○○지구 지적재조사사업지구 경계결정처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인에게 청구인 소유의 ○○동 ○○○9번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 2017. 3. 3. ○○지구 지적재조사사업지구 경계결정처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 이 사건 처분으로 이 사건 토지의 면적을 기존 132㎡에서 13.5㎡ 감소된 118.5㎡으로 경계결정하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1999. 1. 13. 이 사건 토지와 건축물을 매수하였다. 토지와 건물을 매수 하기 전인 1992년경 인접 토지인 ○○○7번지에서 신축건물을 건축하게 되었다. 건축과정에서 이 사건 토지와 ○○○7번지의 경계선인 담이 있었는데, ○○○7번지의 건축주가 일방적으로 경계인 담을 없앴다. 청구인은 건축주에게 항의하였지만, 세입자의 신분이었기 때문에 단순한 항의로 종결되고 말았다. 당시 ○○○○번지의 주인은 다른 지역에 살고 있었기 때문에 분쟁 없이 인접 건물은 완공이 되었다. 2) 청구인은 담에 물건을 세워두고 쌓아두는 일이 많이 있었는데, 담이 없다보니 ○○○○번지와 ○○○7번지의 벽과 벽을 연결하여 창고를 만들었고 경계를 넘어간 부분 4.5평에 대하여만 월세를 지급하게 되었다. 3) 이 사건 토지는 지적재조사에 관한 특별법 제14조제1항에 해당하여 토지소유자인 청구인이 점유하는 토지의 현실경계인 ○○○7번지 토지를 이 사건 토지에 통합시키는 것이 논리적이다. 4) 만약 같은 법 같은 조 제2항에 해당한다고 가정하여도 역시 소유관계가 정확하다. 경계결정 위원회 회의록을 살펴보면, 위원장의 주장은 갑제8호증의 B부분만으로는 갑제4호증의 4.5평이 나오지 않으므로 A부분과 B부분을 합친 C부분에 대하여 임대차계약이 있었으므로 A부분은 청구인의 소유가 아니라는 것이다. 그러나, 측량결과 본래 담이 있던 경계는 갑제8호증의 빨간선이다. 청구인의 소유지는 A부분, ○○○7번지의 소유지는 B부분으로서 일부는 벽으로 막혀있다. 측량결과 A와 B를 합친 부분이 18.1㎡ 즉 5.4평, B부분은 12.1㎡ 즉 3.6평으로 나왔다. 이것은 벽부분 3.3㎡ 즉 1평을 빼고 측정하였으므로, 청구인의 토지 A부분은 1.8평, 인접 ○○○7번지의 토지는 3.6평+l평=4.6평, 합계는 6.4평으로 결과가 나왔다. 그렇다면 갑제4호증의 계약서에 나와있는 4.5평에 대한 임대와 임대료의 납부는 ○○○7번지의 소유자에게 속한 부분에 대한 임대가 확실하다. 5) 따라서 청구인은 본인의 토지에 대하여 보존 및 사용함은 물론 인접 소유자에게는 사용하는 부분에 대하여 임대료를 지급하면서 분쟁없이 명백한 경계를 인식하며 지내왔다는 점에서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 경계결정현황사진으로 확인하여도, ○○○7번지와 ○○○○번지의 사이에 ○○○7번지 지하 계단을 내려가는 기둥인 현실 지상 경계가 존재하고 있으며, 그 기둥의 좌측을 경계로 설정하였고, ○○○○번지 토지소유자와 ○○○7번지 토지소유자간에 ○○○7번지 경계 부분의 일부 공간을 ○○○○번지가 월세계약을 체결하여, 청구인이 ○○○7번지 지상을 사용하는 부분에 대하여 ○○○○번지에서 2005년부터 월세를 지급하고 있으며, ○○○○번지에 사용하는 공간은 건축물대장에 등재되지 않은 불법건축으로 불법건축에 대한 경계까지 지상경계로 인정할 수 없으며, 월세계약체결시 청구인과 ○○○7번지 소유자가 직접 월세계약을 체결한 것은 현실담장을 경계로 하는 부분에 대하여 오랜 세월 청구인과 ○○○7번지 소유자가 현실경계를 인정하여 살아오고 있다는 사실을 보여준다. 2) 그 밖에 이 사건 처분은 2016.8.8.자 지적확정조서를 통보하여 토지소유자의 의견을 청취하였고 해당 토지에 대하여 관련 토지소유자의 의견제출이 있어 2016. 9. 28 경계결정위원회 의결을 거쳐 2016. 10. 4.자 지적재조사 경계결정 통지서를 송부하고, 이에 대하여 토지소유자의 의견제출이 있어 2017. 2. 24. 경계결정위원회 의결을 거쳐서 이루어졌다. 