지구단위계획구역내 위반행위 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자로, 2014. 6. 24. 피청구인으로부터 단독주택 건축허가를 받아 주택 건설 후 주거로 사용하던 자이다. 피청구인은 2022. 6. 22. 청구인에게 이 사건 토지의 일부 면적(이하 ‘쟁점 토지’라 한다)에 보차혼용통로를 조성(포장 등)하지 아니하여 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제54조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제133조제1항에 따라 같은 해 7. 29.까지 지구단위계획에 적합한 보차혼용통로 조성을 이행하라는 내용으로 시정명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 ㈜○○○건축사사무소를 통하여 이 사건 토지에 대한 단독주택 건축허가(신축) 신청을 하면서, 대지 안의 공지만 표시하고 보차혼용통로(쟁점 토지)를 표시하지 아니한 설계도면을 첨부하여 피청구인에게 제출하였다. 이에 피청구인은 2014. 6. 13. 15:00경 피청구인 건축과 사무실 내에서 도시계획과 등 4개 부서 소속 담당자 등이 참석하여 청구인의 건축허가 신청에 따른 관련 법 협의를 위한 실무종합심의를 하였고, 같은 해 6. 19. 도시계획 저촉 여부 등 재협의를 거쳐 “검토결과 특이사항 없음”으로 결론을 내리고 같은 해 6. 24. 건축허가를 하였다. 이러한 허가에 따라 청구인은 2014. 6. 26. 착공하여 허가받은 설계도서대로 시공하였고 건축공사를 완료한 후 2014년 일시 불상경 피청구인에게 건축물 사용 전 사용승인 신청을 하였다. 피청구인은 허가받은 설계도서대로 시공되었음을 확인한 후 2014. 10. 17. 건축물 사용승인을 하였다. 청구인은 사용승인 받은 건축물을 주거로 사용하던 중 약 8년이 경과한 2022. 8. 5. 피청구인으로부터 이 사건 토지의 일부 삼각형(면적: 13.72㎡) 부분인 쟁점 토지에 보차혼용통로를 조성(포장 등)하지 않았다는 이유로 ‘2022. 9. 23.까지 보차혼용통로 조성과 포장을 이행하라’라는 내용의 시정명령을 촉구하였다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 위반 (1) ○○시 지구단위계획(민간부문 시행지침) 위반 그린벨트 해제지역 내 지구단위계획 시행지침 중 이 사건 토지가 포함된 뒷골 등 10개 지구에 대한 민간부문에 관한 시행지침 제20조제6항 본문에서는 보차혼용통로의 조성시점에 대하여 ‘보차혼용통로가 지정된 대지 내의 건축이 행해지는 시점’이라고 규정한다. 이 사건에서의 단독주택 건축이 행해진 시점은 착공일자 2014. 6. 26.부터 사용승인일인 같은 해 10. 17.까지의 기간이다. 그러함에도 피청구인은 사용승인을 한 후 약 8년이 지난 2022. 8. 5. 청구인에게 보차혼용통로를 조성하고 포장하라고 함으로써 보차혼용통로의 조성시점을 규정한 민간부문에 관한 시행지침을 위반하였다. 같은 지침 제20조에서는 보차혼용통로를 규제사항으로 규정한다. 따라서 위의 지침은 규범적 계획이므로 일반 국민은 물론이고 행정청에 대해서도 구속효가 있다. 위의 지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조와 같은 법 시행령 제43조에서 규정한 위임에 따라 그 규정 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적 효력이 발생한다. 결론적으로 위의 지침에 위반된 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. (2) 관련 지침 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830571"></img> 나) 「행정기본법」 제12조(신뢰보호의 원칙) 위반 (1) 피청구인의 장기간 권한 불행사 피청구인은 이 사건의 단독주택에 대한 2014년 건축허가 신청일부터 건축허가일, 그리고 늦어도 사용승인일까지 약 4개월에 이르는 동안 쟁점 토지에 보차혼용통로를 조성하고 포장하라는 내용의 행정행위를 청구인에게 하지 않았다. 