지구단위계획구역지정 및 지구단위계획 결정안 제안서 회송처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지에서 ○○미술관을 운영하는 자로, 2018. 1. 11. 피청구인에게 같은 동 ○○-○번지 일원에‘○○지구 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획 결정(안)(이하‘이 사건 지구단위계획(안)’이라 한다) 제안서를 제출하였다. 이에 피청구인은 청구인이 제안한 ○○구 ○○동 ○○-○번지 일원은 대부분 자연녹지지역으로, 이 사건 지구단위계획(안) 결정을 위하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다) 시행령 제30조 제1항 제1호 나목의 제2종일반주거지역으로의 용도지역 변경이 필요한바, 절차진행을 위하여 주민의견 청취, 시의회 의견 청취 완료 후, 2019. 9. 26. 도시계획위원회의 심의결과 부결됨에 따라 2019. 11. 5. 청구인에게 이 사건 지구단위계획(안) 제안서를 회송 처리하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건개요 ○○시 ○○구 ○○리 ○○-○번지 일대 23,380㎡ 부지에 3,000㎡의 건물로 2008년 6월경에 ○○미술관(박물관 및 미술관 진흥법에 의해 등록된 제1종미술관)이 이전 개관하여 운영을 해 오면서 부지 관리비와 조세부담의 과중, 그리고 2008년부터 지속되어 오고 있는 국·공립미술관의 무료화로 지속적인 운영이 어려워져서 소규모로 축소하여 지방으로 이전하기로 하고, 부지활용계획을 수립하여 현재 시가화예정지구내인 미술관 부지를 제2종 일반주거지역으로 변경하는 것이다. 이 계획을 수립함에 있어 인구 100만이 넘는 ○○시에 시립미술관이 없는 점을 감안하여 시가 20여억 원이 되는 미술관 시설을 기부채납하기로 하고 또한 도시기반시설 용지로 대지 7,799㎡를 제공하는 대신 15,581㎡에는 285세대의 공동주택을 짓기로 하였다. 2) 사건 진행경위 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022895"></img> 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 「국토교통부 지구단위계획 수립지침」(이하‘국토교통부 지침’이라 한다) 1-3-1에 의한 도시관리계획 등의 관련계획의 내용과 취지의 반영이 불가하다는 사유 (1) 국토교통부 지침 1-3-1 ‘지구단위계획은 광역도시계획, 도시·군기본계획 등의 상위계획, 도시·군관리계획 및 수도권정비계획 등 관련계획의 내용과 취지를 반영하여야 한다’라고 명시되어 있는바, (2) 당해 사업지구는 당해 사업지는 ○○시 고시 제2015-409호(2015. 11. 3.)로 운영하고 있는 「○○시 시가화예정용지(주거용)물량 세부 운영기준(변경)」의 기준에 따라 관련 실과 협의 및 2차에 걸친 ○○시 도시계획위원회 자문을 통해 시가화예정용지(주거용) 물량배정(도시계획과-○○○○호(2017. 1. 16.))을 받은 지역으로 도시계획위원회 자문 시 ○○미술관 및 문화공원 7,104㎡를 기부채납하는 조건으로 층고 16층 이하, 251세대, 용적률 240% 이하로 자문의견이 제시됨에 따라 상위계획인 도시기본계획에서 정하여진 시가화예정용지에 부합되게 개발하는 지역으로 (3) 국토계획법 제26조 규정에 의거 전체 토지면적의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 도시관리계획 결정(변경) 주민제안을 한 사항으로, 용도지역 변경 및 지구단위계획(안)에 대하여 사전 관계기관협의 등을 거쳐 적법하게 입안된 지역으로 한강유역환경청 전략환경영향평가, 교육청 등 관계기관 협의 및 주민공람 등의 행정절차를 진행하였다. (4) 따라서 국토교통부 지침 1-3-1에 부합되게 제안되어 입안된 사항으로 관련계획의 내용과 취지의 반영이 불가하다는 의견은 부당하다. 나) 주변 토지이용이 고려되지 않고, 적정한 개발밀도 및 교통처리계획이 수립되지 않아 국토교통부 지침 2-1-1 및 2-3-4에 적합하지 않는다는 사유에 대하여 (1) 본 사업지구는 시가화예정용지 물량배정 당시 조건(층고 16층, 251세대, 용적률 240% 이하) 및 2035년 ○○도시기본계획에 부합된 개발밀도로 입안된 지역으로 지구단위계획을 통한 체계적·계획적 개발 또는 관리가 필요한 지역이다. (2) 사업지 진출입도로인 소로1-○○호선의 경우 당초 10m 도로에서 12~15m 도로로 확폭하였으며, 학원 차량 등이 원활히 회차할 수 있도록 공동주택 진출입교차로를 회전교차로로 계획하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022797"></img> (3) 2-3-4 지침에 대하여 전략환경영향평가 대상으로 한강유역환경청과 협의를 거친 사항으로 정당한 법적 절차 이행에 대한 본 지침에 적합하지 않는다는 사유로 법적절차를 무시한 부당한 처분이다. 다) 공원의 기능을 고려할 때 접근성 및 규모와 위치 등의 계획이 적정치 않고 기부채납 목적의 미술관 건물의 향후 이용계획 등이 불분명하여 국토교통부 지침 4-2-9 및 4-2-10에 대하여 적합하지 않다는 사유에 대하여 (1) 본 사업지구 입안 시 당초 시가화예정용지 물량배정 시 조건에 따라 사업지구 동측에 ○○미술관과 연계하여 문화공원을 조성하는 내용으로 계획하였으나, 어린이집과 교회의 완충공간 확보를 위해 공원을 남측으로 위치 조정하라는 한강유역환경청 전략환경영향평가 의견에 따라 관련기관 협의 의견을 반영하여 공원을 남측으로 위치 조정하였고, 녹지면적은 당초 입안 시와 동일한 면적을 유지하였다. (2) 현재 운영중인 사립 ○○미술관을 기부채납하여 시립미술관으로 ○○시 문화예술과에서 미술관 유지관리 및 운영할 계획이며, 미술관과 연계한 약 7,100㎡ 규모의 공원을 조성하여 인근 주민은 물론 주변지역의 접근성 향상을 통해 지역시민의 정서함양과 지역문화의 장이 될 수 있도록 계획하였으며, 2017. 12. 20. 문화예술과 협의 의견에서 문화예술과에서 미술관 유지관리 및 운영하고 문화공원 내 조경시설 등 부대시설 등은 공원녹지과에서 관리하는 것으로 협의되었으므로 미술관 기부채납 건물의 향후 이용계획 등 불분명 하다는 사유는 사실과 다르며 이 사건 회송사유에 해당되지 않는다. 라) 종합의견 (1) 본 사업지구는 시가화예정용지 물량배정 당시 도시계획위원회 자문조건(층고 16층, 251세대, 용적률 240% 이하) 및 2035년 ○○도시기본계획에 부합된 개발밀도로 입안된 지역으로 도시관리계획 등의 관련계획의 내용과 취지에 부합되게 계획을 수립하였으며, (2) 개발밀도 역시 시가화예정용지 물량배정 도시계획위원회 자문조건에 부합되게 입안됨에 따라 상위계획에서 제시된 적정 개발밀도로 계획하였고, 교통처리계획의 경우도 차선폭 확폭에 따른 좌회전 차로 확보 및 가감속차로 설치에 따라 오히려 원활한 교통소통이 이루어지도록 계획하여 관련부서와 협의를 득한 사항으로 교통처리계획이 수립되지 않았다는 사유는 사실과 다르며, (3) 공원녹지의 경우 당초 시가화예정용지 물량배정 시 조건에 따라 사업지구 동측에 ○○미술관과 연계하여 문화공원을 조성하는 내용으로 계획하였으나, 어린이집과 교회의 완충공간 확보를 위해 공원을 남측으로 위치 조정하라는 한강유역환경청 전략환경영향평가 의견에 따라 관련기관 협의 의견을 반영하여 공원을 남측으로 위치 조정한 사항이며, (4) 미술관 건물의 향후 이용계획은 미술관은 문화예술과에서 공원내 조경 및 부대시설은 공원녹지과에서 관리하는 것으로 해당부서와 이미 협의를 받은 사항이다. (5) 따라서, 회송사유에 대해서는 기 도시계획위원회 자문조건에 부합되게 입안제안 하였고, 관련기관 및 관련부서 협의의견을 충분히 반영하여 입안된 사항으로 회송사유가 사실과 다름에 따라 이에 대한 재검토가 이루어져야 하기에 이의를 신청한다. 4) 보충서면 가) 청구인은 당초 피청구인의 2017. 