이처럼 이 사건 처분은 지적재조사에 관한 특별법의 경계결정 진행절차에 의하여 적법하게 진행되어 청구인의 청구는 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. 제11조(지적재조사측량) ① 지적재조사측량은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제4호의 지적측량으로 한다. 이 경우 성과의 검사에 관련된 사항은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제25조를 준용한다. <개정 2014.6.3.> ② 지적재조사측량은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제1호의 측량기준으로 한다. <개정 2014.6.3.> ③ 제1항과 제2항 외에 지적재조사측량의 방법과 절차 등은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 제1항에도 불구하고 경계를 같이 하는 토지소유자들이 경계에 합의한 경우 그 경계를 기준으로 한다. 다만, 국유지·공유지가 경계를 같이 하는 토지를 구성하는 때에는 그러하지 아니하다. ③ 지적소관청이 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 제15조(경계점표지 설치 및 지적확정조서 작성 등) ① 지적소관청은 제14조에 따라 경계를 설정하면 지체 없이 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시하여야 한다. ② 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 확정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정조서를 작성하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따른 지적확정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다. ④ 누구든지 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. ⑤ 그 밖에 지적확정조서의 작성에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. ⑥ 지적소관청은 제5항에 따른 경계결정위원회의 결정에 불복하는 토지소유자의 필지는 사업대상지에서 제외할 수 있다. 다만, 사업대상지에서 제외된 토지에 관하여는 등록사항정정대상 토지로 지정하여 관리한다. 제31조(경계결정위원회) ① 다음 각 호의 사항을 의결하기 위하여 지적소관청 소속으로 경계결정위원회를 둔다. 1. 경계설정에 관한 결정 2. 경계설정에 따른 이의신청에 관한 결정 ② ~ ⑪ (생략) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 물건지는 ○○동 ○○○7번지, 용도는 창고, 면적은 4.5평, 월세 3백만원을 내용으로 하는 임대차계약을 2005. 6. 30. 청구외 이○○와 체결하였다. 나) 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 2016. 8. 8. ○○지구 지적재조사사업 지적확정조서를 통보하였으며, 이에 대하여 청구인은 지적예정선 대로 지적확정을 해달라는 의견을 제시하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 2016. 10. 4. ○○지구 지적재조사 경계결정을 통지하였으며, 그 내용은 이 사건 토지의 면적을 기존 132㎡에서 13.5㎡ 감소된 118.5㎡으로 경계결정을 하였다. 라) 피청구인은 2017. 2. 24. 개최된 경계결정위원회 회의에서 청구인의 의견청취 및 의결을 거쳐 2016. 10. 4. ○○지구 지적재조사 경계결정과 동일한 내용의 이 사건 처분을 하였다. 2) 「지적재조사에 관한 특별법」 제14조 제1항는 “지적소관청은 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.” 고 되어있다. 같은 법 제15조 제2항 및 제3항은 “지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 확정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정조서를 작성하여야 하고, 작성된 지적확정조서를 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하여야 한다.” 