그 후 약 8년이 경과한 2022. 8. 5. 쟁점 토지의 소유자(건축주)인 청구인에게 보차혼용통로 조성 및 포장 이행을 명하였다. 피청구인에게는 건축허가 신청일부터 건축허가일까지의 기간 중에, 그리고 늦어도 사용승인일까지 보차혼용통로 미조성(미포장)을 시정할 수 있는 행정권한 행사의 기회가 충분히 있었다. 그러함에도 피청구인은 사용승인일 이후 약 8년 동안 권한을 행사하지 않았다. (2) 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿은 정당한 사유 청구인은 ㈜○○○건축사사무소를 통하여 대지 안의 공지만 표시하고 보차혼용통로(쟁점 토지)를 표시하지 아니한 설계도서 등 구비서류를 첨부하여 피청구인에게 건축허가를 신청하였다. 건축허가 신청을 받은 피청구인이 2014. 6. 13. 보차혼용통로 관련 주무부서인 도시계획과 등 4개 부서가 참석하여 관련 법 협의를 위한 실무종합심의와 같은 해 6. 19. 도시계획 저촉 여부 재협의 등 충분한 심사를 거친 후 “검토결과 특이사항 없음”으로 판단하였고, 이 사건의 건축허가를 한 것이므로, 설계도서에 대지 안의 청구만을 표시하고 보차혼용통로를 표시하지 아니한 점에 대하여 청구인의 과실은 없다. 착공 이후 보차혼용통로 조성 관련 설계변경이 없었고 사용승인까지 받았다. 비록 하자 있는 건축허가였다고 하더라도 그 건축허가나 사용승인이 취소됨이 없이 약 8년이 경과되었다는 점에서 이를 신뢰한 청구인으로서는 보차혼용통로를 조성하고 포장하라는 이행명령 권한이 더 이상 행사되지 않을 것이라고 믿은 데에는 정당한 사유가 있다. (3) 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려 여부 쟁점 토지에 적용되는 민간부문에 관한 시행지침 제20조제1항에 따르면 보차혼용통로는 이용도가 현저히 낮은 곳에 설치하도록 되어 있다. 보차혼용통로의 이용도가 현저히 낮은 만큼 그 조성과 포장 이행명령에 의하여 달성하려는 공익 또는 제3자의 이익은 청구인이 갖는 법적 안정성의 이익에 비하여 그다지 크지 않다. 결론적으로 이 사건에서 보차혼용통로의 조성과 포장 명령을 발하지 않아도 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려는 없다. 3) 결론 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 이 사건 처분 근거가 국토계획법 제133조제1항제4호라고 하는 피청구인 주장에 대하여 국토계획법 제133조제1항제4호에서 규제하는 행위는 지구단위계획에 맞지 아니한 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치이다. 청구인은 보차혼용통로 부분에 건축하지 않았고 용도변경을 하지 아니하였으며 공작물을 설치하지 않았다. 피청구인이 이 사건 처분서에 첨부한 현장확인 조사서의 현장사진에 보차혼용통로 부분에서는 청구인의 건축물이 없고 청구인의 용도변경도 없으며 청구인의 공작물이 없다. 따라서 국토계획법 제133조제1항제4호에 근거한 피청구인의 시정명령은 위법하다. 나) 사용승인을 신청하면서 도서상 보차혼용통로를 표기하였고 확약서를 제출하여 그 내용에 ‘건축주 소유의 연접 보차혼용통로 확보 및 사용에 전혀 지장이 없음’이라는 문구를 기재하였다는 피청구인 주장에 대하여 「○○시 지구단위계획 민간부문 시행지침」 제20조제6항에서 보차혼용통로의 조성시점은 보차혼용통로가 지정된 대지 내의 건축이 행해지는 때임을 규정한다. 「건축법」상 사용승인을 신청한 건축물이 허가한 설계도서대로 시공되었는지를 검사하고 사용승인서를 발급하는 것은 피청구인의 권한과 의무이지 청구인의 권한이 아니고 청구인의 의무도 아니다. 