지목변경신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○번지(답, 192㎡, 이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 소유자로, 이 사건 부지를 답에서 대지로 변경하기 위해 2014. 7. 30. 피청구인에게 지목변경 신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 토지는 농지로 「농지법」 제34조에 따라 농지전용허가를 득하여야 지목변경이 가능한데, 이 사건 부지는 농업진흥구역으로 「농지법」 제32조 및 같은 법 시행령 제29조제4항 규정에 따라 농어업인 주택만 설치가 가능하나, 청구인은 농업인이 아니고 건축주에 해당되지 않다는 사유로 농지전용허가신청을 불허가하고, 이에 따라 2014. 9. 11. 지목변경신청을 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 1980. 1월 청구인이 살고 있던 주택에 화재가 일어나 주택이 전소되어 시조부님, 남편, 그리고 자녀들과 함께 현재 살고 있는 이 사건 부지에 있는 주택으로 이사를 하게 되었다. 이 사건 부지에 있는 주택은 1976년 새마을 사업의 일환으로 정부보조를 받아 지어진 것이다. 당시 주택을 지을 때도 농지였고, 현재도 농업진흥구역에 소재한 농지로 되어 있다. 당시 지어진 집들은 이 사건 주택처럼 대부분 농지에 지어졌다. 시간이 흘러 대부분의 사람들은 농지를 소유하고 있다는 이유로 농지전용허가를 받아 대지로 전환하였고, 일부 주택부지는 관리지역으로 바뀌어 대지로 전환되었으며, 1990년경 자유로 건설과 함께 대부분 수용되어 취락지구 조성에 따라 이주하여 살게 되었다. 이 사건 주택이 지어진 지 38년이 지났으나 지금도 이 사건 부지는 농지로 되어있고, 그 부지 위에 위치한 주택에 청구인은 살고 있다. 2) 1990년대에 취락지구로 조성된 주택들도 농지에 지어진 것들이나, 그 주택들도 대지로 전환되었다. 취락지구도 정부나 시에서 조성해서 지어진 주택들이고, 이 사건 주택도 정부에서 새마을사업운동의 일환으로 보조까지 해주면서 지어진 주택이다. 그런데 38년이란 세월이 지났어도 이 사건 부지는 농지로 되어 있다. 1983년 특별조치법에 따라 양성화 된 주택이고, 양성화 된 지도 30년이 지났다. 또한 개별공시지가 도입 이후 공시지가 현황을 보면 인근 대지보다 이 사건 부지가 훨씬 비싸다는 것을 알 수 있다. 너무 억울해서 피청구인에게 지목변경신청을 하고 농지전용허가 신청을 하였지만 지적관련 부서에서는 농지전용허가 받으면 지목변경이 가능하다고 하고, 농지관련 부서에서는 「농지법」상 농지가 없으면 농지전용허가가 불가하다는 입장만 밝히고 있다. 그래서 농림축산부와 국민권익위원회에도 민원 제기를 하였지만 특별법이 제정되거나 행정심판을 받는 방법밖에 없다고 하여 이 사건 심판을 청구하게 된 것이다. 3) 주택이 지어진 지가 38년이 지나다보니 노후 되어 지붕에서 빗물이 새고, 외벽이 갈라지고 있으며, 인근 토지소유자들이 주택을 신축하면서 지대를 높이는 바람에 장마 때가 되면 침수피해를 겪고 있다. 또한, 겨울철에는 결로현상으로 인해 천정에서 물이 떨어지고 외벽에서는 물이 흘러내린다. 건물이 언제 무너지지는 않을까 하는 두려운 마음을 갖고 살고 있다. 난방비 또한 많이 나와 청구인과 같은 서민에겐 살기 힘든 실정이다. 이렇듯 이 사건 주택은 철거해야하는 상황이다. 해결할 방법은 이 사건 주택을 철거하고 주택을 신축하는 방법 밖에 없는데, 그러려면 지목변경이 되거나 농지전용허가가 되어야만 한다. 청구인의 나이 70세이다. 남편이 세상을 떠난 지도 10년이 됐고, 청구인이 가지고 있는 재산이라고는 현재 살고 있는 이 사건 주택 밖에 없다. 살아온 터전을 버리고 다른 곳으로 가서 살 수 있는 나이도 지났다. 남은 여생을 아들, 며느리와 함께 이곳에서 보낼 수 있도록 도와주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 2013. 4. 23. 1차 지목변경 신청을 하였으나 농지부서 협의 결과 농지전용 허가 대상으로 회신되어 2013. 4. 29. 지목변경 신청 불가처분된 사실이 있으며, 이 사건 토지에 대하여 행정심판 청구 등을 위하여 2014. 7. 30. 