지구단위계획 변경신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○(대지, 195.8㎡) 및 그 지상 건물의 소유자로서, 2015. 4. 30. 피청구인에게 ○○동 ○○○-○ 토지(국유지, 경관광장, 19.8㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 지구단위계획 상 경관광장으로 지정된 부분에서 해제하여 달라는 내용의 지구단위계획 변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 이에 피청구인은 도시계획위원회 심의를 거쳐, 광장으로 기 지정된 필지를 해제하는 것은 바람직하지 않다는 이유로 2015. 7. 1. 청구인에게 부결 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○ 대지 및 그 지상 건물의 소유자로서, 2003년도에 위 건물을 매입하여 소유하고 있으며, 위 건물에 대한 건축허가는 1967. 12월경에 받아서 그 허가에 기초하여 건물이 완공되었는데, 당시 이 사건 건물이 국가 소유인 ○○구 ○○동 ○○○-○ 도로 28.8㎡ 중 약 20.7㎡를 침범하고 있다는 이유로 준공검사를 받지 못하였고, 현재까지 건축물대장이 없는 상태이다. 한편, ○○구 ○○동 ○○○-○ 도로 19.8㎡(같은 동 ○○○-○으로 분필되고 나머지 부분, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)은 건설부고시 제241호를 통해 1971. 5. 5.자로 도시계획시설(도로)로 결정되었다가, 2013. 3. 21. 서울특별시고시 제2013-○○호 변경고시에 의하여 도로를 폐지하고 광장(경관광장)으로 편입하는 것으로 결정되었으며, 이 사건 토지는 1983. 8. 2. 도시설계구역으로 지정되었고(서울특별시 공고 제○○○호), 1994. 6. 13. 도시설계지구로 결정되었으며(서울특별시 고시 제1994-○○○호), 2000. 1. 28. 도시계획법 개정(법률 제6243호) 때 경과규정 제7조에 의하여 지구단위계획구역으로 의제되었고, 2002. 2. 4. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제정 시 부칙 제12조 제1항에 의해 제1종 지구단위계획구역으로 인정되어 현재 지구단위계획의 관리 하에 있다. 나. 청구인은 2007년 ○○동 ○○○-○ 토지 28.8㎡ 중 도로예정지로 고시된 19.8㎡는 매수가 불가하다 하여 도로예정지를 제외한 9㎡에 대하여 용도폐지 및 분필(○○○-○)받아 매수한 바 있고, 나머지 면적 19.8㎡중 청구인이 점유하고 있는 13.6㎡에 대하여는 소정의 대부료를 납부하고 있는데, 청구인 건물의 준공검사를 받기 위하여 피청구인 담당부서와 2개월여의 협의를 거쳐 2015. 4. 30. 피청구인에게 이 사건 토지를 경관광장에서 해제하는 지구단위계획 변경신청을 하였다. 이후 2015. 6. 23. 피청구인 도시계획위원회는 이 사건 토지가 장기적 계획에 따라 경관광장을 단계적으로 조성토록 계획하고 있어 광장으로 기 지정된 필지를 해제하는 것은 바람직하지 않다는 이유로 청구인의 신청을 받아들이지 않는 것으로 심의하였고, 이에 청구인은 2015. 6. 30. 피청구인에게 위 도시계획위원회의 심의내용이 부당하다는 취지의 의견을 제출하였는데, 피청구인은 청구인에게 2015. 7. 1. 자로 위 도시계획위원회 심의결과(부결)를 통보하였고, 이어 같은 해 7. 2. 자로 같은 내용의 민원회신을 하면서 당시 행정절차법 제26조에서 정한 불복절차에 대한 안내도 없었다. 다. 이 사건 토지상에는 1967년 지하1층, 지상9층의 건물이 건축되어 있으므로 본 건물을 철거하지 않는 상태에서는 경관광장으로 활용이 불가능하고 해당구역의 광장과 이 사건 토지 사이에 복개천이 있어 여타 시설물 설치나 조경수 식재는 불가능한 상태이며, 2007년도에 서울시가 이 사건 토지 28.8㎡중 9㎡를 청구인에게 매도하였는데, 당시 승인 사유는 “자투리땅이 좁고 길며 폭이 5m이하로 국유지 이외의 토지와 합필이 불가피한 토지”이었는바, 더구나 본 광장은 개천 건너에 위치하여 있고, 9층 건물이 들어서있는 자투리땅을 경관광장으로 활용되어야 하는 토지이므로 피청구인 도시계획위원회가 “기 결정된 도시계획시설(광장) 해제는 부적절하다”는 이유로 청구인의 신청에 대하여 부결한 것은 세밀한 검토 없이 한 결정으로 부당하다 할 것이다. 