청구인은 공사감리자가 아니다. 확약자는 ㈜○○○건축사사무소 대표 김○노이지 청구인이 아니다. 비록 하자 있는 사용승인이더라도 그 취소 전까지는 공정력이 있다. 이 사건 토지 관련 건축허가나 사용승인은 취소된 적이 없다. 따라서 적법한 건축허가와 적법한 사용승인 후 약 8년이 지나고서야 확약서의 존재와 내용을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다. 다) 경기도 감사 결과와 국민권익위원회 의결에 따른 처분이라는 피청구인 주장에 대하여 경기도지사가 피청구인에게 한 시정 및 주의 요구는 관련 법에 따라 조치하라는 것이지 법적 근거가 없는 경우까지 시정명령하라는 것이 아님은 법치행정 원칙상 당연하다. 이 사건 처분은 법적 근거가 없고 신뢰보호의 원칙에 위반될 수 있음은 이미 밝혔다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건의 개요 ○○동 ○○○-○○번지 토지의 맹지 해소를 위해 연접한 토지인 이 사건 토지와 ○○동 535-83번지 토지에 걸쳐 보차혼용통로가 지정되어 있다. 이 사건 토지에 건축허가가 있을 당시에 「○○시 GB해제 지역 지구단위계획 시행지침」 제32조(보차혼용통로의 조성 및 유지관리)에서는 ‘각각의 건축이 행해지는 시점에 민간이 조성하며, 보차혼용통로의 유지관리는 건축허가 시 위치 및 적용 내용을 도상에 표기하고 통로 제공 당사자는 「건축법」 제35조(건축물의 유지ㆍ관리)에 의거 유지ㆍ관리하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 그에 따라 이 사건 토지는 사용승인을 득하면서 도상에 보차혼용통로를 표기하고, 보차혼용통로 사용에 대한 문제가 없다는 확약서를 제출하였으나, 현재 상태는 보차혼용통로가 조성되지 않아 국토계획법 제133조제1항제4호에 따라 보차혼용통로 확보를 위한 시정명령을 하는 이 사건 처분을 하였던 사항이다. 2) 청구인 주장에 대한 답변 가) 피청구인은 청구인의 이 사건 토지를 포함한 주변 지역에 대하여 2005. 5. 30. 개발제한구역을 해제하고 지구단위계획구역(한내지구)으로 결정ㆍ고시하면서 ○○동 ○○○-○○번지 토지로 진ㆍ출입이 가능하도록 인접 토지인 이 사건 토지 및 ○○동 ○○○-△△번지에 걸쳐 보차혼용통로로 결정하였다. 나) 「○○시 GB해제 지역 지구단위계획 시행지침」 제3조제1항제16호에서 ‘보차혼용통로는 대지 안에 보행자 및 차량이 통행할 수 있도록 24시간 개방되는 통로’라 규정하고 있으며, 같은 지침 제20조에서는 차량 및 보행의 통행에 지장을 주는 일체의 시설물을 설치할 수 없다고 하면서, 같은 지침 제32조에서 보차혼용통로의 조성 주체는 각각의 건축이 행해지는 시점에 민간이 조성하며, 보차혼용통로의 유지ㆍ관리는 건축허가 시 위치 및 적용 내용을 도상에 표기하고 통로제공 당사자는 「건축법」 제35조(건축물의 유지ㆍ관리)에 의거 유지관리하여야 한다고 규정하고 있다. 다) 또한, 국토계획법 제54조에 따르면 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경 하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제133조에 따라 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자에게 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 라) 청구인은 이 사건 토지의 사용승인(승인일: 2014. 10. 17.)을 신청하면서 도서상 보차혼용통로를 표기하였고, 확약서를 제출하면서 그 내용에 ‘건축주 소유의 연접 보차혼용통로 확보 및 사용에 전혀 지장이 없음’이라는 문구를 적었다. 