지목변경 재신청을 하였으며 이에 피청구인은 청구인의 지목변경 신청에 대하여 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」(이하 ‘측량수로지적법’이라 한다) 제81조 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조 규정에 따라 농지부서 업무협의 결과 농지전용 허가를 득하여야 지목변경이 가능하다고 회신되어 농지전용완료 서류 제출과 관련하여 2차에 걸쳐 보완 통보 하였으나 보완이 이루어지지 않아 지목변경 신청에 대한 반려처분 한 것이다. 2) 측량수로지적법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조 규정에 의하면 지목 변경할 토지가 있으면 관계 법령에 따라 토지의 형질 변경 등의 공사가 준공되었으면 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 신청 할 수 있도록 규정되어 있으며, 농지 관련부서 업무협의 결과에서도 「특정건축물정리에 관한 특별조치법」(이하 ‘특정건축물정리법’이라 한다)에 의거 건축물이 양성화되었다 하더라도 건축물 부지가 농지인 경우에는 「농지법」제34조 규정에 따라 농지전용 허가를 득해야 지목변경이 가능하다고 하였으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3) 청구인은 해당 주택이 새마을사업의 일환으로 과거 정부보조로 지어진 주택이고 1983년 특별조치법에 따라 양성화된 건물이며, 주택으로 세금을 납부하고 있고, 해당 공시지가가 인근 지대보다 높으므로 이 사건 처분을 취소하여야 한다고 하였는데, 건축물대장을 살펴보면 해당 토지에 대한 대지 면적이 미 기재되어 있으므로 특정건축물정리법은 토지에 대한 사항은 별도의 관련 법령에 따른 토지형질변경 등 준공절차 없이 건축물만 양성화된 조치임을 알 수 있고 건축물의 부지에 대해서는 「농지법」에 의하여 농지전용 허가가 선행되어야 지목변경이 가능하며, 개별공시지가는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 각종 과 국세·지방세 부과기준으로 활용하기 위하여 산정되는 지가로 단지 개별공시지가가 높게 산정되었다는 이유만으로 토지 지목변경 처리 가부를 결정하는 기준이 될 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률】 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 【측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령】 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 【측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙】 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2013.3.23.> 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ①농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 3. 농업인 주택, 어업인 주택이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 ②농업보호구역에서는 다음 각 호 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 1. 제1항 각 호에 따른 토지이용행위 2. 농업인 소득 증대에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물ㆍ공작물, 그 밖의 시설의 설치 3. 농업인의 생활 여건을 개선하기 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물ㆍ공작물, 그 밖의 시설의 설치 ③농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 받거나 신고하고 설치한 기존의 건축물ㆍ공작물과 그 밖의 시설에 대하여는 제1항과 제2항의 행위 제한 규정을 적용하지 아니한다. ④농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 다음 각 호의 행위에 대하여 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 받거나 신고하고 공사 또는 사업을 시행 중인 자(관계 법령에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 받거나 신고할 필요가 없는 경우에는 시행 중인 공사 또는 사업에 착수한 자를 말한다)는 그 공사 또는 사업에 대하여만 제1항과 제2항의 행위 제한 규정을 적용하지 아니한다. 1. 건축물의 건축 2. 공작물이나 그 밖의 시설의 설치 3. 토지의 형질변경 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 행위에 준하는 행위 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제35조(농지전용신고) ①농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통ㆍ가공 시설 2. 어린이놀이터ㆍ마을회관 등 농업인의 공동생활 편의 시설 3. 