지구단위계획 변경 등 의무이행청구 등

1. 사건개요 청구인은 지구단위계획구역(□□□□□)인 경기도 ◎◎시 △△△ △△△ ###번지 일원에 거주하는 주민으로 2022. 2. 28. 피청구인에게 ‘다가구에서 다세대 지역으로 변경 신청’이라는 제목으로 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 같은 해 3. 14. 청구인에게 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제34조에 의거 토지이용계획과 기반시설 타당성 등의 전반적인 도시관리계획(지구단위계획) 재정비 추진 시에 검토가 가능할 것’이라고 회신하였다. 이후, 청구인을 포함한 □□□ 주민들은 2022. 8. 4. 피청구인에게 다가구지역을 다세대지역으로 전환 변경을 요청하는 민원을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 8. 24. □□□ 주민들에게 다수인 민원에 대한 회신을 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발ㆍ정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. 제29조(도시·군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한정한다] 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제20조(제안서의 처리절차) ①법 제26조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시ㆍ군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다. ②국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다. ③국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 도시ㆍ군관리계획의 입안에 활용할 수 있다. 【지구단위계획수립지침】 제2장 지구단위계획구역의 지정 및 지구단위계획의 수립 제6절 주민제안 2-6-6. 2-6-1.부터 2-6-3.까지에 따라 제안을 하고자 하는 주민은 다음 각호에 따른 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 제출하여야 한다. (1)도시·군관리계획도서는 1/1,000 ～ 1/5,000의 지형도에 <별첨1> 2-1.의 내용을 담아 작성한다. (2) 계획설명서는 <별첨1> 4-1.에 따라 작성한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. (생략) 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② (생략) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경기도 고시 제####-###호 ◎◎도시관리계획(개발제한구역해제, 집단취락지구폐지)결정(변경) 및 지형도면 고시, ◎◎시 고시 제####-###호 ◎◎ 도시관리계획(용도지역 변경, 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시, □□□ 주민 민원 요청서, 다수인 민원 회신 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 지구단위계획구역(□□□□□)인 경기도 ◎◎시 △△△ △△△ ###번지 일원에 거주하는 주민이다. 나) 경기도지사는 ◎◎도시관리계획(개발제한구역해제, 집단취락지구폐지)결정(변경) 및 지형도면 고시(경기도 고시 제####-###호)를 하였고, 피청구인은 ◎◎ 도시관리계획(용도지역 변경, 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시(◎◎시 고시 제####-###호)를 하였다. 다) 청구인은 2022. 2. 28. 피청구인에게 ‘다가구에서 다세대 지역으로 변경 신청’이라는 제목으로 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 같은 해 3. 14. 청구인에게 ‘국토계획법 제34조에 의거 토지이용계획과 기반시설 타당성 등의 전반적인 도시관리계획(지구단위계획) 재정비 추진 시에 검토가 가능할 것’이라고 회신하였다. 라) 청구인은 2022. 3. 14.자 피청구인의 민원회신을 확인하고 같은 해 3. 16. 피청구인에게 ‘다가구에서 다세대 지역으로 변경 신청’이라는 제목으로 민원을 다시 제기하였고, 이에 피청구인은 같은 해 3. 28. 청구인에게 아래와 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829583"></img> 마) 한편, 청구인을 포함한 □□□ 주민들은 2022. 8. 4. 피청구인에게 다가구지역을 다세대지역으로 전환 변경을 요청하는 민원을 제기하였고, 피청구인은 같은 해 8. 24. □□□ 주민들에게 아래와 같이 다수인 민원에 대한 회신을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829581"></img> 2) 심판청구의 적법 여부 청구인은 2022. 2. 8., 같은 해 3. 16. 피청구인에게 □□□□□ 내 ◎◎시 △△△ △△△ ###번지 일원 지역에 대한 허용용도 완화(다세대주택 허용)를 요구하는 민원을 제출한 바 있다. 이후 청구인을 포함한 다수의 □□□ 주민들은 2022. 8. 4. 피청구인에게 다가구지역을 다세대지역으로 전환 변경을 요청하는 민원을 제기하였는데, 청구인은 이에 대한 답변을 취소하고, 2022. 7. 20. 작성한 합의서의 내용을 이행해주기를 요청하면서 이 사건 심판청구를 하였다. 「행정심판법」 제5조제3호 및 제13조제3항에 의하면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하는데, 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며, 같은 법 제2조제1호에서는 “처분”이란 행정청이 정하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 정하고 있고, 대법원에서는 “행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 하며, 신청에 대하여 행정청이 이를 거부하는 조치를 취하였다고 할지라도 이로써 신청인의 권리의무나 법률관계에 영향을 미치는 것이 아니라면 행정청이 한 거부의 의사표시는 항고소송의 대상이 되는 거부처분이 될 수 없다.”라고 판시(대법원 1997. 5. 9. 선고 96누5933 판결)하고 있다. 이 사건으로 돌아와 살피건대, 국토계획법에 따라 시장·군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 하고(제24조제1항), 주민은 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 시장·군수에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있으며, 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 하고(제26조제1항), 같은 법 시행령에 따라 시장·군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있으며(제20조제2항), 시장·군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 도시ㆍ군관리계획의 입안에 활용할 수 있다(제20조제3항). 따라서 청구인이 국토계획법 제26조제1항에 따라 계획입안제안권 또는 계획변경신청권이라는 법규상 또는 조리상의 신청권을 가지므로 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 변경을 신청하고, 다시 그 거부처분에 대하여 적법한 기간을 준수하여 심판을 청구할 수 있음을 별론으로 하더라도, 청구인이 피청구인에게 한 신청은 국토계획법 제26조제1항에 따른 요건을 갖춘 지구단위계획 변경 입안제안으로 보기는 어려운바, 2022. 8. 4. 청구인의 민원 신청에 대한 같은 해 8. 24.자 회신은 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용에 해당하는 처분으로 볼 수 없으므로 청구인의 2022. 8. 4. 민원에 대한 답변의 취소를 구하는 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상인 처분에 대한 것이 아니므로 부적법하다. 또한, 이 사건 심판청구 중 청구인이 주장하는 3자 합의서에서‘국토계획법 제34조에 따라 5년이 경과된 이후 ◎◎시 GB 해제취락 재정비 시 검토하도록 한다’고 한 사항의 이행을 요청하는 부분에 대해 살펴보면, □□□□□ 내 △△△ ###번지 일원에 대한 다가구주택을 다세대주택으로 지구단위계획 변경의 검토를 예정하는 것으로서 행정청의 검토 결과 구체적 조치를 취할 것인지 여부는 행정청의 재량 판단 사항에 속하는 것이며, 청구인이 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 변경을 신청하는 등의 법령에서 정한 요건을 갖춘 제안 신청을 하지 않은 것으로 보이는바 이 사건의 경우 청구인의 신청에 대한 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 있다고 인정할 수 없으므로, 이에 대한 의무이행심판청구는 부적법하다. (한편, 청구인은 지역 여건 및 주변 환경의 변화를 가늠하기 위한 현장을 확인하는 등의 증거조사를 신청하였으나 이 사건은 청구인 및 피청구인이 제출한 서면 등 제출된 증거만으로 심리가 가능하여 청구인이 신청한 증거조사는 받아들이지 않기로 한다.) 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.