이 사건 토지의 면적은 19.8㎡(5.98평)으로 폭이 좁고 긴 세장형으로 건물 바닥에 포함되어 있어 여타 용도로는 사용 가치가 전혀 없는 소규모의 자투리땅이므로 도시계획시설(광장) 지정이 해제되지 않으면 경관광장으로 사용이 불가능하며, 청구인은 청구인 소유 건물에 대한 준공검사를 받을 수 없으므로 사유재산권에 막대한 피해를 면치 못하는 참으로 억울한 상황이라 할 것으로, 결국 이 사건 토지는 도시계획시설(경관광장)으로 활용가능성이 거의 없음에도 도시계획시설을 유지하는 결정은 공익과 사익간의 이익 형량을 현저히 그르친 위법, 부당함이 있다 할 것이며, 그 결정으로 달성할 수 있는 공익의 정도에 비하여 이로 인하여 청구인이 입게 되는 재산권의 침해 등 불이익이 현저히 높다 할 것이어서 비례의 원칙에도 반한 처분이므로, 청구인의 이 사건 신청에 대한 거부처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 토지인 ○○동 ○○○-○번지는 ○○로 지구단위계획구역내 도시계획시설(광장)로서, 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법” 이라 함) 제26조에 의거 피청구인에게 지구단위계획 변경을 주민제안으로 입안 요청하였고, 지구단위계획구역 내 도시계획시설 변경은 국토계획법 제30조 및 같은 법 시행령 제25조, ○○로 지구단위계획 민간부문 시행지침 제46조, 제47조에 의거 도시관리계획(지구단위계획) 변경절차 이행을 위한 ○○구 도시계획위원회 심의 상정을 통해 결정하는 사항으로, 피청구인은 주민제안 접수된 “○○로 지구단위계획 변경 결정(안)”에 대하여 검토 후 관련부서 협의를 거쳐 심의상정 한 것으로 적법하게 처리 하였으며, 피청구인 도시계획위원회의 심의결과 통보가 행정처분에 해당된다 할지라도 이 사건 처분은 적법한 절차 및 합리적인 판단에 의해 처리된 사항이다. 나. ○○로 지구단위계획은 1983년 도시설계구역으로 계획되어 운영되어 왔으나 ○○로 일대의 역사적 정체성을 회복하고 ○○○~○○○으로 이어지는 상징가로 조성과 연계한 국가상징거리조성 종합계획의 ‘주변지역 관리계획’의 법적 실현 수단으로서 지구단위계획을 활용하여 상징거리 주변지역에 대하여 체계적 관리 및 미래상을 제시하고자 ○○로지구단위계획을 재정비 수립하여 서울시고시 제2013-○○호(2013.○.○○.)로 고시하였다. ○○로지구단위계획은 국가상징거리조성 종합계획에서 제안된 사업을 실현하고 주변지역의 관리방향을 구체화하는 것을 목표로 수립된 계획으로서, ○○○시민열린마당(○○동 ○○○-○번지 포함)과 그 일대에 위치한 ○○구 ○○동 ○○○번지(대, 195.8㎡) 토지를 ○○로지구단위계획 공공부문 지구단위계획 시행지침 제2절 사업별 지침 ‘1. ○○○확장조성사업’(공공부문 시행지침 제38조) 구역에 포함하여, ○○○ 전면의 기 지정된 광장뿐만 아니라 민간부지까지 포함하여 광장으로 조성토록 계획하였으며, 대한민국의 역사적 전통성 회복 및 국가 상징거리 시점부로서의 상징성 구현을 위한 ○○상의 원형복원 및 ○○흔적 가시화, ○○복원, ○○○의 옛 물길 복원(○○천) 등 문화공간으로의 조성을 목적으로 하고 있다. 다. 청구인의 건물(○○구 ○○동 ○○○호)은 국유지(○○구 ○○동 ○○○-○)를 점유하여 건축되었고, ○○동 ○○○번지에 대한 건축허가 처리대장만 있을 뿐 착공 등의 어떠한 절차도 이행하지 않아 현재 장기 미준공 건축물로 관리되는 건축물로서 청구인은 미준공 상태의 건축물을 매수하여 소유권 이전을 완료하였고, 현재 지하1층 지상9층 규모의 건물에 ○○○등 여러 회사가 입점하고 있으며 또한 옥상에 광고 선전탑등이 설치되어 있다. 청구인이 주민제안 요청한 ‘○○로 지구단위계획구역 내 ○○동 ○○○-○번지 도시계획시설(광장) 해제’에 대하여 도시계획위원회 심의를 위한 피청구인 관련부서 협의 결과 “민간건축물이 도시계획시설에 저촉되어 있다는 이유로 도시계획시설 일부를 해제하는 것은 바람직하지 않은 것으로 사료된다.”