ○○지구 사업시행계획 변경신청을 피청구인에게 하였고, 피청구인은 1995. 12. 18. ○○저수지를 추가로 설치하는 사업이 가뭄 조기해소를 위한 지역현안사업임을 감안하여 세부설계 등 사업시행절차 이행 후 사업을 시행하도록 조건부 승인을 하였으며, 경상북도의 사업시행계획수립 및 지시조건 해제신청 등의 절차를 통하여 2000. 1. 7. ○○지구사업시행계획의 변경이 최종 확정되어 농업기반공사 ○○지사에서 사업을 추진하던 중에 ○○저수지의 일부 수몰민의 민원이 발생되어 현재 수몰지 용지보상감정만을 한 상태에서 공사착공을 보류하고 있는 상태이다. 나. 농촌용수개발사업의 시행계획 변경시에는 사업시행자가 변경계획서를 작성하여 해당 시&#8228;도지사에게 변경승인신청을 하고, 시행계획의 변경이 경미한 사항일 경우 시&#8228;도지사가 심사하여 변경승인하고 그 변경승인 내용을 피청구인에게 결과보고하고 있으나, 농어촌정비법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 제정된 것) 제12조제4항에 해당하는 시행계획의 변경에 대하여는 시&#8228;도지사가 시행계획변경내용에 대한 심사서와 변경계획 요약서를 작성하여 피청구인에게 시행계획변경 승인요청을 하고 피청구인이 계획변경을 승인하면 시&#8228;도지사는 사업시행자에게 시행계획변경을 승인하고 있다. 다. 청구인들은 ○○리 지역은 농업용수와 생활용수가 부족하지 않으며, ○○저수지가 설치될 경우 자연환경 및 생태계가 파괴된다고 주장하나, ○○리를 포함한 하류지역 164ha의 농경지는 마땅한 용수원이 없어 매년 물부족으로 영농에 어려움을 겪고 있고, 계획된 ○○저수지는 많은 면적이 수몰되는 대규모 댐과는 달리 수몰면적이 비교적 적은 농업용저수지로서 자연생태계에 미치는 영향은 미미할 것으로 판단되며, 오히려 홍수시에 흘러가는 물을 막아 가뭄시 계획성 있게 방류함으로써 하천의 건천화를 방지하는 등 자연생태계의 보호에도 기여할 것으로 판단되므로 청구인들의 주장은 이유없다 할 것이다. 라. 농어촌정비법 제12조제1항의 규정에 의하면, 사업시행자가 사업시행인가신청을 할 경우에는 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자의 3분의 2 이상의 동의를 입증하는 서류 등을 첨부하도록 규정되어 있으나, 동법 제12조제3항의 규정에 의하면, 농업기반정비사업 시행자가 인가된 농업기반정비사업 시행계획을 변경할 때에는 피청구인 또는 시&#8228;도지사의 승인을 받도록 규정되어 있을 뿐 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자의 동의서를 다시 받도록 규정되어 있지는 아니하다. 그러나 ○○저수지 설치계획에 따른 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획의 변경은 신규사업시행과 유사하므로 마땅히 사업시행계획수립, 인가, 고시, 동의서 징구 등의 절차를 거처야 할 것이다. 마. ○○저수지 설치와 관련한 세부설계 등 시행계획의 수립 및 인가 등은 농어촌정비법 제90조 및 동법시행령 제77조제1항제4호 및 제5호의 규정에 의하여 해당 도지사인 경상북도지사가 처리하여야 할 사항인 바, ○○저수지에 대한 사업시행계획수립 당시 사업시행자인 농업기반공사 ○○지사장이 경상북도지사에게 제출한 동의서징구현황표에 의거 농어촌정비법에 규정한 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격자로부터 3분의 2이상의 동의를 얻은 것으로 보아 피청구인이 승인하였다. 바. 