마) 그에 더하여, ○○동 ○○○-○○번지 토지의 소유주는 진ㆍ출입을 위하여 인접 토지에 결정되어 있는 보차혼용통로를 사용할 수 있도록 조치를 요구하는 내용을 국민권익위원회 및 감사원에 제보하였고, 그에 따른 조사결과[경기도 조사담당관-○○○○○호]에서도 이 사건 토지 내 지구단위계획구역으로 기존 결정된 보차혼용통로가 확보될 수 있도록 조치하라는 결과가 나왔다. 바) 따라서 이 사건 토지의 사용승인 절차를 진행하면서 보차혼용통로가 사용승인 도서에 반영되었던 점, 사용승인 시 제출되었던 확약서에 통로 사용에 문제가 없다고 언급한 점을 미루어 볼 때 사용승인 당시에 적법하게 조성되었어야 하는데, 그러지 못했던 부분을 보차혼용통로 기능 정상화라는 목적을 위해 이 사건 토지의 소유자에 대해 국토계획법 제133조제1항에 따라 「○○시 GB해제 지역 지구단위계획 시행지침」에 적법하게 보차혼용통로를 조성하도록 이 사건 처분을 한 사항이다. 3) 결론 따라서 국토계획법 제133조제1항제4호에 따른 시정명령이 가능하다고 판단되어 이 사건 처분을 하였다. 【보충서면】 4) 청구인 주장에 대한 답변 가) 지구단위계획은 해당 지역을 체계적ㆍ계획적으로 개발 및 관리하기 위해 수립하는 법정계획으로 국토계획법 제52조(지구단위계획의 내용)에 따르면 건축물의 용도, 건폐율 등뿐만 아니라 건축물의 배치, 형태, 색채, 건축선에 관한 계획 등을 그 내용을 포함할 수 있도록 하고 있다. 「○○시 GB해제 지역 지구단위계획 시행지침」 제3조제1항제16호에서 ‘보차혼용통로는 대지 안에 보행자 및 차량이 통행할 수 있도록 24시간 개발되는 통로’라고 규정하고 있으며, 같은 지침 제20조에서는 보차혼용통로에는 차량 및 보행의 통행에 지장을 주는 일체의 시설물을 설치할 수 없다고 하면서 조성방식을 안내하고 있고, 같은 지침 제32조에서 보차혼용통로의 조성 주체는 각각의 건축이 행해지는 시점에 민간이 조성하며, 보차혼용통로의 유지관리는 건축허가 시 위치 및 적용 내용을 도상에 표기하고 통로제공 당사자는 「건축법」 제35조(건축물의 유지 관리) 규정에 의거 유지ㆍ관리하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 국토계획법 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등)에 따라 지구단위계획구역에서 건축물의 건축을 하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 하고 있어, 건축 인ㆍ허가를 위하여 수반되는 행위는 지구단위계획에 맞아야 할 것이다. 따라서 사용승인 시 사용승인 도서에 보차혼용통로 위치를 표기하고 확약서를 제출하여 사용승인된 점, 보차혼용통로 지정ㆍ조성 및 유지ㆍ관리 의무를 지구단위계획에서 규정한 점 등에 비추어 볼 때, 청구인(건축주)이 보차혼용통로 조성 및 유지ㆍ관리 의무가 있다고 사료되므로, 국토계획법 제133조제1항제4호 및 같은 법 제54조에 따라 필요한 조치를 한 사항이다. 나) 건축물의 사용승인은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가 사항대로 건축행정 목적에 적합한지 여부를 확인하고 사용승인서를 교부함으로써, 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용ㆍ수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것일 뿐, 그 사정만으로는 건축물에 있는 하자나 「건축법」 등 관계법령에 위반되는 사실이 정당화되지는 않으며, 건축물에 대한 사용승인이 취소된다고 하더라도 사용승인 이전의 상태로 돌아가 건축물을 사용할 수 없게 되는 것에 그칠 뿐 곧바로 건축물의 하자 상태 등이 제거되거나 보완되는 것도 아니다. 따라서 피청구인(건축주 등)은 사용승인이 취소되지 않았다 하더라도, 「건축법」 등 관계 법령에 위반되는 사실에 대하여 해소하여야 할 의무가 있다. 또한, 확약서상 확약자인 ㈜○○○건축사사무소 대표 김○노는 청구인을 위한 대리인으로서 당해 허가번호와 직접 연결되는 모든 후속 민원의 종결 시까지 포괄 위임된바, 확약서에 대리인이 서명한 사실은 청구인에게도 법률적 효과가 발생하는 것으로 판단된다. 