농수산 관련 연구 시설과 양어장ㆍ양식장 등 어업용 시설 ②제1항에 따른 신고 대상 시설의 범위와 규모, 농업진흥지역에서의 설치 제한, 설치자의 범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 제37조(농지전용허가 등의 제한) ①농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. <개정 2007.5.17., 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 대기오염배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 2. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 ②농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 전용하려는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반 정비사업 시행예정 지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요가 있는 경우 2. 해당 농지를 전용하거나 다른 용도로 일시사용하면 일조ㆍ통풍ㆍ통작(通作)에 매우 크게 지장을 주거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우 3. 해당 농지를 전용하거나 타용도로 일시 사용하면 토사가 유출되는 등 인근 농지 또는 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우 4. 전용 목적을 실현하기 위한 사업계획 및 자금 조달계획이 불확실한 경우 5. 전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우 제51조(권한의 위임과 위탁 등) ①이 법에 따른 농림축산식품부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 【농지법 시행령】 제3조(농업인의 범위) 법 제2조제2호에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23.> 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실ㆍ버섯재배사ㆍ비닐하우스, 그 밖의 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산에 필요한 시설을 설치하여 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하는 자 3. 대가축 2두, 중가축 10두, 소가축 100두, 가금 1천수 또는 꿀벌 10군 이상을 사육하거나 1년 중 120일 이상 축산업에 종사하는 자 4. 농업경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 120만원 이상인 자 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ④법 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 "농어업인 주택"이라 한다)은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물로 한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농어업인 주택을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다. <개정 2010.9.20., 2012.7.10.> 1. 농업인 또는 어업인 1명 이상으로 구성되는 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것 가. 해당 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대 나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대 2. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고ㆍ축사 등 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것 3. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지ㆍ산림ㆍ축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ읍ㆍ면(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면"이라 한다) 또는 이에 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 지역에 설치하는 것일 것 제32조(농지전용허가의 신청) ①법 제34조제1항에 따라 농지전용의 허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 농지전용허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 농지의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23.> ⑤법 제34조제1항 후단에서 "대통령령으로 정하는 중요사항"이란 다음 각 호와 같다. 1. 