청구인들이 허위공문서작성죄 등의 혐의로 청구외 신종일과 신종수를 고소하여 이에 대한 대구지방검찰청의 조사과정에서 토지대장상 공유지로만 되어 있을 뿐 인적사항이 나타나지 않는 자격자와 ○○저수지 진입도로 부지소유자가 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자에서 제외되었고, 297명의 동의자 중 중복동의자 및 사실증명이나 위임장 등이 첨부되어 있지 않은 자 83명을 제외하면 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격자는 3분의 2에 미치지 못하는 것으로 조사되었으나, 행정행위의 흠이 중대할 뿐만 아니라 명백한 경우에 한하여 당해 행정행위를 무효로 인정할 수 있을 것인데 ○○저수지 설치사업과 관련하여 동의자수가 3분의 2에 미달된다는 검찰수사결과만으로는 피청구인의 승인을 무효로 볼 수는 없다 할 것이다. 사. 청구인들은 동의율 등의 문제를 제기하며 동의서징구의 하자를 들어 무효를 주장하고 있으나, 그 하자가 사후보완으로 치유가 가능하고 무효사유에 해당하는 중대하고 명백한 하자로 보기 어려우며, 그 하자가 경미하여 취소사유에 해당된다고 사료되고, 또한 이 건 ○○저수지 하류 수혜지역 주민들 대다수가 ○○저수지 설치사업을 희망하고 있는 점을 감안할 때 ○○저수지 설치계획에 대한 동의를 현 시점에서 다시 조사하여 행정행위의 하자를 치유하여 사업시행을 계속 하게하는 것이 타당하다고 판단되므로 이 건 청구는 기각되어야 함이 마땅하다. 4. 이 건 처분의 위법&#8228;부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조 구 농어촌정비법(1999. 2. 5. 법률 제5759호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제7조, 제8조, 제9조, 제10조, 제11조, 제12조, 제90조 구 농어촌정비법시행령(2002. 7. 13. 대통령령 제17675호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제11조, 제12조, 제77조 구 농어촌정비법시행규칙(2002. 7. 13. 농림부령 제1420호로 개정되기 전의 것) 제3조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 중규모 농업용수개발사업 계획확정 공문, 1992년도 중규모 농업용수개발사업 시행인가 신청 공문, 심사서, ○○지구 농업용수개발사업 시행인가 공문, 농어촌 용수개발사업 예정지 답사보고서, 가뭄상습지구 해소를 위한 중규모사업 건의서, ○○지구 중규모 농업용수개발사업 계획보완 승인신청서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 경상북도지사는 1990. 1. 31. 경상북도 ○○군 ○○면 ○○지구에 저수지(몽리면적 : 150ha)를 설치하는 중규모 농업용수개발사업계획이 농림수산부에서 확정되었음을 청구외 ○○농지개량조합장에게 통보하였고, ○○농지개량조합장이 1992. 2. 20. ○○지구 중규모 농업용수개발사업 시행인가를 경상북도지사에게 신청하자, 경상북도지사는 1992. 3. 2. ○○농지개량조합장에게 ○○지구 농업용수개발사업시행 인가를 하였다. (나) 농어촌 용수개발사업 예정지 답사보고서에 의하면, ○○농지개량조합장은 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리외 3개구에 위치한 △△구를 답사한 후 1995. 9. 25. 경상북도지사에게 답사보고를 한 것으로 되어 있고, 위 답사보고서에 첨부되어 있는 ○○농지개량조합장의 의견서에 의하면, △△구는 오십천 지류의 상류부에 위치한 산간지역으로서 주된 수원이 확보되지 않아 매년 가뭄시 마다 하천수의 고갈로 인한 취입보조의 유입수량 부족으로 가뭄을 반복적으로 겪고 있는 지역이고 특히 1994년 및 1995년 가뭄시에는 식량증산에 막대한 지장을 초래하였으며 생활용수의 부족으로 주민생활에 많은 어려움을 초래하고 있는데 △△구에 저수지를 설치하는 농업용수개발사업을 ○○농지개량조합에서 시행중인 ○○지구 중규모 농업용수개발사업과 병행추진토록 함으로써 조기에 농어촌 용수개발사업이 완료되도록 함이 타당할 것으로 사료된다는 내용이 기재되어 있고, 위 답사보고서에 첨부된 △△구기본계획서에 의하면, 사업위치는 “경북 ○○군 ○○면 ○○리 외 3개리”로, 개발목표는 “농업용수 및 생활용수 공급”으로, 개발대상면적은 “구역면적 : 230ha, 몽리면적 : 200ha"로, 중요공사는 “수원공(水源工) : 저수지 1개소, 용수로(用水路) : 4條 18Km(간선 : 1條 10Km, 지선 : 3條 8Km”로 각각 되어 있다. (다) 가뭄상습지구 해소를 위한 중규모사업 건의서에 의하면, 경상북도지사는 1995. 