1. 16.자 시가화 예정용지 물량배정(○○시 도시계획과-○○○○호) 계획에 이 사건 지구단위계획을 입안하여 피청구인에게 주민제안을 하였다. 청구인의 이 사건 지구단위계획 주민제안은 국토계획법과 피청구인의 시가화 예정용지 물량배정 계획에 부합되게 입안, 계획한 것이므로 당연히 피청구인은 관계법령에 따라 지구단위계획결정을 해야 함에도 이를 회송한 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 처분으로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나) 피청구인의 시가화 예정용지(주거용) 물량배정 및 이 사건 지구단위계획 제안의 경위 (1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○리 ○○-○번지 일대 23,380㎡(약 7,000여평) 부지에 2008. 6.경 ○○미술관을 이전 개관하여 현재까지 운영해 오고 있다. 그런데 청구인은 부지 등 시설관리비와 조세부담이 가중되고 국ㆍ공립 미술관 박물관의 입장료 무료화 정책 전환으로 사립미술관은 입장객의 급감으로 적자가 누적되어 미술관을 계속 운영하기가 어려워졌다. 이에 청구인은 인구 100만인 피청구인이 미술관을 가지지 못한 점을 감안하고 한편으로 적자운영 중인 청구인 ○○미술관 부지활용을 도모하기 위하여 피청구인에게 ○○미술관을 기부채납하기로 하였다. 청구인은 「○○시 시가화 예정용지(주거용) 물량 세부 운영기준(○○시 고시 제2015-409호)」에 근거하여 2016. 7. 이 사건 신청부지에‘시가화 예정용지(주거용) 물량배정 청구(안)’을 피청구인에게 제출하였다. (2) 청구인은 위 물량배정 청구(안)을 제출함에 있어서는 피청구인의 고시에서 정하고 있는 물량배정 사전 협의절차에 따랐다. 당시 피청구인이 고시한 협의절차와 체크리스트 내용은 아래표와 같고, 이에 따라 청구인이 물량배정 청구(안)을 제출한 이후의 진행경위를 정리하면 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022791"></img> 피청구인의 소관부서인 도시계획과는 2016. 7. 11. 청구인의 물량배정 청구(안)와 이에 대한 청구인의 조치계획서 등에 대하여 도시기본계획 부합여부에 대한 검토를 거쳐 관련실과 문화관광과 등은 협의를 거쳐 도시계획위원회를 개최하여 심의한 결과 당초 청구인이 제출한 위 자문(안)에 따른 계획에 대해 피청구인은 청구인에게 피청구인에게 기부채납 예정인 ○○미술관 및 문화공원 부지의 장래 확장성과 효율적 이용을 위해 기부채납할 부지를 더 늘리고 그 대신 건축부지는 종상향 등을 통해 토지를 더 효율적으로 활용할 수 있도록 협조해 주겠다고 하였다. 당시 피청구인은 청구인에게 청구인이 제안한 것 보다 더 많은 미술관 및 문화공원 부지의 추가적인 기부채납을 요구하면서 그 대신 건축부지에 대한 용도지역의 종상향 변경에 의한 건축부지의 효율적 활용방안을 제시하였고, 이에 따라 청구인은 2016. 10. 당초 시가화용지 물량배정 시 피청구인에게 기부채납하기로 계획한 도시기반시설용지(미술관, 문화공원, 도로)의 면적을 미술관 부지 2,175㎡, 문화공원 부지를 1,215㎡ 각각 더 추가하여 기부채납하되, 공동주택용지는 당초 계획한 면적보다 3,390㎡를 감축하였고, 그대신 피청구인의 제안대로 공동주택 부지는 제1종 일반주거지역에서 제2종 일반주거지역으로 변경하여 건축부지에 5개동, 251세대, 건폐율 60%이하, 용적율 240% 이하의 공동주택 건설을 목적으로 하는 사업계획을 작성하여 피청구인에게 제출하였고, 2016. 11.에는 이와 같은 내용의 ○○시 ○○동 ○○◎◎◎◎◎ 지구단위계획서, 2017. 1.에는 시가화 예정용지(주거용) 물량배정 자문(안)을 각 제출하였다. (3) 청구인의 위 사업계획에 대하여 피청구인은 도시계획위원회를 개최한 심의결과, 청구인의 사업계획이 적절하다고 판단하여 2017. 1. 16. 청구인에게 청구인이 제안한 사업계획대로 물량배정 결정을 하였다. 청구인은 피청구인의 위 물량배정결정에 따라 지구단위계획을 수립하여 2017. 11. 20. 피청구인에게 주민제안서를 접수하였는데, 이때 수립한 지구단위계획에 의한 공동주택건립 사업은 28층 규모의 아파트 353세대였다. 피청구인은 청구인의 위 지구단위계획 주민제안에 대하여 관련 실무부서와 사전협의 결과 물량배정 당시 청구인이 계획한 공동주택 16층 251세대를 초과하여 신청한 것으로 당초의 계획과 다르니 당초 기준대로 해 달라고 요청하였고, 이에 따라 청구인은 2017. 12. 26. 위 지구단위계획 주민제안서를 취하하였다. (4) 청구인은 위 주민제안서를 취하한 후 당초 물량배정 시 계획한 공동주택 건립 계획안에 부합하게 16층 251세대를 계획으로 하여 지구단위계획을 다시 수립하고, 2018. 1. 11. 피청구인에게 이러한 내용의 주민제안서를 다시 제출하였다. 피청구인은 청구인의 위 주민제안서에 대하여 관련 부서 사전협의를 거친 후 2018. 6. 18. 지구단위계획 본안을 접수하였고, 그 이후 피청구인은 관계법령상 필요한 전략환경영향평가, 사전재해영향성 평가 등을 받도록 하여 청구인은 이에 대한 제반 평가절차를 거친 후 피청구인과의 협의절차를 완료하였다. (5) 그런데 피청구인은 청구인의 이 사건 지구단위계획 제안에 대하여 2019. 11. 5.‘용도지역 변경안에 대한 도시계획위원회 심의부결로 제안된 지구단위계획 수립을 위한 용도변경안이 타당하지 않다고 판단되어 국토교통부 지침에 적합하지 않다는 이유를 들어 청구인의 제안서를 회송하는 이 사건 처분을 하였다. (6) 그러나 피청구인의 이 사건 처분은 아래에 기술하는 바와 같이 국토계획법을 위반한 위법한 처분이거나 재량권을 일탈·남용한 처분으로 위법하기에 마땅히 취소되어야 할 것이며, 나아가 피청구인의 그동안 청구인에 대하여 보여준 행정신뢰에도 반하는 것으로 위법한 처분이다. 피청구인이 이 사건 회송 처분의 사유로 적시하고 있는 위 각 사유에 대하여 살펴 보겠다. 다) 국토교통부 지침 1-3-1에 의한 도시관리계획 등의 내용과 취지 반영이 불가하다는 사유에 대하여 (1) 피청구인은 청구인의 이 사건 지구단위계획 제안내용이‘국토교통부 지침 1-3-1에 의한 도시관리계획 등의 관련계획의 내용과 취지의 반영이 불가’하다는 이유를 이 사건 회송 처분의 중요한 근거로 적시하고 있다. (2) 국토계획법 제49조부터 제52조까지의 규정에 따른 지구단위계획구역의 지정, 지구단위계획의 입안 및 결정, 지구단위계획의 내용 등에 관한 사항을 제시하여 지구단위계획 제도의 원활한 운영을 도모하기 위해 국토교통부 훈령으로 제정된‘지구단위계획 수립지침’(국토교통부 훈령 제1131호) 1-3-1은‘지구단위계획은 광역도시계획, 도시·군기본계획 등의 상위계획, 도시·군관리계획 및 수도권정비계획 등 관련계획의 내용과 취지를 반영해야 한다’고 되어 있다. (3) 청구인이 이 사건 지구단위계획 주민제안을 한 신청지는 위에서 본 바와 같이 피청구인의 시가화용지 물량배정 공고에 따라 청구인이 물량배정 요청을 하였고, 청구인이 시가화 예정용지 물량배청 요청을 할 때 이 사건 지구단위계획 제안 내용과 같은 취지로 ○○미술관 및 문화공원을 기부채납하는 조건으로 층고 16층 이하, 251세대, 용적률 240%이하로 계획을 세워 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 청구인의 이러한 사업계획에 대하여 도시계획위원회 자문과 심의를 거쳐 2017. 1. 16. 피청구인이 시가화 예정용지 물량배정 승인을 한 것이다. 