다) 경기도 감사 시정조치 내용을 검토해보면, 국토계획법 제133조에 따라 지구단위계획에 맞지 않게 건축하였을 경우 필요한 처분을 하거나 조치 명령을 할 수 있다고 언급하고 있고, 그에 따라 보차혼용통로가 확보될 수 있도록 국토계획법 제133조에 따라 시정조치를 한 사항이다. 5) 결론 이 사건 토지에서 국토계획법 제133조제1항제4호에 따라 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축한 사항을 근거로 「○○시 GB해제 지역 지구단위계획 시행지침」에 적법하도록 보차혼용통로를 조성하도록 시정을 명하는 이 사건 처분을 하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물(일정 기간 내 철거가 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 가설건축물은 제외한다)을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 4. 제54조에 따른 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치한 자 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항제22호에 따라 필요한 처분을 하거나 조치를 명한 경우에는 이로 인하여 발생한 손실을 보상하여야 한다. ③ 제2항에 따른 손실 보상에 관하여는 제131조제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 【○○시 GB해제지역내 제1종지구단위계획】(○○시 지침 2010년 2월) Ⅶ. 지구단위계획 시행지침 ? 민간부문에 관한 시행지침 제1장 총칙 제1조(목적) ① 본 민간부문 시행지침(이하 “시행지침”이라 한다)은 “○○시 GB해제지역내 제1종 지구단위계획”(이하 “지구단위계획”이라 한다)을 시행함에 있어 지구단위계획 결정도에 표시된 내용을 설명하고 도면에 표시되지 아니한 지침을 규정함을 목적으로 한다. ② 민간부문이라 함은 지구단위계획구역내의 용도지역 지구, 기반시설, 건축물의 대지 용도 형태 및 공간 활용 등에 관한 부문을 말한다. 제3조(용어의 정의) ① 본 지침에서 공통으로 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 16. “보차혼용통로”라 함은 대지안에 보행자 및 차량이 통행할 수 있도록 24시간 개발되는 통로를 말한다. ② 본 지침에서 정의되지 않는 용어로서 각종 법규에서 정의된 용어는 그에 따르며 기타 용어는 관습적인 의미로 해석한다. 제6장 대지내 공지에 관한 사항 제20조(보차혼용통로 : 규제사항) ① 보차혼용통로는 맹지의 해소를 위하여 보행 및 차량을 위한 도로의 개설이 필요하나 이용도가 현저히 낮고, 현황여건상 4m 이상 도로의 설치가 곤란한 곳에 건축한계선과 연계하여 지정한다. ② 보차혼용통로는 지형 및 여건이 허락하는 한 4m 이상으로 설치한다. ③ 보차혼용통로에는 공작물, 담장, 계단, 주차장, 화단 및 기타 유사한 시설 등 차량 및 보행의 통행에 지장을 주는 일체의 시설물을 설치할 수 없다. ④ 보차혼용통로로 연결되는 양측 도로의 고저차가 있을 경우 경사로로 처리하여야 한다. ⑤ 보차혼용통로는 본 지구단위계획 공공부문 관련조항 기준에 적합한 내구성 있는 재료로 포장하여야 하며, 대지내 통로의 포장은 공공부문 시행지침 포장기준에 의한 조성방식을 따른다. 제10장 지구단위계획 운용에 관한 사항 제29조(기존건축물에 대한 지구단위계획의 적용) ① 기존 건축물의 규모(건폐율, 용적률, 층수 등)는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제93조 및 「건축법」 제6조, 동법 시행령 제6조의2(기존의 건축물 등에 대한 특례) 규정을 적용하며, 용도는 재축 증축 개축 대수선 등의 경우 지구단위계획상 허용용도에 한한다. ② 법규개정 이전의 건축허가 또는 사용 중인 건축물의 용도변경은 지구단위계획에서 규정한 용도에 한한다. 