10. 16. △△구는 산간지역으로서 하천수를 이용하여 관개하고 있는 실정으로 기존 수리시설이 미비하여 매년 한해가 계속되는 상습지역인데 특히 1994년과 1995년에 걸친 연속되는 가뭄으로 물 부족현상과 대형저수지의 저수율이 낮아 1996년도 영농에 막대한 지장이 우려되어 항구적인 용수대책이 절실히 요망되므로 지원을 건의하며 사업이 시행되도록 조치하여 주기바란다는 내용의 건의서를 피청구인(구 농림수산부장관)에게 발송한 것으로 되어 있다. (라) ○○농지개량조합장은 1995. 11. 14. ○○지구 중규모 농업용수개발사업계획 변경승인에 관련된 자료를 경상북도지사에게 제출한 것으로 되어 있고, 위 자료제출 공문에 첨부되어 있는 ○○농지개량조합장이 1995년 9월 작성한 ○○지구 농업용수개발사업계획보완서에 의하면, 사업계획개요, 사업효율, 사업비수지채산표, 사업비수지예산서, 사업비수지예산증감내역서, 연도별공사비내역서 등의 내용이 기재되어 있고, 사업계획개요란에 다음의 표와 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=92213105"></img> (마) ○○지구 중규모 농업용수 개발사업 계획보완 승인신청서에 의하면, 경상북도지사는 1995. 11. 16. ○○지구 중규모 농촌용수개발사업 계획보완에 대하여는 구 농어촌정비법 제12조 및 동법시행규칙 제3조에 의거 붙임 사업비수지예산서와 같이 피청구인(구 농림수산부장관)에게 신청하니 승인하여 주기바란다는 내용이 기재되어 있고, 경상북도지사는 1995. 11. 16. ○○지구 농업용수개발사업 보완승인 신청에 대하여는 “농림수산부장관의 승인결과에 따라 변경될 수 있음”이라는 조건을 부하여 ○○농지개량조합장에게 승인하니 사업시행에 만전을 기하기 바란다는 내용이 기재되어 있으며, ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인 공문에 의하면, 피청구인(구 농림수산부장관)은 1995. 12. 18. 승인신청한 ○○지구 시행계획 변경에 대하여 “○○지 진입도로의 폭은 과대하니 재검토할 것, ○○저수지는 세부설계를 실시하고 장관의 승인을 받아 시행할 것, ○○저수지 저수량은 ○○저수지 등 유역의 퇴수 재이용을 고려하고 전 및 과수원에 대하여는 밭용수를 공급토록 계획하여 저수량을 결정할 것, ○○지 용지매수 및 보상비 증가사유가 불분명하니 재검토할 것, 공사감리비의 경우 총대상액이 20억원을 초과하므로 1994년도의 요율도 이에 맞는 요율을 적용함이 타당한 것으로 사료되니 재검토 할 것”이라는 지시조건을 부과하여 승인하니 사업추진에 만전을 기하기 바란다는 내용이 기재되어 있다. (바) 위 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인 공문에 첨부되어 있는 ○○지구 사업비 수지예산서는 다음의 표와 같다. (수입) (금액 : 천원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=92213165"></img> (지출) (금액 : 천원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=92213841"></img> (사) 경상북도지사는 1995. 12. 