따라서 이 사건 청구인의 제안은 위 지구단위계획지침 1-3-1항의 규정에 따른 상위계획이나 피청구인의 도·시군관리계획에 부합되는 것이며, 그렇기 때문에 피청구인도 위와 같은 내용으로 신청한 청구인의 물량배정계획안을 승인하여 배정해 준 것이다. (4) 피청구인은 이에 대해 당시 피청구인이 한 시가화 예정용지 물량배정은 시가화 예정용지의 면적만을 배정하는 사항으로 세대수, 층수, 용적율 등은 구체적인 개발행위를 할 때 확정되는 사항이라고 주장한다. 그러나 피청구인의 위 주장은 전혀 근거가 없으며 사실이 아니다. (가) 앞서 본 바와 같이 피청구인의 시가화 예정용지 물량배정 결정 전 청구인은 이 사건 신청지에서 수행할 사업계획에 대하여 상세한 계획안을 제출했던 것이며, 처음 제출된 사업계획안에 대해 피청구인은 신청지를 제2종 일반주거지역으로 변경할 수 있음을 전제로 미술관 및 문화공원 부지를 더 많이 기부채납해 줄 것을 요청하였고, 이에 따라 청구인은 당초 제출한 사업계획안을 변경하여 기부채납하는 면적을 더 늘리는 대신 공동주택부지는 줄이되, 그 대신 용적율을 240%으로 하는 층고 16층 이하, 251세대의 공동주택을 짓는 계획안을 제출하였고, 피청구인도 청구인의 이러한 제안에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거쳐 물량배정 결정을 한 것이다. (나) 청구인은 당초 2017. 11. 20. 피청구인에게 위 물량배정결정에 따라 1차로 지구단위계획 주민제안서를 접수하였는데, 이때 계획한 내용 중 건축계획은 지상 28층 5개동, 353세대 였다. 청구인의 위와 같은 지구단위계획 주민제안을 접수한 피청구인은 관계 실무부서에서 이를 검토한 결과 2017. 12. 관할부서인 피청구인의 도시계획과는‘시가화 예정용지 물량배정 시 계획된 16층 이하, 251세대 기준(용적율 240%)을 초과한 것이므로 당초 물량배정을 감안해야 한다는 의견을 개진하였고, 이에 따라 청구인은 당초 물량배정 시 계획한 내용대로 다시 지구단위계획 주민제안서를 제출하기 위해 2017. 12. 26. 위 1차 지구단위계획 주민제안서를 취하하였다. (다) 청구인은 1차 지구단위계획 주민제안서를 취하한 후 피청구인이 시가화 예정용지 물량배정 시 계획된 건축계획과 피청구인과 사전협의한 내용에 맞추어 건축계획은 5개동, 251세대(건폐율 60%이하, 용적율 240%이하)의 기준에 부합되게 입안한 후, 2018. 1. 피청구인에게 다시 주민제안서를 접수하였다. 피청구인은 청구인의 위 주민제안서를 검토한 후 사업경계구역의 완충구간 형성, 스카이라인 형성, 도시경관상 저촉사항, 건물의 채광, 통풍 등 일부 지엽적인 문제들에 대하여 보완과 수정을 요청하였으며, 청구인은 피청구인이 지적한 보완사항에 대하여 성실하게 보완·수정을 다하였다. (라) 청구인은 피청구인의 위와 같은 보완요청을 받아들여 피청구인이 요청한 사항들에 대하여 성실하게 보완을 완료한 후, 2018. 6. 피청구인에게 이 사건 지구단위계획 본안을 제출하였다. 그 이후 청구인은 피청구인의 요청에 따라 전략환경영향평가 협의요청, 초안제출, 전략환경영향평가 초안 협의, 사전재해영향성검토 의견에 대한 조치계획서 제출, 주민공람 등의 절차를 거쳤다. 청구인은 주민공람 절차 과정 중에 제출된 주민들의 의견에 대하여는 모두 문제가 없도록 일일이 조치사항을 검토하여 조치계획을 마련하여 피청구인에게 제출하였다. (마) 그 이후 청구인은 수질오염총량 할당에 대한 협의를 마쳤고, 전략환경영향평가 본안을 접수하고, 전략환경영향평가 본안에 대한 보완요청 사항에 대하여도 모두 성실하게 보완하여 제출을 완료하였다. 그런데 피청구인은 이 사건 청구인의 주민제안이 도시계획위원회 심의결과 부결되었다는 이유로 회송처분을 하였다. (바) 위에서 상세히 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 지구단위계획 주민제안은 피청구인이 이 사건 신청지에 대하여 시가화 예정용지 물량배정을 할 당시 이미 청구인이 제출한 이 사건 신청지 활용계획에 따라 그러한 활용계획을 전제로 물량배정을 했던 사항이고, 피청구인이 오히려 적극적으로 청구인에게 미술관 부지 및 문화공원으로 조성될 부지에 대한 추가기부채납을 요청하면서 건축부지를 제1종 일반주거지역에서 제2종 일반주거지역으로의 변경을 전제로 했던 것이며, 이에 따라 청구인이 제출한 물량배정 계획안을 피청구인이 수용하여 물량배정을 했던 사항이다. (사) 피청구인은 이제 와서 위 물량배정은 단지 주거용 용지를 배정한데 불과하고 구체적인 세대수나 용적률 등은 별도로 확정되는 것이라고 주장하나 이는 전혀 사실이 아니다. 물론 피청구인의 물량배정서에는 배정되는 사업면적 부지만 기재되어 있기는 하나, 당시 위와 같은 과정과 경위를 거쳐서 피청구인은 청구인이 제출한 공동주택 건축계획(5개동, 251세대)을 전제로 심의하고 이를 수용하여 물량배정을 했던 사항이고, 피청구인이 위와 같은 전제로 물량을 배정했기 때문에 당초 청구인이 1차로 위 물량배정 시 계획된 건축계획을 초과한 5개동 353세대를 계획으로 지구단위계획 주민제안을 했을 때 피청구인은 물량배정 시 계획한 5개동 251세대로 맞추어 신청하라고 보완을 명했던 것이다. (아) 피청구인의 위와 같은 물량배정은 상위규정인 국토계획법이나 피청구인의 개발계획 등 상위기준에 부합했기 때문에 한 것이며, 이제 와서 위와 같은 과정을 전적으로 부인하는 피청구인의 태도는 이해할 수 없다. 피청구인이 이 사건 지구단위계획 주민제안을 회송한 근본적인 이유는 이 사건 주민제안에 국토교통부 지침이나 상위근거 규정에 위반되어서가 아니라 인근 주민들의 민원이 있기 때문인 것으로 생각된다. 라) 주변지역 토지이용이 고려되지 않고 적정한 개발밀도 및 교통처리계획이 수립되지 않아 상기 지침 2-1-1 및 2-3-4에 적합하지 않다는 사유에 대하여 (1) 피청구인은 또한 이 사건 회송처분의 사유로 이 사건 신청지의 주변지역의 토지이용이 고려되지 않고 적정한 개발밀도 및 교통처리계획이 수립되지 않아 상기 지침 2-1-1 및 2-3-4에 적합하지 않다고 주장한다. (2) 국토교통부 지침 2-1-1은‘지구단위계획구역의 지정은 도시·군관리계획에서 계획한 지역 또는 시·군안에서 특별한 문제점이나 잠재력이 있는 곳으로서 지구단위계획을 통한 체계적·계획적 개발 또는 관리가 필요한 지역을 대상으로 함을 원칙으로 하되, 지구단위계획구역을 지정할 때에는 당해 구역 및 주변지역의 토지이용, 경관현황, 교통여건, 관리계획 등을 함께 고려하여 지구단위계획으로 의도하는 목적이 달성될 수 있는지 그 타당성을 면밀히 검토하여야 한다’, 2-3-4는‘쾌적하고 편리한 환경이 조성되도록 지역현황 및 성장잠재력을 고려하여 적절한 개발밀도가 유지되도록 하는 등 환경친화적으로 계획을 수립하여야 하며, 이를 위하여 도시·군관리계획수립지침의 환경성검토 방법 중 지구단위계획에 적합한 사항을 설정하여 환경성검토를 실시한다’고 규정하고 있다. (3) 이 사건 신청부지는 피청구인의 2017. 1. 시가화 예정용지 물량배정 당시 청구인이 제출했던 사업계획을 검토하여 주변지역 등 제반사정을 비교, 검토해 볼 때 적절하다고 판단하여 했던 사항이다. 당시 청구인은 피청구인에게 기부채납할 미술관과 문화공원을 제외한 건축부지에 공통주택 16층, 251세대, 용적율 240%로 한 계획안을 제출하였고, 피청구인은 당시 도시계획위원회를 개최하여 피청구인의 도시관리계획이나 인근 주변지역의 제반현황 등을 종합하여 적절하다고 판단하여 물량배정 결정을 했던 것이다. (4) 택지개발지구 내 위치한 소로 1-○○호는 택지개발사업에 적합하게 계획한 도로로써 제안지역에 세대수 251세대의 공동주택이 건립될 경우에는 택지개발지구에 대한 도로 개선대책 수립이 요구되는 도로로서, 공동주택 건립 시 ○○미술관 삼거리의 좌회전 진입 차량의 안전한 진입을 위해 소로 1-○○호선의 사업지 진입차로 선형을 ‘T’자형 개선이 필요하나 현재 곡선형태의 도로를 유지하는 계획으로 제안되어 차량통행에 지장이 있다고 주장하나 피청구인의 위와 같은 주장도 전혀 그 근거나 타당성이 없다. (5) 이 사건 신청지 진출입로인 소로 1-○○호선의 경우 피청구인의 의견을 받아들여 당초 10m 도로에서 12-15m 도로로 도로폭을 확충하였으며, 학원 차량 등이 원활히 회차할 수 있도록 공동주택 진출입교차로를 회전교차로로 계획하였다. 