○○ ○○·○○지구 불환지청산금교부처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○·○○지구 토지구획정리사업을 추진하던 중 2015. 11. 11. 토지평가협의회에서 청구인이 소유한 ○○읍 ○○리 산○○(행정구역 변경 후 ○○읍 ○○리 산○○○) 중 청구인의 지분 16.2m2를 불환지로 결정한 후, 2015. 12. 21. 청구인에게 불환지청산금으로 4,450,580원을 지급한다는 안내를 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 산○○ 중 지분 16.2m2를 소유하고 있는 토지소유자이다. 청구인 소유의 토지는 현재 ○○·○○지구 토지구획정리사업이 진행중인 곳으로, 청구인은 2016. 1. 7. 피청구인으로부터 구획정리사업에 따른 청산금교부안내서를 팩스로 송부받았다. 그러나, 피청구인이 통보한 금액은 다음과 같은 사유로 인정할 수 없는 바, 피청구인의 처분에 불복하고 행정심판을 청구한다. 2) 청구인이 제출한 감정평가서(수원지방법원 ○○지원 2013타경14079, 기준일자 2013. 11. 13. 지성감정평가사사무소 감정)에 따르면, 2013년 기준 16.2m2에 대한 감정평가금액은 6,127,380원임을 확인할 수 있다. 국가기관의 위임사무에 따라 감정하는 감정기관의 특성상 거래사례, 평가전례 등을 통해 합리적으로 감정평가액을 결정해야 하므로 정해지는 감정금액은 일반거래관행상의 금액과 부합한다고 추정할 수 있다. 3) 환지조서에 따르면, 대상토지의 편입면적은 산○○의 도로 1,102m2 전부이며, 환지된 권리면적은 208m2으로 단가 1,455,000원을 곱한 금액에서 소유자의 지분(300/20400)으로 나눈 금액인 4,450,580원을 교부하는 것으로 되어 있다. 4) 청구인의 ○○리 산○○의 토지는 현재 피청구인의 토지구획정리사업의 일환으로 수용되어 공공필요에 의한 재산권 제한 및 사용제한을 받고 있다. 개인의 재산권이 제한되고 있는 것을 감안할 때, 이에 따른 보상은 정당한 보상을 지급하여야 하고 재산권 보장이라는 대한민국 헌법에 기초하여 이는 당연하다 할 것이다. 그러나, 청구인이 확인한 토지의 산정가액과 피청구인의 청산가액은 큰 차이를 보이고 있다. 약 3분의 1 가량 적게 평가된 금액이다. 이는 청구인의 입장에서 볼 때 예측할 수 없었던 재산상의 손해이며, 산정의 기준이 환지 전인가 환지 후인가를 살피기에 앞서더라도 지역개발로 인해 종전보다 가격이 작아져 금전적 손실을 보게 된다면 이는 심각한 사유재산권 침해로 볼 수밖에 없다. 5) 청구인의 침해된 재산상의 손실은 그대로 사업자의 부당이득으로 이어질 수밖에 없다. 개인의 노력으로 일구어낸 소유재산을 토지구획정리사업이라는 사업자의 목적으로 일방적으로 금액을 감액하고 그 나머지의 이득을 취한다면 이는 명백한 부당이득이라고 밖에 볼 수 없다. 종전의 전체 토지 면적이 1,102m2 임에도 환지를 위한 감보율이 81.1%로 책정되어 환지 후 권리면적을 208m2밖에 인정하지 않은 것도 청구인의 입장에서 볼 때 결과적으로 재산손실을 보게 되는 원인이 되는 것이어서 인정하기 어렵다 하겠다. 통상 사업 시의 감보율은 50%를 넘지 않도록 책정되는 것으로 알고 있는 바, 이 부분 역시 행정처분상의 오류가 없는지도 확인이 필요한 부분이다. 6) 청구인은 피청구인의 환지청산금 교부처분에 의해 재산상 손실이 발생하였고, 그 원인은 피청구인의 교부금액 산정의 오류에 있다. 이에 청구인은 현실적인 감정가액에 맞는 금액으로 다시 책정된 청산금을 인정받고자 행정처분에 대한 이의심판을 청하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 토지구획정리사업이란 사업시행전의 권리관계(소유권등)에 변경이 없이 토지의 교환, 분합, 등의 환지방식을 이용하여 공공시설을 설치하고 택지를 개발하는 사업으로, ○○ ○○·○○지구 토지구획정리사업은 주거단지 조성을 통한 계획적이고 체계적인 도시조성을 위하여 2000. 3. 3(경기도 고시 제2000-51호) “○○지구 토지구획정리사업”과 “○○지구 토지구획정리사업”으로 결정되고, 2006. 