22. ○○지구 농어촌용수개발사업 시행계획의 변경이 조건이 부과되어 붙임 사업비수지예산서와 같이 피청구인(구 농림수산부장관)으로부터 승인되었음을 ○○농지개량조합장에게 통보하였다. (아) ○○농지개량조합장은 1999. 12. 14. 경상북도지사에게 ○○지구 중규모 농촌용수개발사업 계획변경 승인신청을 하였고, 위 신청서에 첨부되어 있는 동의확인조서는 다음의 표와 같다. <삭제> (자) ○○농지개량조합장이 1999. 12. 14. 경상북도지사에게 ○○지구 중규모 농촌용수개발사업 계획보완 승인신청을 하면서 첨부한 ○○농지개량조합장이 1999년 12월 작성한 ○○지구 농업용수개발사업계획보완서의 사업계획개요에 다음의 표와 같은 내용이 기재되어 있다. <삭제> (차) 경상북도지사는 1999. 12. 16. 피청구인(구 농림수산부장관)이 ○○지구 중규모 농촌용수개발사업 계획변경 승인과 관련하여 부과한 지시조건사항에 대하여 ○○저수지 세부설계를 완료하고 지시조건대로 밭 용수를 포함한 유효저수량을 97만3,000t으로 설계한 후 ○○지구 중규모 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 피청구인에게 신청하였고, 위 변경승인신청서에 첨부된 ○○지구 중규모 농촌용수개발사업 시행계획 수립결과 보고서에 의하면, 사업계획개요란에 위치는 “경상북도 ○○군 ○○면 ○○리, ○○리”로, 구역면적은 “365ha(○○지 : 165.0ha, △△ : 200.0ha)"로, 수혜면적은 “314.5ha(○○지 : 150.5ha, △△ : 164.0ha)로 각각 되어 있고, △△구 세부설계란에 강우량분석, 설계홍수량, 단위홍수량, 수혜면적, 유효저수량 등에 대한 설계개요가 기재되어 있다. (카) ○○지구 중규모 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인 신청에 따른 지시공문에 의하면, 피청구인은 1999. 12. 22. 농어촌정비법 제90조의 규정에 따라 경상북도지사의 책임하에 계획을 확정하고 “○○저수지는 세부설계를 실시하고 장관의 승인을 받은 후 시행 할 것”의 지시조건에 대하여는 해제신청을 하기 바란다는 내용의 지시공문을 경상북도지사에게 발송한 것으로 되어 있다. (타) 동의확인조서 및 ○○저수지 설치지역, 진입도로 부지, 수혜지역 토지소유자 현황 등에 의하면, 농지개량조합장이 위 동의확인조서를 작성하는 과정에서 ○○저수지의 설치지역 토지소유자, 진입도로 토지소유자, 수혜지역 토지소유자중 공유지의 소유자의 경우 토지대장상에 가장 먼저 나오는 공유자만을 ○○저수지 농촌용수개발사업에 참가할 수 있는 자격권자에 포함시키고 나머지 공유자 49명은 자격권자에 포함시키지 아니하였고, ○○저수지 진입도로 부지 소유자 19명을 위 진입도로가 ○○군청이 관리하는 도로라는 이유로 자격권자에 포함시키지 아니하였으며, ○○저수지 설치지역의 토지소유자의 경우 일부 토지대장에 등재되어 있는 토지소유자를 제외하고 주민들의 진술 등으로 확인한 사실상의 토지소유자만을 자격권자에 포함시켜 자격권자를 386명으로 확정하였고, 리(里)별로 자격권자를 파악하여 297명의 동의자 중 6명은 중복되었으며, 토지대장상의 토지소유자가 아닌 토지매수를 하였으나 등기를 하지 않은 매수인, 토지경작자, 토지를 경작하고 있는 부모 등 가족 77명으로부터 동의서를 받은 것으로 되어 있다. (파) 농지개량조합장이 1999년 12월경 ○○저수지 농촌용수개발사업에 참가할 수 있는 자격자로부터 동의를 받기 위하여 작성한 동의서에 의하면, 지구명은 “○○지구(△△)”로, 목적은 “관개개선, 소득증대, 생활환경개선”으로, 수혜면적은 “164ha"로, 주요사업은 “저수지 설치”로 되어 있다. (하) ○○지구내 ○○농촌용수개발사업 시행계획 수립 공문에 의하면, 경상북도지사는 1999. 12. 27. ○○농지개량조합장이 1999. 12. 14. 