제32조(보차혼용통로의 조성 및 유지관리) ① 조성주체 보차혼용통로의 조성은 각각의 건축이 행해지는 시점에 민간이 조성한다. ② 유지 및 관리방식 보차혼용통로의 유지관리는 건축허가 시 위치 및 적용 내용을 도상에 표기하고 통로제공당사자는 「건축법」 제35조(건축물의 유지ㆍ관리) 규정에 의거 유지관리하여야 한다. 【행정기본법】 제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. ② 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경기도 감사 결과, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서, 지구단위계획구역 내 위반행위 시정명령 촉구 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지인 이 사건 토지의 소유자이다. 나) 경기도지사는 2005. 5. 30. 개발제한구역(GB) 해제에 따른 지구단위계획구역을 설정하는 내용으로 ○○ 도시관리계획결정(변경) 고시(경기도 고시 제2005-○○○호)를 발하였다. 다) 청구인은 2014. 6. 2. 피청구인에게 이 사건 토지에 단독주택을 신축하기 위하여 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 6. 24. 청구인에게 단독주택 건축허가를 하였다. 라) 청구인은 2014. 9. 29. 피청구인에게 이 사건 토지에 신축한 단독주택(지상 2층 199㎡)의 사용승인을 신청하면서, 배치현황이 ‘① 현황 측량결과 관계규정 및 사용승인신청 도서에 적합하게 배치됨, ② 건축주 소유의 연접 보차혼용통로(폭 4m) 확보 및 사용에 전혀 지장이 없음’에 따라 이상 없음을 확인하고 향후 이 배치로 인해 민원등의 문제 발생 시 모든 책임을 설계 감리자인 ㈜○○○건축사사무소가 진다는 내용으로 체결한 확약서를 제출하였다. 마) 피청구인은 2014. 10. 17. 청구인에게 이 사건 토지에 신축된 단독주택 사용승인을 하였다. 바) 경기도지사는 2021. 7. 2. 피청구인에게 감사원 감사 제보에 따른 조사 결과 아래와 같이 확인된 문제가 있다는 이유로 이 사건 토지 면적의 일부에 지구단위계획에 맞지 않은 건축이 있다고 파악되어 시정이 필요하다는 조치 의견을 통보하였다. 사) 피청구인은 위 2021. 12. 31. 청구인에게 이 사건 토지의 일부 면적에 지구단위계획에 맞지 아니한 건축행위(공작물 등, 보차혼용통로 미확보)가 있었다는 이유로 시정명령을 예정하는 처분 사전통지를 하였다. 아) 피청구인은 2022. 6. 22. 청구인에게 아래의 현장조사를 실시하여 쟁점 토지에 지구단위계획에 맞지 아니한 건축행위(보차혼용통로 미확보)를 이유로 같은 해 7. 29.까지 지구단위계획에 적합한 보차혼용통로 조성(통행에 지장을 주는 일체의 지장물 제거, 내구성 있는 재료로의 포장 등)을 이행하라는 내용으로 시정명령을 하는 이 사건 처분을 하였다. 자) 피청구인은 2022. 8. 5. 청구인에게 아래의 현장조사 결과 위 아)항의 시정명령이 이행되지 않았음을 확인하여 같은 해 9. 23.까지 시정명령 이행을 촉구하였다. 2) 본안전 판단 청구인은 피청구인이 청구인에게 한 2022. 8. 5.자 지구단위계획구역 내 위반행위 시정명령 촉구가 위법ㆍ부당함을 이유로 취소를 구하는 이 사건 심판을 청구하고 있는데, 대법원은 “추가로 하는 2, 3차의 제출요구는 그것이 동일한 내용의 요구를 반복하는 것인 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 종전의 제출요구를 철회하고 상대방에게 별개의 새로운 제출요구를 하는 것이 아니라 그 제출을 독촉하거나 그 제출기한을 연기해 주는 통지로서의 의미를 가지는 것에 불과하다고 볼 것이므로, 이와 같은 경우에는 독립적인 행정처분이라 할 수 없다.”