2. 6(경기도 고시 제2006-55호) “○○·○○지구 토지구획정리사업”으로 통합 변경되고, 2008. 11. 18(경기도 고시 제 2008-1054호) “사업시행인가”되었으며, 2009. 7. 13(○○시 공고 제2009-935호) “환지예정지 지정”되어서 현재 2016. 5. “환지확정처분”을 목표로 추진 중인 “토지구획정리사업”이다. 2) 토지구획정리사업법 제68조 제1항의 규정의 단서 규정인 “환지를 정하지 아니한 토지에 대하여 환지처분이전이라도 청산금을 교부 할 수 있다”라는 법규에 따라서 2015. 11. 11 “토지평가협의회”에서 심의결정 후 청구인의 토지에 대하여 2015. 12. 21.“○○ ○○·○○지구 토지구획정리사업 불환지(금전) 청산금 지급 안내”통보하였다. 3) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 산○○ (행정구역 변경 후 ○○읍 ○○리 산○○○) 도로 1,102㎡ 중 청구인의 지분(300/20400) 16.2㎡의 청산금액 4,450,580원이 청구인 제출한 감정평가 금액 6,127,380원 보다 적게 평가되어 재산권에 커다란 피해가 발생하였다고 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 갑4호증 감정평가서는 2013. 11. 13.을 기준시점으로 하여 1종일반주거지역 내 경매를 위한 목적으로 평가하고, 본 사건의 감정평가(을 제7호증)는 2008. 11. 18.을 기준시점으로하여 자연녹지지역 내 종전토지 감정평가를 환지계획 수립을 위한 목적으로 평가하여, 동일한 토지일지라도 감정평가의 목적, 시기, 토지현황이 상이하여 비교 대상이 될 수 없으며, 청구인의 기대에 미치지 못하는 가격이 산정되었더라도 그 이유로 위법하다 할수 없으며, 피청구인은 객관성을 보장하기 위하여 관계법령에서 규정한 2개 공인감정평가기관으로 하여금 평가한 금액으로 산정한 것이다. 4) 청구인은 토지구획정리사업이라는 사업자의 목적으로 일방적으로 금액을 감액하여 부당이익을 취했다고 주장하고, 통상 사업시의 감보율은 50%을 넘지 않도록 책정되는 것으로 알고 있는데 청구인의 감보율이 81.1%로 책정되어 재산손실을 보게 되고 그에 따른 행정상의 오류가 없는지 확인이 필요하다고 주장하고 있다. 토지구획정리사업법 시행규칙(2000.08.30. 건설교통부령 제260호로 폐지) 제3조의 사업계획 및 사업계획서의 작성방법에 따라 보류지, 즉 평균 감보율을 50%를 넘지 않도록 규정되어 있으나 이는 개별토지별로 산정하는 개별토지의 감보율을 규정하는 내용이 아니며, 본 사건의 사업의 평균 감보율 49%로 적법하다. 또한 토지구획정리사업 사무처리규정 제14조 제4항에 의거 법 제49조 및 제50조 규정에 의한 불환지 토지라도 권리면적을 정하도록 규정되어 있으며, 이는 결과적으로 불환지 토지일지라도 권리면적 산정을 위해 가상환지[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]가 필연적이며, 이과정에서 감보율이 산정되고 있으나, 결국 개발사업으로 상실되는 토지의 경제적 손실을 객관적인 방법을 통하여 등가 이상으로 보전하여 주는 사항이다. 청구인의 환지내역을 정리하여 보면 아래 도표와 같이 종전토지의 평가금액에 비례율[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]을 적용하여 권리금액이 결정하고, 가상환지 통하여 권리면적과 감보율을 산정하고 그에 따른 청산금액이 결정되었다. 이는 토지구획정리사업법(2000.01.28. 법률 제6252호로 폐지) 제48조의2[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]및 토지구획정리사업에 관한 사무처리규정(개정 1995.08.16. 