지구단위계획 결정변경 입안거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ‘○○ ○○택지지구’에 속한 ○○시 ○○동 1042번지(대, 796.9㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 2004. 2. 4. 피청구인으로부터 매매를 원인으로 소유권이전등기를 경료하고, 2007. 2. 5. 이 사건 토지에 5층 노유자시설(유치원) 용도의 건축물(지하 1층, 지상 5층, 연면적 2,841.39㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하여 ‘○○○유치원’을 운영하고 있다. 청구인이 2019. 10. 15. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 학교시설(유치원)인 도시계획시설 폐지를 신청하는 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 주민제안서를 제출하자, 피청구인은 같은 해 12. 18. ○○도○○교육지원청으로부터 ○○○유치원이 속한 지역은 유치원이 지속적으로 필요한 지역이라는 회신을 받고, 관련 부서와 협의를 거쳐 2020. 2. 22. 청구인에게 주민제안 수용 불가통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 가) 청구인은 도시계획시설로 지정된 학교시설(유치원기능 유지)을 폐지코자 2019. 10. 15. 피청구인 도시계획과로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조, 제30조, 제43조 및 같은 법 시행령 제25조, 제35조 및 같은 법 시행규칙 제6조, 「지구단위계획 수립지침」, 「○○시 도시계획 조례」 제6조 규정에 근거한 주민제안에 따른 제안서를 접수하였으며, 같은 해 11. 7. 관련부서 협의를 진행하였고, 관련 법령에 따라 제안서 접수 후 45일 이내에 관련부서 협의에 따른 부서의견을 수령할 예정이었으나, 2020. 1. 21. 도시계획과로부터 처리기일 연장(30일) 통보받았으며, 피청구인 도시계획과로부터 같은 해 2. 25. 주민제안에 따른 제안서 수용불가처분을 통보받았다. 이에 청구인은 이러한 사안에 불복하여 같은 해 3. 3. 「민원처리에 관한 법률」 제35조(거부처분에 대한 이의신청) 규정에 따라 이의신청을 접수하였으나, 같은 해 3. 31. 재차 피청구인이 수용불가 회신을 하자 「행정심판법」 제27조(심판청구의 기간)에 따른 행정심판을 제기하기에 이르렀다. 나) 아울러 청구인의 주민제안은 국토계획법 제30조에 따라 도시건축공동위원회의 심의(자문)를 통해 결정 및 반려 통보를 받아야 하는 사항임에도 불구하고, 피청구인의 일방적인 수용불가처분을 하였으므로 이는 합당하지 않은 것으로 판단되며, 따라서 불가처분 취소를 요청한다. 2) 수용불가처분 이의신청 사유 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022889"></img> 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 피청구인은 2019. 10. 15. 접수된 지구단위계획 결정(변경) 주민제안 건에 대하여 국토계획법 및 「지구단위계획수립지침」에 따라 주민제안 요건 등을 검토하였으며, 2019. 11. 20. ~ 2020. 1. 16. 관련부서 의견 등을 종합하여 도시계획과-5232(2020. 2. 22.)호로 수용불가 통보하였다. 이에 청구인이 2020. 3. 5. 이의신청을 제출하였으나 피청구인은 도시계획과-9288(2020. 3. 31.)호 재 반려(수용 불가)하였다. 2) 청구인 주장에 대한 답변 국토계획법 제26조제1항에 따라 주민은 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항을 제안할 수 있으며, 제안을 받은 시장은 같은 법 시행령 제20조제2항에 따라 ‘필요 시’ 도시계획위원회의 자문을 거쳐 제안 반영 여부를 결정할 수 있다. 반영하기로 결정된 제안에 대해서는 수용 통보 후 제출된 입안 서류에 대하여 국토계획법 제30조에 따라 주민 및 의회 의견청취, 관련부서(기관) 협의, 도시계획위원회 심의 등 관련절차를 수행토록 되어 있다. 청구인은 해당 주민제안이 국토계획법 제30조에 따라 도시·건축공동위원회 심의를 통해 결정 및 반려 통보를 받아야 하는 사항이라 주장하고 있으나, 위에 서술한 바와 같이 해당 위원회에 상정되기 이전 제안에 대한 입안 반영 여부부터 결정되어야 하고 피청구인의 검토 결과 본 주민제안은 타당성이 부족하다 판단되어 반려하였으며 사유는 아래와 같다. 