피청구인이 주장하는 위와 같은 사항들에 대하여는 기 청구인이 2019. 9. 피청구인에게 제출한‘○○도시관리계획(용도지역) 결정(변경)(안)’에 상세히 정리되어 있다. (6) 피청구인이 주장하는 차량통행의 지장이나 문제에 대하여는 청구인이 이러한 점들을 감안하여 제기될 문제들을 해결하기 위한 보완책을 모두 마련하였다. ○○미술관 삼거리의 경우 가감속차로를 설치하여 이 사건 신청부지 진출입 교통량으로 인한 ○○4로에 미치는 영향을 최소화하였으며, 진출입 좌회전 차로를 설치하여 우회전 진출이 원활하게 하였으며, 오히려 차선폭을 확장함으로 인해 좌회전 차로 확보 및 가감속 차로 설치에 따라 종전보다 교통소통이 더 원활해질 것으로 예상된다. (7) 피청구인은 전략환경영향평가(본안) 보완 협의 의견상에 사업지구의 입지 특성 및 남측의 단독주택 중신의 개발현황을 고려하여 주변 경관과 조화될 수 있도록 최대한 저층으로 개발계획으로 토지이용계획을 재검토하여야 한다는 보완 협의 의견이 있었다고 주장한다. 그러나 청구인은 2019. 7. 30. 한강유역환경청과 전략환경영향평가(본안)에 대한 협의를 완료하였으며, 한강유역환경청에서 협의요청한 사항에 대한 조치계획도 모두 완료하였다. 전략환경영향평가협의 당시 한강유역환경청은 사업지구 내 공사 시 비산먼지, 소음진동 저감방안, 인근 도로에 대한 소음영향 저감, 공사 시 배출될 각종 폐기물 등 처리방안 등에 대한 사항이었으며, 이에 대해 청구인은 위와 같은 협의사항이 원만이 이행될 수 있는 조치계획을 수립하여 협의를 완료한 것이다. (8) 따라서 청구인의 이 사건 지구단위계획이 국토교통부 지침에 위반되는 피청구인의 주장은 전혀 그 타당성이 없다. 마) 국토교통부 지침 4-2-9 및 4-2-10에 적합하지 않다는 사유에 대하여 (1) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여‘공원의 기능을 고려할 때 접근성 및 규모와 위치 등의 계획이 적정하지 않고, 기부채납 목적의 미술관 건물의 향후 이용계획 등이 불분명하여 상기 지침 4-2-9 및 4-2-10에 적합하지 않다고 주장한다. (2) 그러나 피청구인의 위 주장도 근거가 없다. 이 사건 지구단위계획 입안 시 당초 피청구인이 시가화 예정용지 물량배정 시 배정조건에 따라 사업지구 동측에 ○○미술관과 연계하여 문화공원을 조성하는 내용으로 계획하였으나 어린이집과 교회의 완충공간 확보를 위해 공원을 남측으로 위치 조정하라는 한강유역환경청 전략영향평가 의견에 따라 관련기관 협의의견을 반영하여 공원을 남측으로 위치를 조정했으며, 녹지면적은 당초 입안시와 동일한 면적을 유지하게 된 것이다. (3) 청구인이 현재 운영중인 ○○미술관을 기부채납하여 피청구인의 문화예술과에서 미술관 유지관리 및 운영할 계획이며, 미술관과 연계한 약 7,100㎡ 규모의 공원을 조성하여 인근 주민은 물론 주변지역이 접근성 향상을 통해 지역시민의 정서함양과 지역문화의 장이 될 수 있도록 계획하였다. 2017. 12. 20. 피청구인의 문화예술과 협의의견에서 문화예술과에서 미술관 유지관리 및 운영하고 문화공원 내 조경시설 등 부대시설은 공원녹지과에서 관리하는 것으로 협의되었던바, 이러한 피청구인과의 협의과정에서 피청구인도 이 사건 신청사업이 가능하기 때문에 제반사항에 대한 보완이나 협조의견을 요청하였고, 청구인도 이에 따라 보완하거나 협의를 하였던 사항이다. (4) 피청구인과 2018. 7. 11. 협의 시 피청구인의 공원녹지과는 도시공원 및 녹지등에 관한 법률(이하‘공원녹지법’이라 한다) 제14조에 따른 도시공원 또는 녹지의 확보기준을 충족해야 한다는 의견을 제시하여 청구인은 이에 대하여 ○○시 국토교통부 지침 제20조에 의거 계획인구 1인당 3㎡를 적용한 2,034㎡보다 5,070㎡ 추가한 7,045㎡를 확보하였으며, 녹지조성팀의 녹지면적 감소와 관련한 의견에 대하여는 현재 ○○택지지구 공원녹지면적은 약 65만㎡로 확보기준인 약 26만㎡이상으로 그 요건을 충분히 충족하고도 남음이 있다. (5) 피청구인은 지구단위계획에서의 공원 및 녹지계획은 국토교통부 지침 3-14-1, 4-2-9, 4-2-10에 따라, 녹지축이 형성될 수 있도록 하여야 하고, 보행 네트워크와 연계되어야 하며, 공원 이용주체가 대중교통, 도보, 자건거 등 다양한 이동수단을 이용하여 접근하는 것을 고려하여야 함에도 청구인이 제안한 공원ㆍ녹지 계획은 어린이공원과 소공원이 아파트 진입도로로 단절되어 녹지축이 연결되어 있지 않으며, 기부채납되는 ○○미술관이 위치한 소공원은 부정형 형태로 건축물로 인한 보행 네트워크가 연결되지 않을 뿐만 아니라, 대중교통의 부재로 접근성 또한 떨어져 지침에 부합되지 않으며, 어린이공원 역시 적절한 계획이 아니라고 주장한다. (6) 그러나 피청구인이 주장한 위 내용은 전략환경영향평가 시 제시되었던 협조요청 사항으로 청구인은 당시 제기된 의견에 대하여 모두 수정하고 보완을 완료한 사항이다. 당시 청구인이 이와 같은 협의사항에 대해 보완한 사항은 청구인이 기 피청구인에게 제출한 전략환경영향평가(보완) 내용에 포함되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022789"></img> 피청구인이 주장하는 녹지축 연결 문제나 어린이 공원 관계 역시 위 문서 12페이지에 보완 시정 사항이 명기되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022793"></img> (7) 어린이공원 안전성 확보 역시 기술적 보완이 가능한 사항으로, 청구인은 이미 위에서 본 바와 같이 피청구인이 주장한 사항들은 기 검토가 완료되고 보완협의에 의해 모두 보완된 사항임에도 피청구인은 이러한 사항은 의도적으로 외면한 채 부당한 주장만 하고 있다. 피청구인의 위와 같은 주장은 청구인이 제안한 사업계획이나 보완협의 완료한 사항들을 정밀하게 검토하고 판단한 것이 아니라 단순히 지역주민들로부터 민원이 있다는 이유만으로 전혀 근거 없이 하는 주장이다. 청구인은 이 사건 신청부지를 자연과 인간이 조화되는 쾌적한 녹지공간 조성을 기본방향으로 설정하고, 공원녹지법 및 ○○시 지구단위계획 수립지침에 의거 공원면적을 산출하여 적용하였으며, 자연지형 및 양호한 자연환경을 보전하고 지역주민의 휴식공간으로 제공하며, 공원 내 ○○미술관을 존치하여 단지 내 시민들은 물론 주변지역의 접근성 향상을 통해 지역시민의 정서함양과 지역문화의 장이 될 수 있도록 계획하였다. 특히 피청구인은 청구인이 제안한 공원, 녹지계획은 이용주체의 접근성이 떨어진다는 취지로 주장하나 이는 사업계획서를 면밀히 검토하지 않은 채 한 잘못된 주장으로, 청구인이 제출한 사업계획서를 보면 이 사건 신청부지와 공원녹지에의 접근성은 매우 훌륭한 편이다. (8) 피청구인은 또한 청구인이 기부채납하려는 ○○미술관의 경우, 연면적이 타 시·군의 공공미술관과 비교하여 규모가 작아 미술관 운영의 적합성을 평가할 수 있는 구체적인 향후 이용계획이 제시되지 않아 기부채납의 적정성 판단에 어려움이 있다고 주장한다. 그러나 피청구인의 위 주장도 그동안 피청구인의 행위에 반하는 근거없는 주장이다. 청구인은 당초부터 피청구인으로부터 ○○미술관과 문화공원 부지를 기부채납을 전제로 사업계획을 제안하였고, 피청구인도 위와 같은 기부채납하게 될 미술관과 문화공원의 면적이나 규모 등을 검토하여 진행해 왔던 사항으로 오히려 피청구인은 당초 청구인이 기부채납하겠다고 하는 면적을 더 늘려달라고까지 요구하였다. 