지구단위계획변경신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 1. 24. ○○시 고시 제2015-446호로 ○○시 ○○구 ○ 1017(이하 ‘ 이 사건 신청지’라고 한다)의 세대수를 61세대에서 82세대로 증대시키기 위한 도시관리계획(지구단위계획) 변경 입안제안을 하였다. 피청구인이 청구인에게 관련부서 협의의견에 대한 조치계획서를 제출할 것을 통보하여 청구인이 이를 제출하였으나, 피청구인은 2018. 6. 12. 이 사건 신청지에 접한 소(국)○○3-14호 및 소(국)○○3-6호선은 「건축법」 제2조 제11호 및 같은 법 시행령 제3조의3 규정에 따라 막다른 도로로 동 규정의 도로 소요폭(막다른 도로의 길이가 35미터 이상인 경우에는 도로 너비 6미터 확보)이 미달되어 「건축법」 제46조 규정에 부적합하다는 이유로 도시관리계획(○○택지 지구단위계획) 변경결정안 제안서 회송처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○ 1017번지에서 주택건설사업을 시행하고자 하는 자로, 2018. 3.경 이 사건 토지의 지구단위계획상 세대수를 61세대에서 82세대로 증가시키기 위한 지구단위계획변경신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 토지에 연접한 막다른 도로 2개[소(국)○○ 3-14호 도로와 소(국)○○3-6호 도로, 각 ‘이 사건 도로’라고 한다]가 35m 이상의 도로임에도 폭이 6m가 되지 않아 건축법 제2조 제11호 및 같은 법 시행령 제3조의3 제2호에 반한다는 이유로 2018. 6. 12. 이 사건 지구단위계휙 변경신청에 대하여 거부처분을 하였다. 2) 이 사건 토지는 한국토지주택공사가 2009년 택지개발사업을 준공한 토지로, 당시 이 사건 토지에 대한 택지개발사업 시행 당시에도 이 사건 토지에 이 사건 각 도로가 연접해 있었지만, 피청구인은 이 사건 각 도로가 35m 이상 길이의 막다른 도로여서 그 폭이 6m 이상이 되어야 한다는 문제를 제기한 바가 전혀 없다. 이후 ○○건설이 이 사건 토지를 매수하여 주택건설사업을 추진하였고, 이에 대한 인허가가 2008. 1. 11.경 이루어졌다. ○○건설도 이 사건 토지의 세대수 증가를 위한 지구단위계획변경신청을 하였는데, 피청구인은 주택건설사업의 인허가 과정이나 이 사건 토지의 지구단위계획변경 과정에서 도로 폭에 관한 문제제기를 한 바가 없고, 2015. 11. 25. 세대수 증가를 위한 지구단위계획변경 신청도 그대로 받아들였다. 이후 ○○건설이 이 사건 토지 내 주택건설사업의 수익성이 낮다는 이유로 시행을 포기하자 청구외 ○○○가 이 사건 토지를 매수하였고, 청구인은 ○○○의 동의를 얻어 이 사건 주택건설사업을 시행하고자 하는 것이다. 3) 청구인은 세대수를 늘리지 않고서는 사업성이 없다는 결론을 내렸고, 이에 2018. 3.경 이 사건 사업의 주택 수를 61세대에서 82세대로 증가시키기 위하여 이 사건 토지의 지구단위계획변경을 신청하였는데, 피청구인은 이 사건 각 도로에 보행자 도로를 설치할 필요가 있다며 사업부지 일부에 보행자 도로를 개설하라고 하였고, 청구인은 이를 받아들이고 지구단위계획변경이 신속하게 이루어질 것으로 믿었다. 그런데 피청구인 건축과에서 이 사건 각 도로가 35m 이상의 길이임에도 폭이 6m 미만이므로 건축법 시행령 제3조의3 제2호에 반한다면서, 이 사건 도로 폭을 6m 이상 확장하지 않으면 이 사건 신청을 받아들일 수 없다고 하였다. 청구인으로서는 이 사건 각 도로의 폭이 문제된 바 없었는데 갑자기 이 사건 토지의 일부를 도로로 만들어 기부채납하여야 한다는 것은 납득하기 어렵고, 이와 같이 하는 경우 사업성이 없게 됨을 건축과에 설명하였으나, 피청구인은 이를 받아들이지 않았다. 이에 청구인은 이 사건 각 도로와 연접한 부분에 소방자동차 등 비상차량을 위한 비상통로를 개설하면 이 사건 각 도로가 막다른 도로가 되지 않아 건축법 위반이 되지 않으며, 건축법 입법취지에도 부합함을 설명하였으나 피청구인은 주택단지에 여러 개의 출입구를 설치하는 것은 허용될 수 없고, 이 사건 각 도로에 연결되는 출입구가 설치되면 주택단지 주민들이 이를 이용할 텐데, 이 경우 폭이 6m가 되지 않으면 차량 교행이 불가할 것이라면서 위 대안의 적용을 거부하였다. 청구인은 이 사건 각 도로에 연접한 피청구인 소유토지에 도로를 설치하여 이 사건 도로 폭을 확대하면, 그에 필요한 비용은 청구인이 부담한다는 대안도 제시하였으나 피청구인은 이 역시 거부하였고, 그 결과 2018. 6. 12.