가) 주민제안 요건 미 충족 주민이 지구단위계획구역 내의 일부 토지에 대한 지구단위계획의 변경을 제안할 때에는 「지구단위계획수립지침」 2-6-5에 따른 요건을 모두 충족하여 제안하여야 하나 본 제안 건은 동 지침 2-6-4(3)에 따른 대상 토지면적의 2/3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의요건을 충족하지 못하였다. 청구인은 대상 토지(○○동 1042)의 소유주가 한 명일 경우 다른 토지소유자의 동의가 없어도 동의 요건을 충족한다 하였으나 우선적으로 ‘대상 토지’의 범위를 따져보아야 할 것이다. 국토교통부 도시정책과-3905(2008. 10. 20.)호에 따르면, 제안한 지역의 대상 토지면적은 지구단위계획 내 일부분에 대한 (변경)계획이 전체구역에 미칠 수 있는 영향을 감안하였을 때 지구단위계획구역 전체로 보아야 한다고 하였으며, 도시정책과-5653(2009. 10. 13.)호에서는 지구단위계획이 변경되는 지역을 포함하는 구역 내 ‘일부 토지’를 말하는 것으로 이때 ‘일부 토지’의 범위에 대해서는 해당 지역의 교통·환경 등 지구단위계획의 변경이 주변에 미치는 영향 등을 고려하여 지자체에서 판단하도록 하였다. ○○택지 내 유치원 시설은 택지지구 내 인구 규모 및 분포, 주변지역의 학교현황, 개별입지의 적정이용거리 등을 고려하여 3개소로 계획되었으며 지구단위계획구역 전체를 고려하여 결정된 시설인 만큼 해당 시설의 변경이 미치는 영향은 ○○택지지구 전체로 보아야 할 것으로 대상 토지의 범위는 이와 같다고 판단할 수 있을 것이다. 따라서 이 사건 제안은 「지구단위계획수립지침」 2-6-4(3)에 따른 토지소유자 동의요건을 충족하지 못하였다 할 것이다. 나) 변경사유 타당성 부족 청구인은 ○○택지지구 지구단위계획 수립 후 20여 년이 지나 사회적여건 변화(학령인구 감소, 맞벌이부부 증가)에 따라 어린이집의 수요가 늘어나고 있으나 도시계획시설(학교:유치원) 지정으로 인해 대응 및 관리가 제대로 이루어지지 못하고 있고 5층 건물 중 2층이 장기간 공실로 방치되어 사유재산권이 과도하게 침해되고 있다고 주장한다. 또한 도시계획시설 폐지 후 건축물 용도계획 변경을 통해 유치원 및 어린이집을 계획하면 여건변화에 대응이 가능하다 주장한다. ○○동 및 ○○본동의 학령인구(5~7세) 조사 결과 2008년 1,736명으로 시작하여 2009년 최대 2,419명 현재(2009년 12월 기준) 2,001명으로 확인 되었으나, 이는 ○○동 및 ○○본동 전역에 걸친 인구 통계로서 ○○택지지구의 인구 변동현황으로 판단하기에는 무리가 있으며, ○○택지지구단위지침 상 유치원의 경우 건축물 연면적의 1/2범위 이내에서 보육시설(어린이집) 등 타 시설도 입지가 가능하여 현 상태에서도 여건변화 등 수요에 대응할 수 있어 도시계획시설 폐지로 얻는 실익이 없으며 2개 층의 장기간 공실이 시설결정 때문이라고 판단하기도 어려워 도시계획시설 폐지는 이유 없다. 아울러 도시계획시설 설치에 관한 도시관리계획을 정비하는 경우에는 국토계획법 시행령 제29조제1항제1호나목에 따라 여건 변화 등으로 존치 필요성이 없는 도시계획시설에 대한 해제 여부를 검토하여야 하며 피청구인은 금번 제안과 더불어 유치원 인·허가 기관인 ○○교육지원청에 해당 도시계획시설에 존치에 대한 의견 조회 결과 ‘해당 지역의 경우 다수의 도시개발계획으로 유치원이 지속적으로 필요한 지역임’을 회신 받았다[○○도○○교육지원청 경영지원과-35070(2019. 12. 18.)]. 3) 결론 청구인이 취소를 요구한 ○○ ○○택지지구 지구단위계획 결정(변경) 주민제안 수용 불가처분은 국토계획법 및 「지구단위계획수립지침」에서 명시하는 주민제안요건을 충족하지 못하였으며 타당성 여부에 대해서도 적합하지 않다 판단되어 입안 이전에 반려 처리한 건으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. 제29조(도시·군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. 제35조(도시·군관리계획 입안의 특례) ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 필요하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에 제30조 제1항에 따라 협의하여야 할 사항에 관하여 관계 중앙행정기관의 장이나 관계 행정기관의 장과 협의할 수 있다. 