라고 회시되었으며, 제7차 ○○구 도시계획위원회 심의결과 “해당 부지는 장기적 계획에 따라 경관 광장을 단계적으로 조성토록 계획하고 있어, 광장으로 기 지정된 필지를 해제하는 것은 바람직하지 않음”을 사유로 부결된 것으로, 청구인은 이 사건 토지에 경관광장 조성이 불가하다고 주장하며 도시계획시설 유지결정은 청구인의 사유재산권을 박탈하는 것이어서 공익과 사익간의 이익형량을 그르친 위법이라 주장하나 위에서 본 바와 같이 장기미준공 건축물은 현재 여러 회사들이 임대 입주하여 사용하고 있어 건축물 이용 및 관리에는 하자가 없으며, 또한 ○○로지구단위계획의 ○○○확장사업을 위하여 서울시에서는 1차적으로 2019년까지 옛 ‘○○○ 터’를 복원한다는 계획을 발표하는 등 점진적인 사업을 추진하고 있는바 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조, 제30조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제20조, 제25조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○번지 토지 및 지상 건물(지하1층, 지상9층)의 소유자로서, 위 대지 및 건물을 2003. 9. 8. 매수하여 현재까지 소유하고 있으며, 위 건물은 1967. 11월경 건축되었고 현재까지 건축법에 의한 사용승인을 득하지 못하고 있다. 나. 청구인은 2007. 8. 20. 청구 외 서울특별시장으로부터 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(현재 면적 28.8㎡)중 9㎡를 매입하였고, 청구인 소유의 ○○구 ○○동 ○○○번지 토지 상 건물에 대하여 2014. 10월 경 피청구인에게 사용승인을 신청하였는데, 피청구인은 2014. 10. 28. 현황 측량 결과 위 건물이 이 사건 토지 일부(13.6㎡)를 점유하고 있는 것을 확인하였다. 다. 청구인은 2015. 4. 29. 피청구인에게 ○○구 ○○동 ○○○-○번지(현재 면적 19.8㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 도시계획시설(광장) 일부 해제 및 획지 및 가구계획 수립을 내용으로 하는 지구단위계획 경미한 사항 변경신청을 하였다. 라. 피청구인은 2015. 6. 23. 도시계획위원회를 개최하였고, 도시계획위원회 심의 결과 이 사건 신청은 부결되었는데, 당시 부결사유는 ‘해당부지는 장기적 계획에 따라 경관광장을 단계적으로 조성토록 계획하고 있어, 광장으로 기 지정된 필지를 해제하는 것은 바람직하지 않음’으로 되어 있으며, 피청구인은 2015. 7. 1.자로 청구인에게 위 결과를 통지하는 이 사건 처분을 하였다. 마. 청구인은 2015. 6. 30.자로 피청구인에게 이 사건 신청과 관련한 의견을 제출한 사실이 있고, 이에 대하여 피청구인은 2015. 7. 2.자로 청구인에게 민원 회신을 한 바 있다. 바. 이 사건 토지는 1971. 5. 5. 건설부고시 제○○○호로 도로로 지정되었고, 1983. 8. 2. 주요간선가로변 도시설계구역으로 지정되었다가 1994. 6. 13. ○○·○○로 도시설계지구로 지정되었고, 이후 2013. 3. 21.자로 서울특별시고시 제2013-○○호 ‘도시관리계획(○○로 지구단위계획 구역 및 계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시’를 통해 ○○로 지구단위계획(재정비)구역으로 결정되어 당초 도로에서 광장으로 도시계획시설 변경이 이루어졌다. 6. 이 사건 청구의 적법여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제26조는 제1항은 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수)에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 정하고 있으며, 같은 조 제2항은 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다고 정하고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제20조 제1항은 법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획입안의 