경 이 사건 신청에 대하여 거부처분을 하였다. 4) 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지에는 10년이 넘는 기간 동안 한국토지주택공사의 택지개발사업, ○○건설의 주택건설사업이 시행되었고, ○○건설의 세대수 증가를 위한 지구단위계획변경신청도 받아들여졌지만, 피청구인은 이 사건 각 도로의 폭을 문제 삼은 바 없고, 이러한 피청구인의 입장을 신뢰하여 청구외 ○○○가 이 사건 토지를 매수하였으며, 청구인으로서는 이 사건 토지의 일부를 도로로 개설하여야 할 것으로 전혀 예상할 수 없었다. 그런데 피청구인은 이 사건 신청에 와서야 부지 일부를 도로로 개설하여 기부채납할 것을 요구하며 이 사건 처분을 하였고, 이에 청구인과 ○○○는 주택건설사업의 사업성 상실이라는 심각한 손해를 입게 되었다. 이 사건 도로 폭을 유지한다고 하여 특별히 공익이나 제3자의 정당한 이익이 현저히 침해되는 것도 아니며, 더욱이 건축법 시행령 제3조의2 제2호가 막다른 도로의 길이에 따라 너비를 달리 규정한 것은 화재 등 유사시 긴급구조 및 소화활동을 원활히 할 수 있도록 하기 위한 것인데, 이 사건 주택건설사업으로 설치되는 주택단지에는 소방차량 진입이 가능한 출입로가 이미 존재하고, 그 외에 도로 폭이 6m 미만이라는 이유로 소방활동에 지장이 생길 사정도 존재하지 않는바, 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위반되어 위법하다. 5) 또한 청구인은 앞서 언급한 바와 같이 이 사건 각 도로에 연결되는 비상출입구 개설을 제안한 바 있는데, 주택건설기준규정 제10조 제3항은 주택단지는 화재 등 재난발생시 소방활동에 지장이 없도록 공동주택의 각 세대로 소방자동차의 접근이 가능한 통로를 설치하고, 주택단지 출입구의 문주 또는 차단기는 소방자동차의 통행이 가능하도록 설치할 것을 규정하고 있다. 이 사건 토지 중 이 사건 각 도로와 연접한 부분에 위 규정 소정의 소방자동차 통행도로를 설치하여 연결하는 경우, 이 사건 각 도로는 소방자동차 통행도로를 통해 주택단지 내 도로와 연결되고 다시 주택단지 출입구에 연결되어 있는 외부도로와 연결되게 되어 더 이상 막다른 도로가 아니며, 이 경우 더 이상 건축법 시행령 제3조의3 제2호의 제한을 받지 않게 되며, 훨씬 효율적이고 안전하게 소방활동 및 긴급구조 활동을 할 수 있게 되므로 건축법 시행령 제3조의3 제2호의 입법취지에 위배되는 것도 아니다. 그런데도 피청구인은 이 사건 도로의 폭이 6m가 확보되지 않으면 차량 교행이 불가능하여 결국 민원이 제기될 것이라고 보아 위 대안의 적용을 거부하였는바, 이는 청구인으로 하여금 이 사건 부지 중 일부를 도로로 개설하여 기부채납을 하라는 것으로 침해의 최소성 원칙에 위반된다. 또한 이 사건 각 도로가 도로 폭 규정에 부합하지 않게 된 것은 청구인이 초래한 것이 아닌바, 청구인이 세대수 증가를 위해 지구단위계획변경 신청을 하였다고 하여 이 사건 각 도로 폭에 대해서 책임을 질 이유가 없고, 더욱이 피청구인 소유 토지 역시 이 사건 각 도로 중 한 개의 도로에 연접해 있으므로, 피청구인 소유토지에 도로를 개설하면 되는 일인데, 비용이 문제된다면 이는 청구인이 얼마든지 부담할 수 있음에도 이러한 대안을 고려하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 침해의 최소성 요건을 충족하지 못하여 비례의 원칙에 위반된다. 6) 이 사건 각 도로를 확장하게 되면 이 사건 사업은 비용이 수익보다 커져서 사업성을 상실하게 되는 반면, 건축법 시행령 제6조의2 제3항에 의하면 기존 공장을 증축하는 경우 길이 35미터 이상 막다른 도로의 너비기준을 4미터 이상으로 한다고 규정하고 있는바, 건축법 시행령 제3조의3 제2호가 예외 없이 관철되어야 하는 중대한 공익을 포함한 규정도 아니며, 이 사건 주택단지 내 도로는 모두 6m 이상의 폭을 가지고 있으므로 굳이 이 사건 각 도로의 폭을 확장하지 않더라도 소방차량의 소방활동에는 아무런 장애가 발생하지 않는다. 나. 피청구인 주장 1) 건축법 제46조에 따르면 대지가 도로에 접한 부분에서 건축물을 건축할 수 있는 선(이하 ‘건축선’이라고 한다)은 대지와 도로의 경계선으로 하되, 소요 도로폭이 미달되는 도로인 경우에는 해당 도로의 중심선으로부터 소요폭의 1/2에 상당하는 수평거리를 후퇴하도록 하고 있으며, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로 경계선으로부터 소요 너비에 해당하는 수평거리를 후퇴하도록 하고 있다. 이때 소요 도로폭이란 건축법 제2조 제1항 제11호 및 건축법 시행령 제3조의3에 따라 통과도로인 경우에는 4미터 이상, 그 길이가 10미터 이상 35미터 미만인 때에는 3미터 이상, 그 길이가 35미터 이상인 때에는 6미터 이상을 말한 것이다. 