2018. 7. 11. 피청구인의 공원녹지과와 협의한 내용에 의하면,‘문화공원은 기존 미술관을 포함하고 있음에 따라 기부채납 시 관리부서를 명확히 하여야 함’이라고 의견을 제시하였고, 이에 따라 청구인은 시설물 이관 후 관리이용방안에 대하여 미술관 유지관리 및 운영은 문화예술과, 문화공원내 조경시설 등 부대시설 관리는 공원녹지과와 협의하겠다고 계획에 반영한 사항이다. 바) 피청구인이 주장하는 주민 민원제기 등에 대하여 (1) 피청구인이 주장하는 그 외의 사유인 주변지역의 토지 이용이 고려되지 않았다든지 난개발의 가능성이 있다든지 또는 녹지축 확보의 문제 등 사유들에 대하여는 청구인이 피청구인에게 제출한 이 사건 지구단위계획 제안서나 관련 보완자료 등에서 상세히 설명한바 있고, 또한 피청구인이 지적하는 사항들에 대하여는 아무런 문제가 없거나 보완한 자료를 제출한바 있다. 피청구인이 주장하는 위와 같은 사유들은 결국 인근 주민들의 민원이 있기 때문인 것으로 보이는데, 기 제출한 자료에 의하면 주민들 민원사항들도 이 사건 신청부지 주변의 여러 현황이나 사정을 볼 때 전혀 문제가 되지 않거나 청구인이 이미 보완을 완료한 사항들이다. (2) 이 사건 지구단위계획에 대한 주민공람 및 의견청취 과정에서 제기된 주민들의 의견들에 대하여는 제기된 의견이나 민원의 요지는 난개발 우려가 있다던가, 조망권 및 사생활 침해문제, 안전사고 방지 및 오염발생문제, 교통혼잡 등인데, 이에 대하여 주민들의 의견 자체가 타당성이나 합리적 근거가 없는 것이 대부분이거나 문제가 되는 사항은 청구인이 기 피청구인에게 제출한 보완 또는 시정계획에서 보정한바 있다. (3) 주민의견 중 가장 많은 내용은 난개발 문제인데, 이에 대하여 청구인이 기 피청구인에게 관련자료를 제출하였지만 당해 이 사건 부지는 용도지역상 제1종 일반주거지역과 자연녹지지역이며, 지목은 대지가 전체 면적의 99.6%, 도로가 0.4%의 비율로 미술관 부지로 이용되고 있는 지역으로 자연상태의 녹지를 훼손하는 것이 아니며, 이 사건 신청부지는 이미 청구인이 피청구인으로부터 2017. 1. 시가화 예정용지 물량배정을 받을 당시 건축부지에 5개동 251세대를 기준으로 설계한 내용에 따라 적합하다고 판정을 받아 물량배정을 받았던 사항이다. (4) 난개발 문제에 대하여는 이 사건 신청부지가 위치한 지역의 특성이나 인근 주변지역의 상황 그리고 청구인의 이 사건 지구단위계획의 내용으로 볼 때 전혀 문제가 없다고 할 것이며, 청구인은 특히 이 사건 사업지구와 주변지역의 경관특성을 고려하고, 사업시행 후 경관적 변화 및 영향을 최소화하고자 건축물의 배치 및 형태 등 주변여건을 고려하여 조화를 이룰 수 있도록 설계하였으며, 녹지율 증대를 위한 근린공원 조성, 다양한 식재, 조경계획 등을 수립하여 난개발의 가능성을 원천 차단하였으며, 그 외 주민들이 제기하는 교통혼잡이나 오염문제 등에 대하여도 모두 문제가 없거나 합리적으로 보완하거나 시정조치를 완료하였다. 따라서 주민들이 제기한 민원이나 의견에 대하여는 문제가 없거나 시정·보완조치를 완료한 사항이다. 사) 청구인이 제안한 이 사건 지구단위계획(안)은 법령에 저촉되어 불가하다는 피청구인의 주장에 대하여 (1) 피청구인은 자연녹지지역에서 제2종 일반주거지역으로의 용도변경은 법령에 규정된 도시계획위원회 심의에서 부결되어 허용될 수 없으며, 용도변경이 되지 않은 상태에서 청구인이 제안한 지구단위계획(안)은 관계법령에 저촉되어 결정이 불가하다고 주장한다. 그러나 피청구인의 위 주장은 본말을 전도한 주장으로 전혀 근거가 없다. (2) 청구인이 이 사건 지구단위계획 제안을 한 신청부지는 피청구인의 ○○도시기본계획상 시가화 예정용지로 도시관리계획상 용도지역 변경을 통해 공동주택을 건립하기 위해 국토계획법 제25조 및 제26조의 규정에 따라 용도지역 변경 및 지구단위계획 입안을 제안한 사항이다. 이 사건 신청부지의 용도지역은 자연녹지지역과 제1종 일반주거지역으로 되어 있고, 문화시설이 도시관리계획으로 결정되어 있으며, 대상지 남측으로는 제2종 전용, 제3종 일반, 준주거지역으로 되어 있고, 동측으로는 도시자연공원구역, 서측으로는 근린공원, 북측으로는 체육시설이 있다. 청구인의 이 사건 지구단위계획의 주된 내용은 피청구인의 2017. 1. 시가화 예정용지 물량배정 결정에 따라 구체적인 사업을 하기 위한 것으로 기존의 자연녹지지역 15,223㎡와 제1종 일반주거지역 426㎡를 용적율 240% 이하의 공동주택 건립을 위한 제2종 일반주거지역으로 용도변경하고, 기존의 제1종 일반주거지역 1,096㎡는 자연녹지지역으로 용도변경하는 내용으로 되어 있다. (3) 국토계획법 제26조 제1항 제3호에 의하면 이와 같은 도시·군관리계획에는 용도지구의 지정과 변경에 관한 사항을 포함하여 주민제안을 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 피청구인이 주장하는 바와 같은 신청부지의 용도변경여부는 청구인이 제안한 이 사건 지구단위계획 주민제안내용이 관계법령과 피청구인의 도시관리계획에 부합하여 피청구인이 이에 대한 결정고시를 하면 되는 것이어서 피청구인의 주장과 같이 먼저 용도변경이 된 후 지구단위계획을 해야 하는 것은 아니라고 할 것이다. (4) 그리고 청구인의 이 사건 지구단위계획 주민제안은 앞서 상세히 본 바와 같이 근거법률인 국토계획법과 피청구인의 도시관리계획에 부합하게 작성한 것이며, 피청구인이 요청한 보완사항이나 협의사항에 대하여는 전부 보완과 협의를 완료하였다. 뿐만 아니라 청구인은 이 사건 주민제안서를 피청구인에게 접수한 후 피청구인 소속 관할 실무부서와 관련 협의를 해 왔으며, 피청구인도 가능함을 전제로 청구인과 실무협의와 보완을 요구하였고, 이에 대해 청구인은 성실하게 보완과 협의를 다하였다. 또한, 청구인은 막대한 비용을 들여 사전재해영향성평가, 전략환경영향평가 등의 절차를 거치면서 이 사건 지구단위계획이 적정하고 위반된 사항이 없음을 확인받았다. (5) 그런데도 피청구인이 이 사건 주민제안을 회송하게 된 이유는 이 사건 신청부지 인근 주민들의 반대의견 때문인 것으로 보인다. 이 사건 주민제안에 대하여 인접지 주민들이 제기한 민원은 주로 난개발, 공사 중 어린이집 주변 안전사고 방지 및 발생오염 대책방안 마련, 진입로 및 주변지역 교통혼잡 등인데, 이에 대하여 청구인은 이미 여러차례 이에 대한 보완을 다하여 피청구인에게 제출하였다. 난개발 문제와 관련하여 청구인은 이 사건 신청부지 상당부분의 면적을 할양하여 미술관 및 문화공원 용도로 피청구인에게 기부채납할 예정이며, 신청지를 둘러싼 인근의 상황을 보면 동측으로는 도시자연공원구역, 서측으로는 근린공원, 북측으로는 체육시설 등이 둘러싸고 있어 충분한 녹지공간이 확보되어 있어 난개발의 가능성은 전혀 없다. 아) 피청구인의 이 사건 회송처분은 행정법상 신뢰보호의 원칙에도 위반되는 위법한 처분이다. (1) 행정절차법 제4조 제2항은‘행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다’고 규정하고 있어 행정청의 직무수행 행위에 대하여 정당한 신뢰를 가진 국민에 대하여 그러한 신뢰는 보호되어야 한다고 명문으로 규정하고 있고, 우리 대법원 판례도 일정한 요건하에 행정청의 행위를 신뢰한 국민의 정당한 이익을 보호해야 한다고 일관되게 판시해 오고 있다. (2) 대법원은 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결)고 판시하고 있다. (3) 이 사건에서 앞서 본 바와 같이 청구인이 이 사건 지구단위계획 주민제안을 하기 전 진행되어 온 과정을 보면 당초 피청구인의 시가화 예정용지 물량배정 전 청구인은 이 사건 신청부지에 대한 시가화 예정지 물량배정 요청을 하면서 미술관 및 문화공원 부지를 피청구인에게 기부채납하는 대신, 이 사건 건축부지를 제2종 일반주거지역으로 용도변경하고 이 사건 부지에 공동주택 5개동 251세대를 건축하는 것으로 계획안을 작성하여 피청구인에게 제출하였고, 피청구인도 당초 청구인이 제안한 기부채납 부지를 더 늘리라고 요구하는 대신 위와 같이 용적율 상향을 먼저 제안하기까지 하였다. (4) 피청구인은 위와 같은 청구인의 공동주택계획안에 대하여 도시계획위원회의 심의를 거쳐 관련 도시관리계획에 부합한다고 판단하여 2017. 