전용허가를 받은 농지의 면적 또는 경계 2. 전용허가를 받은 농지의 위치(동일 필지 안에서 위치를 변경하는 경우에 한한다) 3. 전용허가를 받은 자의 명의 4. 삭제 <2008.6.5.> 5. 설치하려는 시설의 용도 또는 전용목적사업(제59조제3항제1호부터 제3호까지의 규정에 해당하는 경우에 한한다) 제33조(농지전용허가의 심사) ①시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제32조제1항에 따라 농지전용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 시ㆍ도지사에게 보내야 하며, 시ㆍ도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23.> 1. 법 제32조 (농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제37조에 위배되지 아니할 것 2. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있을 것으로 인정될 것 가. 시설의 규모 및 용도의 적정성 나. 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로ㆍ수도 및 하수도의 설치 등 해당 지역의 여건 3. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지의 면적이 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적일 것 가. 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우에는 건폐율 등 「건축법」의 규정 나. 건축물 또는 공작물의 기능ㆍ용도 및 배치계획 4. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것 가. 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부 나. 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도 다. 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부 라. 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부 마. 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축(農地築)이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부 5. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 다음 각 목의 사항 등을 고려할 때 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것 가. 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지ㆍ변경을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 나. 해당 농지의 전용이 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취ㆍ소음의 발생을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적절성 다. 해당 농지의 전용이 인근 농지의 일조ㆍ통풍ㆍ통작(通作)에 현저한 지장을 초래하는 경우 그 피해방지계획의 적절성 6. 해당 농지의 전용이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기ㆍ방법ㆍ수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 없을 것. 다만, 그 피해가 예상되는 경우에는 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것 7. 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있을 것 ②농림축산식품부장관은 제1항에 따른 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니 된다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ③ 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장이 제2항에 따라 심사하는 경우 신청인이 제출한 서류에 흠이 있으면 지체 없이 보완 또는 보정에 필요한 상당한 기간을 정하여 신청인에게 보완 또는 보정을 요구하여야 한다. 이 경우 보완 또는 보정의 요구는 문서ㆍ구술ㆍ전화 또는 모사전송으로 하되, 신청인이 특별히 요청하는 때에는 문서로 하여야 한다. <개정 2009.11.26.> ④ 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 신청인이 제3항에 따른 보완 또는 보정을 요구한 기간에 이를 보완 또는 보정하지 아니하는 때에는 신청서류를 반려할 수 있다. <신설 2009.11.26.