여기서 막다른 도로의 길이에 따라 다르게 적용토록 하는 것은 재난구조·화재진압 등의 활동에 필요한 공간을 확보하는 것이 중요하므로, 막다른 도로의 길이가 35미터를 넘는 경우의 너비 6미터에 대한 기준은 소방차 등 긴급차량 2개가 교차하여 재난구조활동에 지장이 없는 최소한의 너비기준이 되는 폭을 말하는 것이다. 2) 이 사건 신청지 주변 현황을 보면, 신청지에는 폭 4미터 및 길이 35미터 이상인 소(국)○○3-14호와 소(국)○○3-6호의 막다른 도시계획도로 2개소가 있고, 건너편에는 도시계획시설인 경관녹지가 각 설치되어 있어 관련규정에 따라 경관녹지와 도로의 경계선으로부터 수평거리 6미터를 확보하여야 하는바, 신청지는 수평거리 2미터를 후퇴하여야 하는 것이다. 청구인이 입안한 토지이용계획을 보면 블록형 주택용지를 82개의 필지로 분할하여 각 필지별로 단독주택을 건축하는 계획으로, 어차피 건축허가시 소(국)○○3-14호와 소(국)○○3-6호에 접한 필지들은 건축선 2미터를 후퇴하여야 하는바, 소(국)○○3-14호 및 소(국)○○3-6호선에 대하여 도시관리계획(실시계획변경)변경을 통하여 도로 소요폭을 확보하거나, 개별 필지에 대하여 건축허가시 건축법 제46조에 따라 건축선을 후퇴하도록 요구한 사항이다. 3) 청구인은 소방자동차 통행도로 설치대안 및 피청구인 소유토지를 통해 도로를 확장하고 비용을 청구인이 지급하는 대안을 거부하였다고 하나, 이를 공식적으로 제안한 바 없으며, 청구인이 제시한 소방자동차 통행도로 대안은 3개의 진출입구를 계획하는 사항으로 지구단위계획변경결정 고시문에도 ○○택지지구 지구단위계획 시행지침 제73조에 따라 차량 진출입구는 블록당 2개소 이하로 계획한 지침에 위배된다. 또한 피청구인 소유 토지를 확장하는 대안은 지구내 기반시설인 경관녹지를 축소하는 것으로 녹지의 기능 및 택지개발지구의 계획적 개발 수립 취지에 부합하지 않는다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18.> 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도지구의 지정 및 변경에 관한 사항 가. 개발진흥지구 중 공업기능 또는 유통물류기능 등을 집중적으로 개발·정비하기 위한 개발진흥지구로서 대통령령으로 정하는 개발진흥지구 나. 제37조에 따라 지정된 용도지구 중 해당 용도지구에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 지구단위계획으로 대체하기 위한 용도지구 ② 제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ② 시·도지사는 제24조 제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조 제1항 제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16., 2017. 4. 18.> ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조제1항제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 시가지 안에서 건축물의 위치나 환경을 정비하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건축선을 따로 지정할 수 있다. <개정 2014. 1. 14.> ③ 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 건축선을 지정하면 지체 없이 이를 고시하여야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 【건축법 시행령】 제3조의3(지형적 조건 등에 따른 도로의 구조와 너비) 법 제2조제1항제11호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. <개정 2014.10.14.> 1. 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지형적 조건으로 인하여 차량 통행을 위한 도로의 설치가 곤란하다고 인정하여 그 위치를 지정·공고하는 구간의 너비 3미터 이상(길이가 10미터 미만인 막다른 도로인 경우에는 너비 2미터 이상)인 도로 2. 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 그 도로의 너비가 그 길이에 따라 각각 다음 표에 정하는 기준 이상인 도로 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271809"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 도시관리계획도면, 지구단위계획변경결정 고시문, 지구단위계획변경신청서, 도시관리계획 변경입안에 따른 협의의견 알림, 조치계획서, 토지이용계획확인서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2015. 