신청한 ○○지구내 △△구 중규모농촌용수개발사업에 대하여 농어촌정비법 제8조의 규정에 의거 “△△구에 편입되는 임야등은 사업시행전 관련부서와 협의후 시행 등”의 지시조건을 부과하여 붙임 사업비수지예산서와 같이 시행계획수립을 통보하니 추진에 차질이 없도록 조치하기 바란다는 내용의 공문을 ○○농지개량조합장에게 통보한 것으로 되어 있고, 경상북도지사는 1999. 12. 27. 피청구인에게 ○○지구내 △△구에 대한 시행계획을 농어촌정비법 제8조 및 동법시행령 제77조의 규정에 의거 확정하였으며, ○○저수지 저수량 결정은 지시조건에 의한 밭용수를 공급하도록 계획하여 결정하였으며, 저수량은 당초 220만t에서 97만3,000t으로 변경하여 답(畓)단위 용수량을 0.0026㎥/sec/ha로, 밭단위 용수량을 0.001㎥/sec/ha로 계획하였으니 지시조건사항에 대하여 해제해 줄 것을 요청하였다. (거) 피청구인이 2000. 1. 7. 경상북도지사에게 발송한 ○○(○○)지구 농촌용수개발사업 지시조건 해제 공문에 의하면, 피청구인은 해제신청한 △△구 사업계획을 경상북도에서 수립한 사업시행계획에 따라 사업을 추진하기 바란다는 내용이 기재되어 있다. (너) 농업기반공사 ○○지부장은 2000. 3. 8. 농어촌정비법 제10조의 규정에 의거 ○○지구내 △△ 농촌용수개발사업 시행계획을 대구일보에 고시하였고, 위 고시에 의하면, 사업목적, 사업내용, 사업시행기간, 사업시행자 등이 기재되어 있고, 사업시행계획 열람장소란에 “농업기반공사 ○○지부 기반정비과로 문의바람”으로 기재되어 있으며, 위 고시 후 ○○저수지설치사업에 참가할 수 있는 자격자들로부터 이의신청이 있었다는 자료는 없다. (더) 청구인들과 청구외 이◇◇(고소취소), 차○○는 허위공문서작성죄, 허위작성공문서행사죄, 위계공무집행방해죄의 혐의로 ○○농지개량조합 전무 청구외 신종일과 ○○농지개량조합 개발과장 청구외 신○○를 각각 고소하고, 직무유기죄의 혐의로 경상북도지사 청구외 이△△, 경상북도 농업기반과장 청구외 이□□를 각각 고소하였으나, 이에 대해 대구지방검찰청은 2002. 1. 30. “각 혐의없음”으로 결정하였다. (러) 대구지방검찰청에서 발급한 2002. 2. 8.자 공소부제기이유고지서에 의하면, 사실과 이유란에 “농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격권자가 407명임에도 피의자들은(위 신종일과 신종수) 토지대장상 공유지로만 되어 있을 뿐 인적사항이 나타나지 않는 자격권자 49명에 대해서는 자격권자 명단에서 제외하고, ○○저수지 진입도로 부지의 소유자인 자격권자 19명에 대해서는 별다른 근거 없이 자격권자 명단에서 제외하였으며, 사실상의 소유자와 공부상의 소유자를 상대로 확인하지 아니한 채 마을주민들의 진술 등 만으로 공부상 다수인 소유로 되어 있는 토지들에 관하여 그 사실상의 소유자를 공부상의 소유자의 수보다 적은 것으로 판단하여 자격권자의 수를 줄이는 방법으로 자격권자가 386명인 것으로 처리한 사실, 동의자의 수에 관하여 피의자들은 297명의 동의를 받은 것으로 처리하였으나 동일인이 동의서를 수회 작성하는 등으로 중복된 경우가 6건이므로 이를 제외하면 동의자는 291명이고, 위 291명중 77명은 관할군수의 사실증명이나 위임장 등 필요한 서류를 전혀 구비하지 아니한 채 상속인, 사실상의 관리인, 친인척 등으로부터 동의를 받은 것이어서 동의가 부적법하며, ○○리를 제외한 나머지 마을에서는 피의자들로부터 동의서를 대신 받아줄 것을 요청받은 마을 이장들이 ○○지구(△△)에서 저수지를 설치하는 사업이라는 내용이 기재된 동의서 양식을 이용하여 동의를 받으면서도 동의자들에게 도수로 설치에 관한 것이라고만 설명하여 동의가 부적법하므로 결국 적법한 동의자는 3명에 불과한 사실, 인가신청을 하면서 농업기반정비사업시행계획을 고시하거나 자격권자에게 이를 열람케하여 이의신청을 할 수 있는 기회를 부여하지도 아니한 사실 등은 각각 인정된다는 내용이 기재되어 있다. (머) 청구인들 및 피청구인이 제출한 ○○저수지 설치 예정지 토지소유자 현황과 진입도로 토지소유자 현황 및 등기부 등본에 의하면, 청구인들 중 최○○는 이 사건 ○○리 저수지 설치예정지인 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 92번지 등의 토지를 소유하고 있고, 김○○은 ○○저수지 설치예정지역 진입도로 부분인 같은 리 76-1번지의 토지를 소유하고 있으며, 조○○은 위 최○○의 토지인 같은 리 92번지에 임차권을 설정해 놓은 것으로 각각 되어 있다. (2) 피청구인의 1995. 