1. 이 사건 신청부지에 대한 시가화 예정용지 물량배정 결정을 하였고, 그 이후 청구인은 피청구인의 위 물량배정 결정에 따라 구체적인 지구단위계획 주민제안을 입안하여 피청구인에게 제출하였는바, 이 당시 청구인은 위 물량배정 시 계획했던 공동주택 251세대를 더 늘려 353세대로 제안하였는데 피청구인은 당초 물량배정 시 계획된 251세대로 변경하라고 요청하여, 청구인은 위 지구단위계획 제안을 취하하고 공동주택 세대수를 물량배정시 계획한 251세대로 계획한 이 사건 지구단위계획 제안서를 제출하였다. 그리고 그 이후 피청구인은 청구인의 이 사건 지구단위계획에 대한 피청구인의 각 소관부서별 의견과 협의요청을 하였고, 이에대해 청구인은 피청구인이 지적하는 시정사항이나 협의사항에 대하여 성실하게 보완과 협의를 완료하였으며, 관계법령에 따른 환경영향평가 등도 적법하게 완료하였다. (5) 청구인은 이와 같은 이 사건 지구단위계획 제안에 대하여 그동안 피청구인과 사이에 협의에 따라 진행해 왔던 것이고, 물량배정시부터 이 사건 지구단위계획 제안에 이르기까지 피청구인은 이 사건 제안이 관계법령이나 피청구인의 도시관리계획에 부합한 것으로 판단하였기 때문에, 청구인에게 제반협의요청이나 보완요청, 환경영향평가 등을 요청하였고, 청구인은 이 사건 사업계획이 당연히 수용될 것으로 생각하고 막대한 경비를 투입하여 피청구인이 요청한 협의사항이나 시정사항에 대하여는 모두 성실하게 이행을 완료하였다. 그런데도 피청구인은 이 사건 지구단위계획 주민제안에 대하여 회송처분을 한 것은 명백히 위법한 처분일 뿐만 아니라 그동안 피청구인이 청구인에게 보여준 행정청으로서의 신뢰에도 반하는 행위로 위법한 처분이라고 할 것이다. 자) 결론 (1) 국토계획법 제26조 및 제30조는 지구단위계획 등 도시·군관리계획에 대하여 주민들에게는 제안을 할 수 있도록 하고 있고, 이에 대해 시장·군수가 결정·고시하도록 규정하고 있으나, 위와 같은 지구단위계획에 대한 주민제안에 대하여 국토계획법 규정에 적합하다면 이에 대해 시장·군수는 결정·고시해야 할 의무가 있다고 할 것이다. (2) 앞서 상세히 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 지구단위계획은 피청구인의 시가화 예정용지 물량배전 전부터 계획하여 진행해 온 사항이며, 공동주택 건축계획에 대하여는 피청구인의 물량배정 시 청구인이 계획하고 피청구인이 승인한 251세대 건축기준에 부합하게 진행해 온 사항이며, 피청구인도 청구인의 위와 같은 계획과 피청구인에게 기부채납할 부지·면적 등을 고려하여 적법·타당한 것으로 보고 그동안 청구인에게 이에 대한 보완과 협의를 해 왔던 것이며, 청구인은 이에 대한 보완과 협의를 성실히 다 이행했던 것이다. (3) 따라서 청구인의 이 사건 지구단위계획 주민제안은 위 국토계획법상 소정의 도시·군관리계획으로서 적법성과 타당성을 갖춘 제안이므로 피청구인으로서는 마땅히 이에 대한 입안결정 고시를 해야 할 의무가 있음에도 이를 회송한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하거나 재량권을 일탈·남용한 처분으로 위법하므로 마땅히 취소되어야 할 것이며, 피청구인은 조속히 청구인의 이 사건 사업제안계획을 채택하여 입안·고시 결정을 해야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) ○○지구 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획 결정(안) 제안서 회송처분 진행사항에 대하여, (1) 지구단위계획은 지구단위계획구역의 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 경관·미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 구역을 체계적·계획적으로 개발·관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획으로, 국토계획법에 따라 주민의견 청취, 공동(도시계획·건축)위원회 심의 등의 절차를 거쳐 결정하게 된다. (2) 또한 주민은 국토계획법 제26조에 따라 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획 수립에 대하여 입안권자인 피청구인에게 입안을 제안할 수 있다. (3) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○번지 일원에 ○○지구 지구단위계획 지정 및 지구단위계획 결정(안)을 피청구인에게 제안하였고, 그 제안내용은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○번지 일원의 자연녹지지역에 구역면적 23,380㎡, 계획세대 251세대, 층수 16층 이하, 용적률 240% 이하의 공동주택을 건립하고자 국토계획법 제26조에 따라 2018. 1. 11. 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획 수립에 대한 주민제안서를 제출하였다. (4) 한편 청구인이 제안한 이 사건 지구단위계획안 제안지역 대부분은 국토계획법 제30조 제1항 제4호 다목의 자연녹지지역으로, 청구인으로부터 제안된 이 사건 지구단위계획안의 결정을 위해서는 같은 법 시행령 같은 조 같은 항 제1호 나목의 제2종일반주거지역으로의 용도지역 변경이 필요하였으며, 그 절차는 주민의견 청취, 시의회 의견 청취, 도시계획위원회 심의 등의 절차를 거치도록 되어 있다. (5) 따라서 이 사건 지구단위계획안의 결정을 위해서는 현행 자연녹지지역에서 제2종일반주거지역으로의 용도지역 변경이 필요한바, 피청구인은 용도지역 변경안 및 이 사건 지구단위계획안에 대한 주민의견 청취(2018. 8. 27.) 결과 다수의 반대 의견이 제시되었으며, 국토계획법 제28조 제5항에 따라 용도지역 변경안에 대한 ○○시의회 의견청취(2019. 2. 13.) 결과, 위 지역은 ○○택지개발 시 저밀도 개발로 주거환경이 조성된 곳으로 기반시설이 부족한 곳에 16층 규모의 251세대 아파트를 건축하는 것은 교통체증 및 주차난 우려와 녹지훼손 및 주변환경의 부조화 등 의견이 제시되었다. (6) 또한 용도지역 변경안에 대하여 같은 법 제30조 제3항에 따른 ○○시 도시계획위원회 심의(2019. 9. 26.) 결과 주변지역의 토지이용(전원주택 등)과 부조화, 교통처리계획 부적정, 공원기능 및 역할결여, ○○미술관 기부채납 적정성 제시 필요 등의 사유로 부결되었다. (7) 결국, 이 사건 지구단위계획안 제안지역은 위 법령에 따라 피청구인은 용도지역 변경안 및‘지구단위계획(안)’에 대한 주민의견 청취, 시의회 의견청취를 하였고, 그 결과 다수의 반대 의견이 제시되었으며, 용도지역 변경안에 대한 도시계획위원회 심의 결과 주변지역과 토지이용 부조화 등의 사유로 부결됨에 따라, 청구인이 제안한 이 사건 지구단위계획안 제안지역이 국토교통부 지침에 적합하지 않아 회송처리 한 것으로 그 진행상황을 요약하면 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022795"></img> 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 국토교통부 지침 1-3-1에 부합되게 제안되었다는 주장에 대하여, (1) 청구인은 이 사건 제안지역에 시가화 예정용지 물량배정 당시 도시계획위원회 자문조건(층고 16층이하, 세대수 251세대, 용적률 240% 이하) 및 2035년 ○○도시기본계획에 부합되게 개발밀도로 입안된 지역으로 도시관리계획 등 관련계획의 내용 및 취지에 부합되게 계획을 수립하여 국토교통부 지침 1-3-1에 부합되게 제안되었다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다. (2) 이 사건 제안지역은 ○○시 고시 제2015-409호(2015. 