이 경우 시장이나 군수는 도지사에게 그 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 제외한다)의 결정을 신청할 때에 관계 행정기관의 장과의 협의 결과를 첨부하여야 한다. 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. 제51조(지구단위계획구역의 지정 등) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다. 4. 「택지개발촉진법」 제3조에 따라 지정된 택지개발지구 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제19조의2(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ② 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국ㆍ공유지는 제외한다. 1. 법 제26조제1항제1호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 5분의 4 이상 2. 법 제26조제1항제2호 및 제3호의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상 제20조(제안서의 처리절차) ①법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시ㆍ군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. ②국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다. 【지구단위계획수립지침】 2-6-4. 주민이 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항을 제안하는 때에는 다음의 요건을 갖추어야 한다. (1) 계획의 내용이 관계법령 및 지구단위계획수립지침에 적합하여야 한다. (2) 지구단위계획의 수립과 사업시행이 전제되어야 한다. (3)지구단위계획은 제안한 지역의 대상 토지면적(국공유지의 면적을 제외한다)의 2/3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의가 있어야 한다. 다만, 국공유지가 포함되어 있을 경우에는 해당 재산관리청과의 사전협의가 있어야 한다. (4) <삭제> (5) 2-6-4.(3)에 따른 동의는 서면동의서에 토지소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 다만, 토지소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 시도지사 등이 인정하는 경우에는 토지소유자의 인감도장을 날인한 서면동의서에 해당 인감증명서를 첨부하는 방법으로 할 수 있다. 또한, 동의서 서식은 별첨2를 참고하여 시도지사 등이 별도로 정할 수 있다 (다만,「본인서명사실 확인 등에 관한 법률」 제13조제1항에 따라 본인서명사실확인서나 전자본인서명확인서 발급증을 제출하는 경우에는 인감증명서를 제출한 것으로 볼 수 있다). 또한, 동의서 서식은 별첨2를 참고하여 시·도지사 등이 별도로 정할 수 있다. 【○○시 도시계획 조례】 제6조(도시관리계획 입안의 제안서 처리) ③ 시장은 주민이 도시관리계획 입안을 제안한 도시관리계획안에 대하여는 필요한 경우 시도시계획위원회의 자문을 받을 수 있고, 자문결과 보완사항에 대하여는 제안자의 의견을 들어 입안하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이의신청서, 이의신청서에 대한 회신, ○○도○○교육지원청 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ‘○○ ○○택지지구’에 속한 ○○시 ○○동 1042번지(대, 796.9㎡)에 대하여 2004. 2. 4. 피청구인으로부터 매매를 원인으로 소유권이전등기를 경료하고, 이 사건 토지에 5층 노유자시설(유치원) 용도의 건축물(지하 1층, 지상 5층, 연면적 2,841.39㎡)을 신축하여 2007. 2. 5. 소유권보존등기를 경료한 자로서, 이 사건 건물 내 ‘○○○유치원’을 운영하고 있다. 나) 청구인은 2019. 10. 15. 피청구인에게 이 사건 토지 및 건물과 관련하여 학교시설(유치원)인 도시계획시설 폐지를 신청하는 지구단위계획 결정(변경) 주민제안서를 제출하였으나, ○○택지지구 내 토지소유자의 동의서를 첨부하지 아니하였다. 다) 피청구인은 청구인의 주민제안에 대하여 관련기관과 협의하여, 2019. 12. 