12. 18.자 이 사건 시행계획 변경승인과 2000. 1. 7.자 이 사건 지시조건 해제가 무효인지 여부를 살펴본다. (가) 먼저, 청구취지 1에 대하여 살펴본다. 1) 구 농어촌정비법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 제정된 것) 제10조의 규정에 의하면, 농업기반정비사업 시행자는 농업기반정비사업시행계획이 수립된 지역에 사업을 시행하고자 할 경우에는 당해 농업기반정비사업시행계획을 고시하고 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자에게 그 시행계획을 열람시켜야 하며, 3분의 2이상의 동의를 얻어야 하고, 고시된 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자가 당해 농업기반정비사업시행계획에 대하여 이의가 있을 때에는 농업기반정비사업 시행자에게 이의신청을 할 수 있으며, 농업기반정비사업 시행자가 이의신청을 받은 때에는 그 적부에 관한 의견을 첨부하여 농림수산부장관, 특별시장, 광역시장 또는 도지사에게 재정을 신청하여야 한다고 되어 있고, 동법 제11조 및 구 농어촌정비법시행령(1995. 6. 23. 대통령령 제14679호로 제정된 것) 제11조의 규정에 의하면, 농업기반정비사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자는 그 사업의 시행지역내에 있는 토지에 관하여 농업의 목적으로 사용&#8228;수익하는 토지의 소유자 등에 해당하는 권리를 가지고 있는 자로 한다고 되어 있으며, 동법 제12조, 동법시행령 제12조 및 구 농어촌정비법시행규칙(1995. 8. 12. 농림수산부령 제1207호로 제정되어 같은 날 시행된 것) 제3조의 규정에 의하면, 농업기반정비사업 시행자는 이의신청이 없거나 농림수산부장관 또는 시&#8228;도지사가 이의신청에 대하여 재정을 한 때에는 농업기반정비사업시행계획서, 참가자격자의 동의를 입증할 수 있는 서류, 농업기반정비사업시행계획고시문의 사본 등의 서류를 첨부하여 농림수산부장관에게 사업시행인가를 신청하여야 하고, 농림수산부장관이 사업시행인가를 한 때에는 지체없이 이를 농업기반정비사업 시행자에게 통지하여야 하며 그 인가내용을 고시하여야 하고, 농업기반정비사업 시행자는 인가된 농업기반정비사업시행계획을 변경하거나 폐지할 때에는 농림수산부장관의 승인을 얻어야 하며, 농림수산부장관의 승인을 얻어야 할 농업기반정비사업시행계획 변경의 범위는 사업시행인가&#8228;고시된 농업기반정비사업시행계획에서 정한 수혜면적의 100분의 10을 초과하여 수혜면적을 증감하는 경우 등으로 한다고 되어 있다. 2) ○○농지개량조합장이 1992. 3. 2. 경상북도지사로부터 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리에 저수지(수혜면적 : 150ha)를 설치하는 사업인 ○○지구 중규모 농촌용수개발사업의 시행인가를 받아 이를 시행하던 중 위 ○○리의 인근에 위치하고 있는 ○○리에 새로운 저수지(수혜면적 : 205ha)를 설치하는 농촌용수개발사업을 ○○지구 농촌용수개발사업과 병행하여 추진하고자 1995. 11. 14. 