고 되어있다. 같은 법 제16조 제1항 및 제4항은 “지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하며 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다.” 고 되어있다. 같은 법 제17조 제1항 및 제4항는 “경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청을 할 수 있으며, 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다.” 고 되어있다. 3) 피청구인은 청구인 소유의 이 사건 토지와 인접토지인 ○○동 ○○○7번지 토지(이하 ‘이 사건 인접토지’라 한다) 사이에 이 사건 인접토지의 지하 계단에 있는 기둥으로 된 현실경계가 존재하고, 청구인과 이 사건 인접토지의 소유자가 2005. 6. 30. 이 사건 인접토지 중 4.5평에 대한 월세계약을 체결함으로써 위 현실경계를 인정하였으므로, 경계결정위원회가 위 현실경계를 「지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘법’이라 한다)」제14조 제1항 제1호에 해당하는 지적재조사를 위한 경계로 설정하여 한 이 사건 경계결정은 적법하다고 주장한다. 청구인은 창고 신축 부지로 사용할 목적으로 이 사건 인접토지의 소유자와 이 사건 인접토지 중 4.5평에 대하여 월세계약을 체결하였고, 현재 이 사건 토지와 인접토지에 걸쳐서 청구인의 창고가 존재하기는 한다. 그러나 피청구인이 현실경계라고 주장하는 이 사건 인접토지의 지하 계단에 있는 기둥과 위 창고의 외벽의 연장선이 이어지지도 않을 뿐만 아니라, 청구인이 주장하는 이 사건 토지와 인접토지의 원래의 경계(1992년경 이 사건 인접토지에 건물을 신축할 당시 철거한 담장이 있던 곳)를 기준으로 하여 실측한 이 사건 인접토지 중 위 창고의 부지 면적이 약 5.1평(16.9㎡ = 2.6m × 6.5m)으로 위 월세계약 면적에 근접하고 있는바, 그렇다면 청구인이 위 월세계약을 통해서 이 사건 인접토지의 지하 계단에 있는 기둥을 현실경계로 인정하였다고 보기 어렵고, 달리 청구인과 이 사건 인접토지의 소유자 사이에 이 사건 인접토지의 지하 계단에 있는 기둥을 지상경계로 하는데 다툼이 없다고 인정할 증거도 없다. 그렇다면 이 사건 토지의 지적재조사를 위한 경계는 ‘등록할 때의 측량기록을 조사한 경계(법 제14조 제1항 제2호)’ 또는 ‘지방관습에 의한 경계(제3호)’의 순위로 설정하여 지적재조사 및 경계결정을 하여야 할 것임에도 불구하고, 경계결정위원회는 이 사건 인접토지의 지하 계단에 있는 기둥을 청구인과 이 사건 인접토지의 소유자 사이에 다툼이 없는 현실경계(제1호)에 해당한다고 오인하여 이 사건 경계결정을 하였는바, 이 사건 경계결정은 법 제14조 제1항에 위배되어 위법하다. 한편, 피청구인은 청구인이 주장하는 경계를 지적재조사를 위한 경계로 설정하는 경우 이 사건 인접토지의 지하 공간을 분리하게 되어 실제현장과 지적공부의 불부합이 발생하고, 「지적재조사에 관한 특별법」에 의한 경계 설정의 취지에도 맞지 아니한다고 주장한다. 그러나「지적재조사에 관한 특별법」의 제정이유는, 100여 년 전 일제강점기에 평판과 대나무자로 측량하여 수기로 만든 종이지적을 지금까지 그대로 사용하고 있어 지적의 디지털화에 맞지 않고, 측량기술의 발달로 지적공부의 등록사항이 토지의 실제현황과 일치하지 않는 경우가 전 국토의 15퍼센트에 달하고 있어 이를 방치할 경우 심각한 문제가 발생할 우려가 있기 때문에 지적공부의 등록사항을 조사, 측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 전환하고, 토지의 실제현황과 일치하지 않는 지적공부의 등록사항을 바로잡기 위한 지적재조사사업의 실시근거 및 절차규정 등을 마련함으로써, 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권을 보호하려는 데에 있는 것이지, 인접한 타인 소유 토지의 경계를 침범한 자가 점유하고 있는 현실 경계를 침범당한 그 타인이 인정 또는 합의를 해주지 않는 경우에까지 보호하려는 데에 있지는 아니하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.