제안을 받은 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제안일부터 45일 이내에 도시·군관리계획입안에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 1회에 한하여 30일을 연장할 수 있다고 정하고 있고, 같은 조 제2항은 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 법 제26조제1항의 규정에 의한 제안을 도시·군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다고 정하고 있다. 한편, 행정심판법 제2조 제1호는 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 정하고 있고, 같은 법 제13조 제1항은 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 정하고 있다. 나. 이 사건 청구의 적법 여부에 관하여 본다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시·군계획시설부지의 매수청구권, 도시·군계획시설결정의 실효에 관한 규정과 아울러 도시·군관리계획의 입안권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고, 제26조에서 주민(이해관계자 포함)에게는 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있다. 이들 규정에 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지를 더하여 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것(대법원 2015.03.26. 선고 2014두42742 판결 참조)이므로, 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다할 것이며, 따라서 이 건 심판청구는 청구인 적격 또는 대상 적격에 적법한 요건을 갖춘 청구라 하겠다. 다. 이 사건 처분에 관하여 본다. 위 인정사실과 제출된 기록 등에 의하면, 청구인은 이 사건 토지와 바로 인접한 ○○구 ○○동 ○○○번지 토지 및 지상 건축물의 소유자로서, 피청구인에게 2015. 4. 29. 이 사건 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2015. 6. 23. 도시계획위원회의 심의를 거쳐 2015. 7. 1. 자로 청구인의 신청에 대하여 받아들이지 않는 내용으로 결과를 통보하면서 그 사유로 ‘해당부지는 장기적 계획에 따라 경관광장을 단계적으로 조성토록 계획하고 있어, 광장으로 기 지정된 필지를 해제하는 것은 바람직하지 않음’으로 통지하였는데, 피청구인은 지구단위계획 등 구체적인 도시계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖는다고 할 것인바, 이 사건 토지가 국유지로서 이미 1971. 5. 5. 도시계획시설(도로)로 지정된 점, 청구인이 2003. 9. 8. ○○구 ○○동 ○○○번지 토지 및 지상 건물을 매입할 당시부터 해당 건물이 장기 미준공 상태인 건축물이었으며, 청구인이 이와 같은 상태를 인지하고 위 건물을 매수한 점, 청구인이 현재 국유지 사용에 대한 대부료 납부 외에 건물의 사용에 특별한 제한을 받고 있지 아니한 점, 이 사건 토지는 과거 ○○ 건물터에 속해 있어 ○○로 일대의 역사적 정체성을 회복하는 ○○로 지구단위계획 구역으로 지정된 점 등을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 ○○로 지구단위계획의 ○○○확장사업과 관련한 경관광장 조성이라는 공익상 목적을 위하여 필요한 범위 내에서 이루어진 것이며, 비록 청구인이 이 사건 토지의 도시계획시설(경관광장) 유지로 인하여 청구인 소유의 토지 및 건축물 활용에 제약을 받는다고 하더라도 그러한 사정만으로는 공익과 사익의 형량에서 비례의 원칙 등을 위배하였다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있다할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.