동법 제10조에 규정되어 있는 변경된 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획의 고시, 변경된 ○○지구 농촌용수개발사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자에게의 열람 및 변경된 ○○지구 농촌용수개발사업에 참가할 수 있는 자격이 있는 자의 3분의 2이상의 동의를 얻는 절차와 이의신청 절차를 새로이 거치지 아니하고 피청구인에게 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 신청하였으며, 피청구인이 1995. 12. 18. “○○저수지는 세부설계를 실시하고 장관의 승인을 받아 시행할 것” 등의 지시조건을 부과하여 승인을 하였는 바, ○○지구 농촌용수개발사업시행계획의 변경이 실질적으로는 당초의 ○○지구 농촌용수개발사업과 직접적인 관련이 없는 별개의 ○○저수지를 설치하는 내용의 변경이어서 새로 설치되는 ○○저수지 개발사업에 참가할 수 있는 자의 이익을 합리적으로 조정하고 그들의 의사를 반영하기 위하여 동법 제10조에 규정된 절차들을 거쳐야 할 것이나, 동법 제10조는 문언상으로는 처음 농업기반정비사업계획이 수립되어 시행되는 경우만을 적용대상으로 하고 있고, 인가된 농업기반정비사업시행계획의 변경이나 폐지에 대해 규정하고 있는 동법 제12조제3항에서도 농림수산부장관의 승인을 얻도록 규정하고 있을 뿐이어서 이 사건의 경우와 같이 당초의 농업기반정비사업시행계획을 변경하여 실질적으로는 그와 직접적인 관련이 없는 별개의 농업기반정비시설(이 사건의 경우 ○○저수지)을 새로 설치하는 경우 제10조에서 규정하고 있는 농업기반정비사업계획 고시와 농업기반정비사업계획에 참가할 수 있는 자격이 있는 자에 대한 열람 및 3분의 2이상의 동의 등의 절차를 거쳐야 하는지가 명확하다고는 할 수 없다 할 것이므로 이 절차들을 거치지 아니한 ○○농지개량조합장의 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인 신청에 대하여 피청구인이 변경승인을 한 것은 그 하자가 중대하기는 하지만 명백하다고는 할 수 없다 할 것인 점, 청구외 농업기반공사 ○○지부장이 2000. 3. 8. ○○저수지설치사업 시행계획을 고시하였으나 ○○저수지설치사업에 참가할 수 있는 자격자들로부터 이의신청이 없었던 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 사건 농업기반정비사업 시행계획 변경승인이 당연히 무효가 된다고는 볼 수 없다 할 것이다. (나) 다음으로 청구취지 2에 대하여 살피건대, ○○농지개량조합장이 1999. 12. 14. 피청구인의 1995. 12. 18.자 ○○지구 농촌용수개발사업시행계획 변경승인에 부과된 지시조건에 따라 ○○저수지 세부설계를 실시하여 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획 변경승인을 신청하자, 피청구인은 1999. 12. 22. 경상북도지사의 책임하에 ○○지구 농촌용수개발사업 시행계획을 확정하고 지시조건에 대하여는 해제신청을 하라는 지시를 하였고, 경상북도지사가 1999. 12. 27. 지시조건 해제신청을 하자, 피청구인이 2000. 1. 7. 경상북도에서 수립한 사업시행계획에 따라 사업을 추진하라는 내용의 ○○지구 농촌용수개발사업 지시조건 해제 공문을 경상북도지사에게 발송하였는 바, 피청구인이 1995. 12. 18. 부과한 ‘○○저수지는 세부설계를 실시하고 장관의 승인을 받은 후 시행할 것’이라는 지시조건이 완성되었다고 보고 피청구인이 2000. 1. 7. 지시조건 해제를 한 것이고, 위 지시조건 해제에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보이지 아니하므로 피청구인의 2000. 1. 7.자 지시조건 해제는 당연히 무효가 된다고 볼 수 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 모두 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.