건설교통부훈령 제93호) 제14조 제4항[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]등 관련규정에 의해 진행되어 전혀 위법한 부분이 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272619"></img> 따라서, 청구인의 토지에 대한 법적 절차나 행정절차에는 아무런 하자가 없었으며, 청구인이 주장하는 “○○ ○○·○○지구 토지구획정리사업 환지처분 및 불환지(금전)청산금 교부처분을 취소”하여 달라는 청구 주장은 “○○ ○○·○○지구지구 토지구획정리사업지구”에 편입된 토지는 사업의 특성상 종전 토지가 환지처분시 까지 연속성을 갖고 진행되는 것으로 청구인이 주장하는 재산상 피해발생은 주관적인 생각에 의한 것이라 할 것이다. 5) 결론적으로, 청구인은 “○○시 ○○읍 ○○리 산○○번지(행정구역 변경 후 ○○리 산○○○)에 대한 환지청산금의 교부처분을 취소하라.” 라는 주장은 토지구획정리사업법 및 토지구획정리사업 사무처리 규정, ○○ ○○·○○지구토지구획정리사업조례 시행규칙에서 규정한 절차에 의하여 행하여진 정당한 행정행위로 청구인의 주장은 이유가 없음으로 마땅히 기각되어야 한다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제41조(청산금) ① 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우 그 과부족분(過不足分)은 종전의 토지(제32조에 따라 입체 환지 방식으로 사업을 시행하는 경우에는 환지 대상 건축물을 포함한다. 이하 제42조 및 제45조에서 같다) 및 환지의 위치·지목·면적·토질·수리·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 금전으로 청산하여야 한다. <개정 2011.9.30.> ② 제1항에 따른 청산금은 환지처분을 하는 때에 결정하여야 한다. 다만, 제30조나 제31조에 따라 환지 대상에서 제외한 토지등에 대하여는 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있다. 제77조(행정심판) 이 법에 따라 시행자가 행한 처분에 불복하는 자는 「행정심판법」에 따라 행정심판을 제기할 수 있다. 다만, 행정청이 아닌 시행자가 한 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지정권자에게 행정심판을 제기하여야 한다. 【○○ ○○ㆍ○○지구 토지구획정리사업 시행 조례】 제17조(청산금) ① 환지처분에 따라 징수 또는 교부할 청산 금액은 권리면적과 환지면적과의 차에 제곱미터의 단가를 곱한 금액으로 한다. ② 환지를 정하지 아니한 토지에 대하여는 환지처분 전이라도 가용 사업자금이 있을 경우 청산금을 교부할 수 있으며, 토지가격 평가시점은 청산 교부하고자 결정한 시점으로 한다. ③ 청산금의 징수 및 교부에 대하여는 규칙으로 정한다. 【○○ ○○ㆍ○○지구 토지구획정리사업 시행 규칙】 제39조(청산)① 사업에 따른 조성공사가 완료되어 지적 및 지번이 새로 확정되면, 확정된 토지의 면적 및 환지처분 결과에 따라 청산한다. ② 「토지구획정리사업법」 제47조제1항의 규정에 의한 같은 법 시행령 제33의2 규정의 환지불지정 토지에 대하여는 환지처분 이전에도 청산 할 수 있으며, 청산 시 적용할 토지가격은 청산 시점으로「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 평가한 가격으로 시장이 결정한다. ③ 토지주가 조례 제14조의 규정에 의한 환지예정지를 환지확정 처분전에 사용하고자 할 경우에는 체비지에 준하여 계약하고, 체비지 대금이 완납한 후 사용하여야 하며, 환지처분 후 면적증감 등이 발생하였을 때에는 정산하여야 한다. ④ 청산금의 납부방법, 납부기한, 납부장소에 대하여 토지소유자에게 개별로 우편 통보하고 시 인터넷 홈페이지 등을 이용하여 공고 한다. 제50조(청산금의 교부)① 교부청산금은 환지처분의 청산금교부조서에 따라 교부 한다. ② 교부청산금의 청구통지는 등기우편으로 송달하여야 하며, 토지소유자의 주소지 및 거소지가 불분명하여 우편으로 송달이 불가능할 경우에는 공시 송달할 수 있다. ③ 청산금을 청구하는 토지소유자 등은 다음 서류를 제출하여야 한다. 1. 해당 토지등기부등본 1통 2. 청구자 인감증명서 1통 3. 