11. 3.)로 운영하고 있는 ‘시가화 예정용지(주거용) 물량 세부운영(변경) 기준’에 따라 2017. 1. 16. 피청구인이 ○○미술관에게 시가화 예정용지(주거용) 물량 배정을 하였지만, 물량배정은 시가화 예정용지의 면적만을 배정하는 사항으로 세대수, 층수, 용적률 등 구체적인 개발계획을 할 때 첨부된 물량배정서를 살펴보면 그 적용범위를 시가화 예정용지(주거용) 물량배분에 한하며, 개발계획·용적률·세대수 등은 지구단위계획 또는 도시개발사업 등 관련법령에 의거 확정되는 사항임을 알 수 있다. (3) 따라서 층고, 세대수 및 용적률이 시가화 예정용지(주거용) 물량배정 시 확정되어, 이를 토대로 지구단위계획을 제안하였기에 국토교통부 지침 1-3-1에 부합된다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 나) 국토교통부 지침 2-1-1에 부합되게 제안되었다는 주장에 대하여, (1) 청구인은 교통처리계획의 경우 차선폭 확폭에 따른 좌회전 차로 확보 및 가감속차로 설치에 따라 원활한 교통소통이 이루어지도록 계획하여 관계부서와의 협의를 득한 사항으로 국토교통부 지침 2-1-1에 부합되게 제안되었다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다. (2) 택지개발지구내 위치한 소로1-○○호는 택지개발사업에 적합하게 계획된 도로로써 이 사건 제안지역에 세대수 251세대의 공동주택이 건립될 경우에는 택지개발지구에 대한 도로 개선대책 수립이 요구되는 도로이다. (3) 공동주택 건립 시 ○○미술관 삼거리의 좌회전 진입차량의 안전한 진입을 위해 소로1-○○호선의 사업지 진입차로 선형을“T”자형 개선이 필요하나 현재 곡선형태의 도로를 유지하는 계획으로 제안되어 차량 통행에 지장이 있으며, (4) 관계부서인 피청구인의 교통정책 검토의견 상에 사업자 동측도로 선형(남→북)이 굴곡진점을 감안하여 선행개선이 필요할 것으로 판단된다는 의견이 있었으며, (5) 도시계획위원회 심의 결과 교통처리계획 부적정 등의 검토결과가 있었다. (6) 그리고 이 사건 제안지역 주변현황은 북측에 용도지역이 자연녹지지역으로 골프장, 남측에 제1종일반주거지역으로 높이 3~4층 이하의 단독주택 단지, 동측 도로변 맞은편은 준주거지역으로 높이 5층 이하의 업무시설로 계획된 사항으로 이 사건 제안지역은 자연녹지지역으로 제2종일반주거지역으로 용도변경을 수반하면서 층수 16층 이하의 공동주택용지를 지구단위계획으로 수립하고자 하는 사항은 주변지역의 토지이용이 고려되지 않았으며, 적정한 개발밀도 및 교통처리계획이 수립되지 않아, 국토교통부 지침 2-1-1에 부합된다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 다) 국토교통부 지침 2-3-4에 부합되게 제안되었다는 주장에 대하여, (1) 청구인은 전략환경영향평가를 받아 한강유역환경청과 협의한 사항으로 국토교통부 지침 2-3-4에 부합한다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다. (2) 전략환경영향평가(본안) 보완 협의의견 상에 사업지구의 입지특성 및 남측의 단독주택 중심의 개발현황을 고려하여 주변 경관과 조화될 수 있도록 최대한 저층으로 개발계획으로 토지이용계획을 재검토하여야 한다는 보완 협의의견이 있었으며, (3) 전략환경영향평가란 환경에 영향을 미치는 계획을 수립할 때에 환경보전계획과의 부합여부 확인 및 대안의 설정·분석 등을 통하여 환경적 측면에서 검토하는 사항으로 성장잠재력을 고려한 적절한 개발밀고, 교통처리계획 등을 검토하는 내용이 아닌 사항으로 국토교통부 지침 2-3-4에 부합된다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 라) 국토교통부 지침 4-2-9 및 4-2-10에 부합되게 제안되었다는 주장에 대하여 (1) 청구인은 이 사건 제안지역 동측에 ○○미술관과 연계하여 문화공원을 조성하는 내용으로 계획하였으나, 한강유역환경청 전략환경영향평가 의견으로 어린이집과 교회의 완충공간 확보를 위해 공원을 남측으로 위치 조정을 반영하여 남측으로 위치를 조정하였으며, (2) 미술관 건물의 향후 이용계획은 피청구인에게 기부채납하여 피청구인의 문화예술과에서 미술관 유지관리 및 운영할 계획이며, 문화공원내 조경시설 등 부대시설은 공원녹지과에서 관리하는 것으로 협의된 사항으로 국토교통부 지침 4-2-9 및 4-2-10에 부합된다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. (3) 청구인은 동측에 게획한 문화공원을 남측으로 위치를 조정한 사항에 대하여 전략환경영향평가(본안) 보완 협의의견 상에 어린이집 및 주거단지(○○○○○)와 연접한 남측지역에 녹지를 추가 확보하는 방안을 마련·제시하라고 하는 사항으로 기존 동측에 계획한 문화공원을 남측으로 옮겨 조정하라는 내용은 아니며, (4) 남측으로 계획한 공원인 소공원과 어린이공원은 녹지와의 연결이 되도록 하여 녹지축을 형성하여야 하나, 소공원과 어린이공원 사이에 도로로 인하여 녹지와의 연결이 단절되며, 소공원은 제출된 사업계획에 적합한 기능을 가진 문화공원으로 계획하여 미술관과 연계하여 이용할 수 있도록 하여야 한다. (5) 또한 기부채납하고자 하는 사립미술관인 ○○미술관의 연면적이 1,558.14㎡로 타시의 공공미술관과 비교하여 ○○○○○○○○미술관 같은 경우 연면적 9,661.94㎡로 ○○미술관의 경우 일반적으로 공공미술관으로 운영하기에는 규모가 작아 미술관 운영에 대한 적합성 등 평가할 수 있는 구체적인 향후 이용계획 등이 제시되지 않아 기부채납에 대한 적정성 등 판단하기 어려움이 있으며, 기존 문화예술과의 사전 협의의견은 기부채납될 경우에 시설물 이관에 대한 일반적인 관리방안을 청구인에게 알려준 사항으로 국토교통부 지침 4-2-9 및 4-2-10에 부합된다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 3) 위에서 살펴본 바와 같이 자연녹지지역에서 제2종일반주거지역으로의 용도변경은 법령에 규정된 도시계획위원회 심의에서의 부결 등으로 청구인의 제안이 허용될 수 없으며, 용도지역 변경이 되지 않는 상태에서 청구인이 제안한 이 사건 지구단위계획(안)은 관련 법령에 저촉되어 결정이 불가하다. 또한, 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획의 수립은 국토계획법 제26조에 따라 주민 등의 제안이 가능하나, 이에 대한 입안이나 결정은 피청구인의 고유 재량권으로, 제안된 이 사건 지구단위계획(안)이 관련 계획의 취지 및 주변 여건에 비추어 타당하지 않을 뿐만 아니라, 관련 법령 및 지침에 부합되지 않아 회송 처리한 사항으로, 이 회송 사유에 대한 청구인의 주장은 이유가 없으므로 이 사건 심판청구를‘기각’하여 주기 바란다. 4) 청구인 주장의 부당성 가) 국토교통부 지침 1-3-1에 부합되게 제안되었다는 주장에 대하여, (1) 청구인은 이 사건 제안지역에 도시계획자문위원회 자문을 거쳐 시가화 예정용지 물량을 배정받았으며, 용도지역 변경 및‘지구단위계획(안)에 대한 관련부서(기관)과의 협의와 주민의견 청취 등의 절차를 거쳤으므로, 도시기본계획 등 관련계획의 내용과 취지의 반영이 불가하여 국토교통부 지침 1-3-1에 적합하지 않다는 회송사유가 부당하다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다를 뿐만 아니라, 피청구인의 회송사유를 오인하고 있다. (2) 이 사건 제안지역의 현행 용도지역인 자연녹지지역은 「○○시 도시계획 조례」에 따라 아파트가 허용되지 않으며, 용적률 100% 이하, 4층 이하의 건축물의 건축만 허용되는 용도지역으로, 청구인이 제안한 용적률 240% 이하, 16층 이하의 아파트 목적의 지구단위계획이 결정될 수 없다. 