> 제71조(권한의 위임) ①농림축산식품부장관은 법 제51조제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다. 다만, 대상농지가 둘 이상의 특별시ㆍ광역시 또는 도에 걸치는 경우는 제외한다. <개정 2008.2.29., 2008.6.5., 2012.7.10., 2013.3.23.> 1. 법 제34조제1항 각 호 외의 부분에 따른 농지전용에 대한 허가(변경허가를 포함한다) 및 법 제34조제1항제1호 및 제2항제2호에 따른 협의에 관한 권한 중 다음 각 목에 해당하는 권한 가. 농업진흥지역 안의 3천제곱미터 이상 3만제곱미터 미만의 농지의 전용(제2항제1호다목에 해당하는 경우를 제외한다) 나. 농업진흥지역 밖의 3만제곱미터 이상 20만제곱미터 미만의 농지의 전용(제2항제1호다목에 해당하는 경우를 제외한다). 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 계획관리지역과 같은 법 시행령 제30조에 따른 자연녹지지역 안에서의 농지의 전용의 경우에는 3만 제곱미터 이상으로 한다. 【농지법 시행규칙】 제26조(농지전용허가의 신청) ①영 제32조제1항에 따른 농지전용허가신청서는 별지 제14호서식에 의한다. ②제1항의 농지전용허가신청서에 첨부하여야 할 서류는 다음 각 호와 같다. 다만, 변경허가를 신청하는 경우에는 변경하려는 사항에 관한 서류만 첨부할 수 있다. <개정 2009.11.27., 2012.7.18.> 1. 전용목적, 사업시행자 및 시행기간, 시설물의 배치도, 소요자금 조달방안, 시설물관리·운영계획, 「대기환경보전법 시행령」 별표 1 및 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령」 별표 13에 따른 사업장 규모 등을 명시한 사업계획서 2. 전용하려는 농지의 소유권을 입증하는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정한다) 또는 사용승낙서·사용승낙의 뜻이 기재된 매매계약서등 사용권을 가지고 있음을 입증하는 서류 3. 전용예정구역이 표시된 지적도등본 또는 임야도등본과 지형도 4. 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우에는 대체시설의 설치 등 피해방지계획서 5. 변경내용을 증명할 수 있는 서류를 포함한 변경사유서(변경허가 신청의 경우에 한정한다) ③제2항에 따른 신청서 제출 시 시장·군수 또는 자치구구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 농지의 토지 등기사항증명서(신청인이 전용하려는 농지의 소유자인 경우로 한정한다), 지적도·임야도 및 지형도를 확인하여야 한다. <개정 2009.11.27., 2012.7.18.> 제29조(농지전용허가) ① 삭제 <2009.11.27.> ②농림축산식품부장관이나 영 제71조제1항 및 제2항에 따라 권한을 위임받은 특별시장·광역시장·도지사 및 시장·군수·자치구구청장(이하 "관할청"이라 한다)은 농지전용허가를 하는 경우에는 별지 제18호서식의 농지전용허가대장에 이를 기재하고 별지 제19호서식의 농지전용허가증을 신청인에게 내주어야 한다. 다만, 영 제45조제1항에 따라 농지보전부담금의 납입을 조건으로 하는 농지전용허가를 한 경우에는 농지보전부담금의 납입(법 제38조제2항에 따라 농지보전부담금을 나누어 납입하게 하는 경우에는 제45조제3항에 따른 농지보전부담금의 납입 및 납입보증보험증서 등 보증서의 예치를 말한다)을 확인한 후에 농지전용허가증을 내주어야 한다. <개정 2009.11.27., 2013.3.23.> 【농지의 보전 및 이용에 관한 법률】(시행 1973.1.1. 법률 제2373호, 1972. 12. 18. 제정) 제3조 (농지전용의 제한) ①도시계획법 제2조제2호의 규정에 의한 도시계획구역과 수출산업공업단지개발조성법 제3조 및 지방공업개발법 제2조의 규정에 의하여 공업단지 예정지 또는 공업개발장려지구로 지정된 지역(이하 "도시계획구역등"이라 한다) 밖에 있는 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 용지로 사용할 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 농지의 소재지를 관할하는 서울특별시장·부산시장 또는 도지사(이하 "도지사"라 한다)의 허가를 받아야 한다. 다만, 동일인이 동일사업에 사용하기 위하여 2정보미만의 농지를 전용하는 경우에는 그 농지의 소재지를 관할하는 구청장·시장 또는 군수(이하 "군수"라 한다)의 허가를 받아야 한다. 1. 농지개량시설용지 2. 국토보존시설용지 3. 농가주택 및 그 부속시설용지 4. 농막·퇴비사 기타 대통령령으로 정하는 영농시설용지 5. 제5조의 규정에 의한 허가를 받은 자가 그 허가받은 목적에 사용하는 토지 ②도지사 또는 군수가 전항의 허가를 함에 있어서는 그 전용면적을 감축하거나 농지 또는 농수산업의 보호상 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다. 