청구서(별지 제24호서식) 1부 4. 예금통장사본 1부 ④ 교부청산금은 토지소유자에게 지급함을 원칙으로 한다. 다만, 토지 소유자의 채권양도 등 신청과 판결 등에 의한 경우는 예외로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○지구 및 ○○지구 토지구획정리사업 결정 고시문, ○○·○○지구 토지구획정리사업 변경 결정 고시문, 사업시행인가 공고문, 환지예정지 지정 공고문, 청산금 결정을 위한 토지평가협의회 회의록, 환지청산금 지급 통보 공문, 종전토지 감정평가서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 ○○·○○지구 토지구획정리사업을 추진하던 중 2015. 11. 11. 토지평가협의회에서 청구인이 소유한 ○○읍 ○○리 산○○(행정구역 변경 후 ○○읍 ○○리 산○○○) 중 청구인의 지분 16.2m2를 불환지로 결정한 후, 2015. 12. 21. 청구인에게 불환지청산금으로 4,450,580원을 지급한다는 안내를 하였다. 나) 청구인은 2013. 11. 13. 이 사건 토지에 대해서, 수원지방법원 ○○지원으로부터 경매목적으로서 6,12,380원이라는 금액을 감정평가 받았다. 다) 피청구인은 2008. 11. 18. 사업시행인가시점으로하여 종전토지단가를 244,000원을 결정하고, 청구인에게 청산금을 교부하기 위하여 가상환지(62-2)룰 설정한 후, 2015. 11. 30. 기준시점으로 2개 공인감정평가기관에서 평가를 하였다. 라) 종전토지단가에 사업에 소요되는 비용을 제외한 개발 전, 후 토지의 경제적 가치의 차액을 토지 소유자에게 균등하게 배분하고자 산정하는 비율[비례율 = (개발 후 토지 평가액-총사업비) / 개발 전 토지 평가액)]인 바례율을 1.1로 산정하고, 개발 후 토지 평가액은 398,306,197(백만원), 총 사업비는 87,589.6(백만원), 개발 전 토지 평가액은 280,220,289.5(백만원)임을 감안하여, 마) 표 1. 청산금 산정표에서와 같이 면적×단가×비례율을 적용한 종전토지의 권리금액 298,465,680원을 종후토지의 단가(1,455,000원)를 적용한 권리면적으로 환산(208m2)하여 확정한 청산금액 302,640,000원에서 청구인의 지분(300/20400)을 적용하여 청산금을 4,450,580원으로 산정하였다. 피청구인이 산정한 청산금 산정표는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272617"></img> 2) 도시개발법 제41조(청산금)에 의하면, 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우 그 과부족분(過不足分)은 종전의 토지 및 환지의 위치·지목·면적·토질·수리·이용 상황·환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 금전으로 청산하여야 하며, 청산금은 환지처분을 하는 때에 결정하여야 한다. 다만, 환지 대상에서 제외한 토지 등에 대하여는 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있다. 또한, 위 규정에 따라 제정된「○○ ○○ㆍ○○지구 토지구획정리사업 시행 조례」 및 「○○ ○○ㆍ○○지구 토지구획정리사업 시행 규칙」에 의하면, 환지불지정 토지에 대하여는 환지처분 이전에도 청산 할 수 있으며, 청산 시 적용할 토지가격은 청산 시점으로「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 평가한 가격으로 시장이 결정한다. 