11. 25. ○○시 고시 제2015-446호로 ○○구 ○ 1017 일원의 도시관리계획(○○택지지구 지구단위계획) 변경결정을 하였는데, 이에 따라 이 사건 신청지(블록형 단독주택용지 E16)는 당초 세대수가 33세대였으나, 1 주택 당 3세대까지 허용하여 61세대로 변경되었다. 나) 청구인은 이 사건 신청지(E16)의 세대수를 다시 61세대에서 82세대로 증대시키기 위한 도시관리계획(지구단위계획) 변경 입안제안을 하였다. 다) 피청구인은 2018. 4. 20. 청구인에게 관련부서 협의의견을 통보하면서, 이에 대한 조치계획을 제출할 것을 요청하였는데, 건축과에서는 소(국)○○3-14호 및 소(국)○○ 3-6호선은 도시관리계획(실시계획)변경을 통하여 도로의 소요폭을 확보하거나, 건축법상 건축선 지정규정에 적합하게 계획하여야 한다는 의견을 제시하였다. 라) 피청구인은 2018. 6. 12. 이 사건 신청지(E16)에 접한 소(국)○○3-14호 및 소(국)○○3-6호선은 「건축법」 제2조 제11호 및 같은 법 시행령 제3조의3 규정에 따라 막다른 도로로 동 규정의 도로 소요폭(막다른 도로의 길이가 35미터 이상인 경우에는 도로 너비 6미터 확보)이 미달되어 「건축법」 제46조 규정에 부적합하다는 이유로 도시관리계획(○○택지 지구단위계획) 변경결정안 제안서 회송처분을 하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제26조 제1항, 제2항에 의하면, 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 「건축법」 제2조 제1항 제11호에 의하면, 도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로이거나 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로를 말하며, 지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로일 것을 요하는데, 이에 관한 건축법 시행령 제3조의3 제2호에서는 같은 조 제1호에 해당하지 아니하는 막다른 도로로서 막다른 도로의 길이가 35미터 이상인 때에는 6미터(도시지역이 아닌 읍·면지역은 4미터)를 요한다. 한편, 같은 법 제46조 제1항에 의하면, 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(建築線)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다. 3) 청구인은 이 사건 신청지에 이전 사업자가 토지의 세대수 증가를 위한 지구단위계획변경신청을 하였을 때에는 도로 폭에 관한 문제제기를 한 바가 없음에도 청구인에 대해서만 이를 지적하는 것은 신뢰보호원칙에 위배되고, 비상통로를 설치하는 등의 대안을 제시하였는데도 이 사건 처분을 한 것은 위법하다는 취지의 주장을 한다. 도시관리계획의 일종인 지구단위계획은 행정계획에 해당하며, 행정계획은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하게 되고(대법원 2007.1.11.선고 2006두8365판결 등 참조), 이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 도시관리계획(지구단위계획) 입안제안을 받아들여서 도시관리계획(지구단위계획)결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 할 것이다. 살피건대, 「건축법」 제2조 제1항 제11호 및 같은 법 시행령 제3조의3 제2호에 의하면, 이 사건 신청지에 접한 각 도로는 막다른 도로로서 폭 6미터를 확보하여야 할 것으로 보이는 점, 이 사건 신청지 맞은편에는 경관녹지가 위치하고 있어 같은 법 제46조 규정에 따라 2미터 후퇴한 곳을 건축선으로 함이 타당하다고 보이는 점, 청구인이 당초 변경신청안과 다른 제안을 공식적으로 한 것으로 보이지 아니하는 점, 피청구인이 청구인에게 세대수를 82세대로 증가시킬 수 있다는 점에 대하여 어떠한 신뢰를 부여한 것으로 볼 수도 없을 뿐 아니라, 건축법 관련규정에 부합되는 내용으로 지구단위계획을 결정하여야 할 공익이 청구인의 사익에 비하여 작다고 보이지 아니하는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 적법하고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.