【특정건축물 정리에 관한 특별조치법】(시행 1981.12.31. 법률 제3533호, 1981.12.31. 제정) 제1조 (목적) 이 법은 특정건축물을 선별정리함으로써 국민의 재산권을 보호함을 목적으로 한다. 제2조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "특정건축물"이라 함은 무허가건축물 및 위법시공건축물을 말한다. 2. "무허가건축물"이라 함은 건축법 제5조의 규정에 의한 건축허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물을 말한다. 3. "위법시공건축물"이라 함은 건축법 제5조의 규정에 의한 건축허가를 받거나 신고를 하고 건축한 건축물로서 동법의 규정에 적합하지 아니하여 동법 제7조의 규정에 의한 준공검사를 마치지 아니한 건축물을 말한다. 제3조 (적용범위) 이 법은 특정건축물로서 이 법 공포당시 사실상 완공된 건축물(증·개축된 건축물을 포함 한다. 이하 "대상건축물"이라 한다)에 적용한다. 다만, 관계법령의 규정에 의하여 지정된 재개발구역, 도시계획시설, 토지구획정이사업지구, 개발제한구역, 접도구역, 산임지역, 군사시설보호구역, 해·공군기지(보위구역을 포함한다) 또는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지정하는 상습재해지구 및 환경정비지구안의 건축물(개발제한구역안에서는 지정이전에 건축된 건축물은 제외한다)은 그러하지 아니하다. 제4조 (신고) ①제3조의 규정에 의한 대상건축물의 건축주 또는 소유자(이하 “소유자”라한다)는 대상건축물에 관하여 대통령령이 정하는 기간내에 건축사가 작성한 설계도서 및 현장조사서를 첨부하여 서울특별시장·직할시장·시장 또는 군수(이하 “시장·군수”라 한다)에게 신고하여야 한다. 다만, 대상건축물중 무허가건축물 및 대통령령이 정하는 국가시책사업으로 건축 또는 개량한 건축물에 대하여는 시장·군수가 작성한 현장조사서로써 신고에 갈음할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 설계도서 및 현장조사서의 내용·서식과 신고에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제5조(사용승인) 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제4조제1항에 따라 신고받은 대상건축물이 다음 각 호의 기준에 적합한 경우에는 「건축법」 및 관계 법률에도 불구하고 신고받은 날부터 30일 내에 「건축법」 제4조에 따라 해당 지방자치단체에 두는 건축위원회의 심의를 거쳐 해당 대상건축물의 건축주 또는 소유자에게 사용승인서를 내주어야 한다. 1. 자기 소유의 대지(사용 승낙을 받은 타인 소유의 대지를 포함한다) 또는 국유지·공유지(관계 법률에 따라 그 처분 등이 제한되어 있지 아니한 경우에 한정한다)에 건축한 건축물일 것 2. 「건축법」 제44조, 제46조 및 제47조(해당 규정의 적용에 있어서 도로의 최소 너비는 「건축법」 제2조제1항제11호에도 불구하고 3미터로 한다. 이하 같다)를 위반하지 아니하고 구조안전·위생·방화와 도시계획사업의 시행 및 인근 주민의 일조권(日照權) 향유에 현저한 지장이 없는 건축물일 것. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 소방에 지장이 없다고 인정되는 대상건축물의 경우에는 「건축법」 제44조, 제46조 및 제47조를 적용하지 아니할 수 있다. 3. 제7조에 따른 과태료와 「건축법」 제80조에 따른 이행강제금의 체납이 없을 것. 다만, 대상건축물의 건축주 또는 소유자가 과태료 또는 이행강제금을 1년 이내에 모두 납부하는 조건으로 사용승인서를 내줄 수 있다. 제6조(준공검사필증의 교부) 시장·군수는 심의위원회가 제7조의 규정에 적합하다고 심의의결한 대상건축물에 대하여는 건축법 기타 관계법령의 규정에 불구하고 당해 건축물의 소유자에게 준공검사필증을 교부하여야 한다. 제7조 (대상건축물의 심의기준) 제3조의 대상건축물에 대하여 준공검사필증을 교부하고자 하는 경우에는 다음 각호의 규정에 적합하여야 한다. 1. 자기소유대지(사용승낙을 받은 타인소유대지를 포함한다) 또는 국·공유지에 건축된 건축물일 것 2. 