18. ○○도○○교육지원청으로부터 ‘○○○유치원이 포함된 ○○3 취학권역의 경우 다수의 도시개발계획으로 유치원이 지속적으로 필요한 지역’이라는 회신을 받고, 관련 부서 협의를 거쳐 2020. 2. 22. 청구인에게 아래와 같은 사유로 주민제안 수용 불가처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022891"></img> 라) 청구인이 2020. 3. 5. 피청구인의 주민제안 수용 불가처분에 대하여 이의를 제기하였으나, 피청구인은 같은 해 3. 31. ○○교육지원청의 회신, 주민동의 요건 미충족 등의 사유로 청구인이 제안하는 지구단위계획에 대하여 수용 불가 회신을 하였다. 2) 국토계획법 제24조제1항에 의하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 하고, 같은 법 제26조제1항제2호 및 제2항에 의하면 주민은 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 같은 법 제29조제1항에 의하면 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정하고, 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 같은 법 제30조제1항 및 제35조제2항에 의하면 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 시장 등은 필요하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에 제30조제1항에 따라 협의하여야 할 사항에 관하여 관계 중앙행정기관의 장이나 관계 행정기관의 장과 협의할 수 있다. 국토계획법 시행령 제19조의2제2항제2호에 의하면 법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 대한 제안의 경우 대상 토지 면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 3) 청구인은 ○○시 ○○동 1042번지 토지소유자로서 ○○○○택지지구의 다른 토지소유자의 동의를 받지 아니하고 지구단위계획결정(변경) 주민제안을 하였는바, 먼저 지구단위계획 입안의 제안에 필요한 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의와 관련하여 대상토지의 범위에 대하여 살펴본다. 도시지역에서 지구단위계획 내 일부분에 대한 변경계획은 당해 토지 뿐만 아니라 영향이 미치는 구역도 포함시켜 전체적으로 보아야 할 것이고, 이는 해당 지역의 교통·환경 등 지구단위계획의 변경이 주변에 미치는 영향 등을 고려하여 판단하여야 할 것이다. 이 사건 토지가 위치한 ○○○○택지지구 내 유치원 시설은 당초 택지지구 내 인구 규모 및 분포, 주변지역의 학교현황, 개별입지의 적정이용거리 등을 고려하여 3개소로 계획되었으며, 이는 지구단위계획구역 전체를 고려하여 결정된 시설인바, 이 사건 토지상의 도시계획시설의 변경으로 인하여 영향을 받는 지역은 ○○택지지구 전체로 보아야 할 것이다. 따라서 청구인은 ○○○○택지지구의 토지 면적 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 받지 못하였으므로, 국토계획법 시행령 제19조의2에 따른 주민제안 요건을 충족하지 못하였다. 또한 ○○교육지원청의 협의결과에 따르면 청구인 소유 토지가 포함된 ○○3 취학권역의 경우 다수의 도시개발계획으로 인하여 유치원이 지속적으로 필요한 지역으로 보이고, ○○택지지구 지구단위지침상 유치원의 경우 건축물 연면적의 1/2 범위 이내에서 보육시설(어린이집) 등 타시설도 가능할 뿐만 아니라 청구인은 이 사건 토지가 도시계획시설(학교 : 유치원)로 결정된 후 분양받은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지의 도시계획시설의 변경사유도 부족한 것으로 보인다. 한편, 청구인은 피청구인이 도시·건축공동위원회 심의(자문)를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하고 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 청구인의 주민제안은 토지소유자 동의 요건을 갖추지 못하였고, 또한 도시·건축공동위원회 심의는 피청구인이 도시관리계획을 결정하려고 할 때에 거쳐야 하는 것으로서, 주민제안을 반려할 경우에도 도시·건축공동위원회 심의를 거쳐야 하는 것은 아니라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.