또한 도시개발사업의 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지 등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 공인 평가기관인 감정평가업자로 하여금 평가하게 하여야 하고,감정평가업자는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준 지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하되, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 도시개발사업의 목적에 따라 가감 조정하여 적용할 수 있다. 3) 청구인은 ○○읍 ○○리 산○○(행정구역 변경 후 ○○읍 ○○리 산○○○)도로 1,102m2 중 청구인의 지분(300/20400) 16.2m2에 대하여 피청구인이 산정한 청산금액(4,450,580원)이, 청구인이 경매목적으로 감정평가 받은 6,127,380원 보다 적게 평가되어 재산권에 커다란 피해가 발생하였다고 주장하고 있다. 살피건대, 도시개발법 제41조(청산금)에 규정에 따라 제정된「○○ ○○ㆍ○○지구 토지구획정리사업 시행 조례」 및 「○○ ○○ㆍ○○지구 토지구획정리사업 시행 규칙」에 의하면, 이 사건 토지인 환지불지정 토지에 대하여서 피청구인은 청산금 산정을 위하여 2015. 11. 30.을 기준시점으로하여 ○○감정평가법인과 ◇◇감정평가법인에게 감정평가를 의뢰하였고, ○○감정평가법인은 1,440,000원/㎡으로 ◇◇감정평가법인은 1,470,000원/㎡으로 각 감정한 사실과 이 감정 평가액의 산술평균인 1,455,000원/㎡을 단가로 하여 이 사건 과도면적에 대한 청산금을 계산한 사실, 이 사건 사업과 관련된 토지평가 적정성을 심의하기 위하여 토지평가협의회를 개최하는 등 규정된 절차에 따라 그 금액을 산정하여 환지청산금을 부과한 이상,이 사건 처분이 위법·부당하다고 보기 어렵다. 더불어, 2013. 11 13. 기준으로 수원지방법원 ○○지원의 경매목적으로서 평가된 금액(6,12,380원)은 이 사건 토지의 청산금을 산정하기위해 평가한 감정평가와는 그 목적이 다르고, 용도지역을 제1종일반주거지역으로 반영을 한 것으로, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」시행규칙 제23조(공법상 제한을 받는 토지의 평가)에 의하면, 공익사업으로 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되지 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가를 해야 하는바, 상호간에 평가 목적과 시기, 용도지역이 달라 비교대상이 되기 어렵고, 금액 차이에 있어서도 위법성이 존재한다고 보기 어렵기에, 이 사건 처분에 대한 청구인의 행정심판 청구는 이유 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 종전토지의 권리금액을 종후토지의 단가를 적용한 권리면적으로 환산하여 확정하고, 청산금 징수 또는 교부시점의 종후 토지를 재평가하여 지가 변동을 당초 확정된 권리면적으로 반영 계산함으로써 환지 토지와 같이 개발된 토지의 지가 상승분을 반영하여 청산금을 징수, 교부하는 효과가 있음. 2) 사업에 소요되는 비용을 제외한 개발 전, 후 토지의 경제적 가치의 차액을 토지 소유자에게 균등하게 배분하고자 산정하는 비율. ※ 비례율 = (개발 후 토지 평가액-총사업비) / 개발 전 토지 평가액 3) 토지구획정리사업법(2000.01.28. 법률 제6252호로 폐지) 제48조의2 ①시행자는 환지계획과 청산등의 적정을 기하기 위하여 시행지구안의 토지등의 가격을 평가하고자 할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 대통령령이 정하는 공인평가기관으로 하여금 평가하게 하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 토지평가협의회의 구성 및 운영등에 관하여 필요한 사항은 당해 규약·정관 또는 시행규정으로 정한다. 4) 토지구획정리사업에 관한 사무처리규정(건설교통부훈령 제93호) 제14조 제4항 ④환지계획을 수립할 경우에는 법 제46조제2항에서 정하는 사항을 반드시 정하여야 하며, 특히 제3호의 필별과 권리별로 된 청산대상토지명세를 작성함에 있어 법 제49조 및 재50조의 규정에 의한 불환지 토지라도 권리면적까지는 정하여야 하며, 체비지 명세를 작성함에 있어서는 제15조제4호의 규정에 의한 토지명세도 같이 작성하여야 한다.