라고 판시하고 있다. 피청구인은 이미 2022. 6. 22. 청구인의 지구단위계획구역 내 위반행위에 대한 이 사건 처분을 한 사실이 있고, 그 이후에 재차 이루어진 2022. 8. 5.자 시정명령 촉구는 시정이 되지 않아 동일한 내용으로 재차 시정을 촉구하고 그 시정명령 기간을 연기해주는 통지로서의 의미를 가지는 것에 불과하다고 보이므로, 피청구인의 청구인에 대한 시정명령 촉구는 독립적인 행정처분이라고 볼 수 없다고 할 것이다. 다만, 청구인이 청구한 이 사건 심판청구의 심판대상이 피청구인의 당초 처분인 2022. 6. 22.자 시정명령 처분으로 선해한다고 하더라도, 청구인은 「행정심판법」 제27조제1항에 따르면 이 사건 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내임이 역수상 명백한 2022. 9. 20.에 이 사건 심판청구를 하였으므로, 청구인의 청구는 적법하다. 3) 이 사건 처분의 적법 여부 판단 가) 이 사건 처분이 지구단위계획 시행지침 제32조제1항 규정에 위반되는지 여부 청구인은 보차혼용통로 개설이 지정된 토지라 하더라도 그 토지의 소유자는 ‘○○시 GB해제지역 내 제1종지구단위계획(2010.3)’ 지침 제32조제1항에 따라 “건축이 행해지는 시점”에 보차혼용통로를 조성할 의무가 있을 뿐, 이미 건축이 완료된 상태에서는 이를 조성할 의무가 있다고 볼 수 없어, 피청구인의 이 사건 처분이 위 지침 제32조제1항 내용에 반하여 위법하다고 주장한다. 그러나 ‘○○시 GB해제지역 내 제1종지구단위계획(2010.3)’ 지침 제32조에제2항에 따르면 ‘보차혼용통로의 유지관리는 건축허가시 위치 및 적용내용을 도상에 표기하고 통로제공당사자는 「건축법」 제35조의 규정에 의거하여 유지관리 하여야 한다’라고 규정하고 있어, 건축을 행하는 자에게 보차혼용통로에 대한 조성 의무뿐만 아니라 지속적인 유지ㆍ관리에 임할 의무 역시 함께 부여하고 있다고 해석된다. 그리고 대법원은, “도시설계지구 내에 위치하여 도시설계로 보차혼용통로로 지정된 대지 부분은 도시 설계에 있어서 대지 중 사람들과 차량의 통행을 위하여 공지로 남겨놓은 부분으로, 이는 그 대지가 도시설계지구에 포함됨으로써 건축에 있어 받게 되는 건물의 위치, 규모, 형태 등 제한의 일환으로서 그 부분을 공지로 남겨 두어야 한다(대법원 1997. 11. 25. 선고 97누3088 판결 등 참조)”라고 판시하고 있고, 도시관리계획이나 그에 속한 지구단위계획은 그 지역에서 국민을 직접 구속하는 처분성을 지닌다고 할 것이므로 이는 준수되어야 한다. 그러므로 청구인은 본래 단독주택을 신축할 당시에 ○○ 도시관리계획결정(변경) 고시(경기도 고시 제2005-159호)에 따라 쟁점 토지를 보차혼용통로로 조성해야 할 의무가 있음에도 불구하고 이를 이행하지 않아 국토계획법을 위반하였던 것이고, 위 지침에서는 보차혼용통로의 ‘조성’ 의무뿐만 아니라 ‘유지 및 관리 의무’에 대하여도 별도로 규정하고 있으며, 위 대법원 판례에서도 보차혼용통로로 지정된 대지에는 건축물을 건축하는 경우 지정 부분을 사람과 차량의 통행을 위해 공지로 남겨 두어야 하는 제한을 받는다고 보고 있으므로, 청구인의 경우와 같이 보차혼용통로를 조성하지 않은 채 건축이 이미 완료되었다고 하더라도 이로써 보차혼용통로 조성 의무가 소멸한다고 볼 것이 아니라, 통로제공당사자인 토지소유자는 여전히 보차혼용통로를 조성하여 계속 이를 유지ㆍ관리하여야 할 의무가 있다고 봄이 타당하다. 또한, 청구인은 쟁점 토지에 건축물이나 공작물 등이 설치되지 않았으며 용도 변경이 된 사실이 없어서 국토계획법 제133조제1항을 위반하지 않았다고 주장한다. 비록 시정명령 촉구 공문에 첨부된 현장사진을 보면, 청구인이 2022. 6. 22.