따라서 청구인이 제안한 이 사건 지구단위계획(안)이 결정되기 위해서는 용도지역이 제2종일반주거지역으로 변경되어야 하며, 국토계획법에서는 용도지역 변경을 위한 절차로 주민 및 지방의회 의견 청취, 도시계획위원회 심의 등의 절차를 규정하고 있다. 상기 법령 규정에 따라 주민의견 청취결과 다수의 반대의견이 접수되었으며, 지방의회 의견 청취결과도 반대의견이 채택되었고, 2019. 9. 26. 도시계획위원회 심의에서도 부결되어, 피청구인은 용도지역 변경 결정이 타당하지 않다고 판단됨에 따라 용도지역 변경 절차를 중단하였다. 결과적으로, 제2종일반주거지역으로의 용도지역 변경이 이루어지지 않아, 청구인이 제안한 이 사건 지구단위계획(안)은 관련 법령에 저촉되어 결정할 수 없을 뿐만 아니라, 도시관리계획(자연녹지지역)의 취지에도 부합되지 않아 국토교통부 지침 1-3-1에 부합되지 않는다는 피청구인의 회송사유는 적합한 것이며, 자연녹지지역에서 주거지역으로의 용도지역 변경은 국토계획법에 따라 주민제안이 허용되지 않는 도시관리계획으로 입안 및 결정권자인 피청구인의 고유 재량에 속하는 것으로, 용도지역 변경의 중단이 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당되지도 않는바, 청구인은 피청구인의 회송사유를 오인하고 있는 것이다. (3) 또한 이 사건 제안지역은 ○○시 고시 제2015-409호(2015. 11. 3.)로 운영하고 있는 「시가화 예정용지(주거용) 물량 세부운영(변경) 기준」에 따라 2017. 1. 16. 피청구인이 청구인의 ○○미술관에게 시가화 예정용지(주거용) 물량 배정을 하였지만, 물량배정은 시가화예정용지의 면적만을 배정하는 사항으로 세대수, 층수, 용적률 등 구체적인 개발계획을 할 때 첨부된 물량배정서를 살펴보면 그 적용범위를 시가화 예정용지(주거용) 물량배분에 한하며, 개발계획·용적률·세대수 등은 지구단위계획 또는 도시개발사업 등 관련법령에 의거 확정되는 사항임을 알 수 있다. 따라서 층고, 세대수 및 용적률이 시가화 예정용지(주거용) 물량배정 시 확정되어, 이를 토대로 지구단위계획을 제안하였기에 국토교통부 지침 1-3-1에 부합된다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 나) 국토교통부 지침 2-1-1에 부합되게 제안되었다는 주장에 대하여, (1) 청구인은 이 사건 사업지구는 시가화 예정용지 물량배정 당시 조건 및 2035년 ○○시도시기본계획에 부합되게 입안되었고, 사업지 진출입도로의 확폭 및 회차 공간 확보 등으로 원활한 교통소통이 이루어지도록 하였으며, 전략환경영향평가를 거친 사항으로, 적절한 개발밀도 및 교통처리계획이 수립되지 않아 국토교통부 지침 2-1-1 및 2-3-4에 적합하지 않다는 피청구인의 회송사유를 부당하다고 주장하고 있으나, 이는 아래와 같이 사실과 다르다. (2) 시가화 예정용지 물량배정은 앞선‘가)’의‘(3)’에서 밝힌 바와 같이, 시가화예정용지의 면적 배분을 하는 사항으로, 개발밀도를 정하는 사항이 아니며, 이 사건 제안지역은 주변이 북측의 자연녹지지역, 서측의 근린공원, 남측의 단독주택 주거지 사이에 입지한 지역으로, 이러한 지역에 아파트의 건립은 남측의 단독주택 주거지의 주거환경을 저해할 뿐만 아니라, 주변 용도지역과의 조화로운 계획이 이루어 질 수 없어, 주변지역의 토지이용의 고려 및 적정한 개발밀도 계획이 수립되지 않아, 국토교통부 지침 2-1-1 및 2-3-4에 적합하지 않다. 더욱이, 전략환경영향평가(본안) 보완 협의 의견상에 사업지구의 입지 특성 및 남측의 단독주택 중심의 개발현황을 고려하여 주변 경관과 조화될 수 있도록 최대한 저층으로 하는 개발계획으로 토지이용계획을 재검토하여야 한다는 보완 협의 의견이 있었을 뿐만 아니라, 전략환경영향평가란 환경에 영향을 미치는 계획을 수립할 때에 환경보전계획과의 부합 여부 확인 및 대안의 설정·분석 등을 통하여 환경적 측면에서 검토하는 사항으로 성장잠재력을 고려한 적절한 개발밀도, 교통처리계획 등을 검토하는 내용이 아닌 사항으로 국토교통부 지침 2-3-4에 부합된다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. (3) 또한 택지개발지구내 위치한 소로1-○○호는 택지개발사업에 적합하게 계획된 도로로써 이 사건 제안지역에 세대수 251세대의 공동주택이 건립될 경우에는 택지개발지구에 대한 도로 개선대책 수립이 요구되는 도로로서, 공동주택 건립 시 ○○미술관 삼거리의 좌회전 진입 차량의 안전한 진입을 위해 소로1-○○호선의 사업지 진입차로 선형을 “T”자형 개선이 필요하나 현재 곡선형태의 도로를 유지하는 계획으로 제안되어 차량 통행에 지장이 있으며, 관계부서인 피청구인의 교통정책과 검토의견 상에 사업지 동측 도로 선형(남→북)이 굴곡진점을 감안하여 선형개선이 필요할 것으로 판단된다는 의견이 있었고, 도시계획위원회 심의결과 교통처리계획 부적정 등의 검토결과가 있었는바, 적정한 교통처리 계획이 수립되지 않았다. 다) 국토교통부 지침 4-2-9 및 4-2-10에 부합하게 제안되었다는 주장에 대하여 (1) 청구인은 공원의 위치는 한강유역환경청의 전략환경영향평가 협의 의견을 반영하여 조정되었을 뿐만 아니라, 녹지면적은 당초 입안 시와 동일한 면적을 유지하였고, 기부채납되는 ○○미술관은 향후 시립미술관으로 유지관리 및 운영하는 것으로 협의된바,‘공원의 접근성 및 규모, 위치 등의 부적정 및 기부채납 미술관 건물의 향후 이용계획 불분명’등의 피청구인의 회송 사유가 부당하다고 주장하고 있으나, 이는 아래와 같이 사실과 다르다. (2) 지구단위계획에서의 공원 및 녹지계획은 국토교통부 지침 3-14-1, 4-2-9, 4-2-10에 따라, 녹지축이 형성될 수 있도록 하여야 하고, 보행 네트워크와 연계되어야 하며, 공원 이용주체가 대중교통, 도보, 자전거 등 다양한 이동 수단을 이용하여 접근하는 것을 고려하여야 한다. 그러나 청구인이 제안한 공원·녹지 계획은 어린이공원과 소공원이 아파트 진입도로로 단절되어 녹지축이 연결되어 있지 않으며, 기부채납되는 ○○미술관이 위치한 소공원은 부정형의 형태로 건축물로 인한 보행 네트워크가 연결되지 않을 뿐만 아니라, 대중교통의 부재로 접근성 또한 떨어져 지침에 부합되지 않는다. (3) 또한 어린이공원은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제15조 제1항 제2호 나목에 따라‘어린이의 보건 및 정서 생활의 향상에 이바지하기 위하여 설치하는 공원’으로 어린이를 위한 다양한 시설과 안전이 보장받아야 하나, 계획된 어린이공원은 공원부지의 약 50% 정도가 원형 보전녹지 및 급경사지로 이루어져 어린이 정서 함양을 위한 충분한 시설이 설치될 수 없을 뿐만 아니라 급경사지로 인한 안전의 위협 또한 우려되는바, 적절한 위치 및 규모의 공원녹지 계획이 아니다. (4) 청구인은 공원·녹지 계획이 전략환경영향평가 시 한강유역환경청의 협의 의견에 따라 계획되었다고 하나, 한강유역환경청의 협의의견은 사업지 서측 임상이 양호한 녹지의 보존을 위한 추가의 녹지계획을 요청한 사항으로, 공원의 위치 및 형태변경을 요청한 사항이 아니다. (5) 그리고 기부채납 하