경 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받은 이후 이 사건의 쟁점 토지에 설치되어 있던 펜스는 철거한 것으로 보이나, 여전히 쟁점 토지에는 화단, 주차장 등 차량 및 보행의 통행에 지장을 줄 만한 시설물들이 설치되어 있는 것으로 보이고, 내구성 있는 재료로의 포장 등도 이루어지지 않은 상태로 보인다. 따라서 청구인은 여전히 이 사건 지구단위계획에 따른 적법한 보차혼용통로 조성 의무를 이행하고 있지 못한 상태라고 보아야 할 것이다. 따라서 청구인에게는 단독주택 건축이 완료되었다 하더라도 쟁점 토지를 지구단위계획에 적합하게 보차혼용통로를 조성하여 이를 유지ㆍ관리할 의무가 있음에도 그 의무를 불이행하고 있으므로, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 나) 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부 청구인은 피청구인이 쟁점 토지에 보차혼용통로를 조성하여 포장하라는 내용의 시정을 건축허가 신청일부터 건축허가일까지 기간 중 또는 적어도 사용승인일까지는 이를 촉구할 수 있었음에도, 피청구인은 이러한 권리를 사용승인일로부터 약 8년이 넘는 기간 동안 장기간 불행사하였고, 이에 청구인은 권한이 행사되지 않은 것으로 믿은 정당한 사유가 존재하고 이로 인하여 공익 또는 제3자 이익이 현저히 해할 우려가 크지 않다는 이유로, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙 중 「행정기본법」 제12조제2항에서 정하는 실권의 법리에 반하여 위법하다고 주장한다. 대법원은, “실효의 원칙이 적용되기 위하여 필요한 요건으로서의 실효기간(권리를 행사하지 아니한 기간)의 길이와 의무자인 상대방이 권리가 행사되지 아니하리라고 신뢰할 만한 정당한 사유가 있었는지 여부는 일률적으로 판단할 수 있는 것이 아니라 구체적인 경우마다 권리를 행사하지 아니한 기간의 장단과 함께 권리자측과 상대방측 쌍방의 사정 및 객관적으로 존재한 사정 등을 모두 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 할 것이다(대법원 2005. 10. 28. 선고 2005다45827 판결 참조)”라고 판시하고 있다. 이 사건의 경우, 청구인의 이 사건 토지는 이 사건의 건축허가가 나기 이전인 2005. 5. 30.경 경기도 고시가 공포되어 이 사건 토지에 인접한 535-13번지 토지의 맹지화 해소를 위해 보차혼용통로로 이미 지정ㆍ결정이 되었던 상태였고, 청구인은 2014. 9. 29. 피청구인에게 청구인의 단독주택에 대한 사용승인을 신청하면서 보차혼용통로를 표기한 도서를 제출하였으며, 청구인의 설계감리자가 사용승인 신청 당시 ‘건축주 소유의 연접 보차혼용통로 확보 및 사용에 전혀 지장이 없음’이라는 확약서를 제출한 사실이 있다. 피청구인이 청구인의 단독주택에 대한 사용승인 결정 당시, 청구인으로부터 보차혼용통로가 표기된 사용승인 도서가 제출되었다는 점과 위 확약서 상 보차혼용통로 확보 및 사용에 지장이 없다는 점 등이 반영되어 청구인에게 위 사용승인 결정이 날 수 있었던 것으로 보인다. 따라서 사용승인 신청 당시 이미 쟁점 토지에는 보차혼용통로가 적법하게 조성되었어야 함에도 청구인이 그 의무를 다하지 않은 채 사용승인을 받았다고 할 것이므로 청구인에게 피청구인의 권한이 행사되지 않을 것이라 믿은 정당한 사유가 존재한다고 보기 어렵다. 또한, 쟁점 토지에 보차혼용통로가 조성되지 않는다면, 이 사건 토지에 인접한 토지의 맹지화가 해소될 수 없고 차량 및 보행자의 통행에 지장이 생길 수 있으므로 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위반된다는 청구인의 주장 역시 이유 없다. 다) 결론적으로, 이 사건 처분은 국토계획법 제54조 및 제133조에 따른 적법한 처분이라 할 것이어서 청구인의 청구를 받아들이지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.