건축법 제27조 및 동법 제31조의 규정에 위반되지 아니하고 건축물의 구조안전·위생및 방화와 도시계획사업의 시행상 현저한 지장이 없는 것일 것 제8조 (시정명령등) ①시장·군수는 소유자가 제4조의 규정에 의한 신고를 하지 아니 하거나 제6조의 규정에 의하여 준공검사필증을 교부받지 못한 대상건축물(이하 “정리미필건축물”이라 한다)의 소유자에게 다른 법령에 의하여 이미 행한 조치·처분등에 불구하고 상당한 기간을 정하여 제7조제2호의 규정에 적합하게 시정할 것을 명하거나 신고하게 하는등 필요한 조치를 취하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 시정명령에 따라 시정된 정리미필건축물에 대하여는 심의위원회의 결정에 따라 당해 건축물의 소유자에게 제6조의 규정에 의한 준공검사필증을 교부한다. ③시장·군수는 정리미필건축물의 소유자가 제1항의 규정에 의한 시정명령 또는 신고등을 이행하지 아니한 때에는 전화·전기 및 수도를 설치하거나 공급하는 자에게 그 사용 또는 공급등의 중지를 요청하여야 한다. ④제3항의 규정에 의하여 사용공급등의 중지요청을 받은 자는 지체없이 필요한 조치를 취하고 그 결과를 시장·군수에게 통보하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이동(지목변경) 신청서, 토지이용계획 확인서, 건축물대장, 토지대장, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 이 사건 부지는 「농지법」상 농업진흥구역에 위치하고 있고, 지목은 답이며, 그 면적은 192㎡이고, 청구인은 이 사건 부지를 주택부지로 변경하기 위해 2014. 7. 30. 피청구인에게 지목변경 신청을 하였다. 나) 피청구인은 토지지목변경 신청에 따른 관련부서 업무협의 결과, 농지 관련 부서에서 건축물 부지가 농지인 경우에는 특정건축물정리법에 의거 건축물이 양성화되었다 하더라도 「농지법」 제34조 규정에 따라 농지전용허가를 득하여야 지목변경이 가능하다고 하여, 토지지목변경 신청에 따른 자료(농지전용완료 증명서류 제출) 보완 요청을 하였다. 다) 청구인은 피청구인의 요청에 따라 2014. 8. 22. 농지전용허가 신청을 하였으나, 농지 관련 부서에서는 농업진흥구역은 「농지법」 제32조 및 같은 법 시행령 제29조제4항 규정에 따른 농어업인 주택만 설치 가능하나, 청구인은 농어업인 주택 설치자에 해당되지 않다는 사유로 2014. 9. 2. 농지전용 허가 신청을 불허가 하였고, 이에 따라 토지지목변경 신청에 따른 보완 자료가 제출되지 않아 피청구인은 2014. 9. 11. 이 사건 처분을 하였다. 라) 이 사건 부지 상 건축물은 주용도가 주택이고 연와조 구조 형태로, 연면적 49.79㎡인 1층 건물이며, 1976. 10. 5. 건축되었고, 1983. 1. 26. 특정건축물정리법(1981.12.31. 법률제3533호)에 따라 양성화 건물로 건축물대장에 등재되었으며, 청구인의 배우자인 청구 외 ○○○이 1989. 1. 12. 청구 외 ○○○으로부터 매매를 통해 소유권 이전 받았고, 청구인은 2004. 6. 16. 배우자 청구 외 ○○○의 사망으로 소유권을 이전 받았다. 마) 청구인이 제출한 주민등록초본에 따르면, 청구인은 1976. 12. 16. 이 사건 부지에 전입한 이후 계속하여 이 사건 주소지에 거주한 것으로 되어있다. 2) 측량수로지적법 제81조 같은 법 시행령 제67조 및 같은법 시행규칙 제84조에 따르면 지목변경을 신청할 경우 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 신청하도록 규정하고 있다. 「농지법」 제34조에는 농지를 전용하려는 자는 농림축산식품부장관의 허가를 받도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제33조에 따라 농지전용허가 신청서를 제출받은 시장·군수·구청장은 법 제32조 및 제37조에 위배되지 않는지 심사한 후 심사기준에 적합하지 아니한 경우 농지의 전용허가를 하여서는 아니 된다. 「농지법」 제32조에서는 농업진흥구역에서 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으며, 주택의 경우 같은 법 시행령 제29조에 따른 농어업인 주택만 설치 가능하다. 또한, 특정건축물정리법 제3조 내지 제7조에 따르면, 이 법은 특정건축물로서 이 법 공포당시 사실상 완공된 건축물에 적용하고, 대상건축물의 건축주 또는 소유자는 대상건축물에 관하여 대통령령이 정하는 기간 내에 건축사가 작성한 설계도서 및 현장조사서를 첨부하여 시장 또는 군수에게 신고하여야 하며, 시장·군수는 신고된 대상건축물의 정리 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 특정건축물정리심의위원회를 두는데, 대상건축물이 자기소유 대지 또는 국·공유지에 건축된 건축물이고, 「건축법」 제27조 및 같은 법 제31조의 규정에 위반되지 아니하고 건축물의 구조안전·위생 및 방화와 도시계획사업의 시행상 현저한 지장이 없는 것일 건축물에 해당되어 심의위원회가 적합하다고 심의 의결한 대상건축물에 대하여는 「건축법」 및 기타 관계법령의 규정에도 불구하고 당해 건축물의 소유자에게 준공검사필증을 교부하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 부지에 있는 주택은 과거 정부보조로 지어진 주택이며, 지어진 지 38년이 되었고, 1983년에 특별조치법에 따라 양성화된 건축물이며, 이 사건 부지의 개별공시지가가 인근대지보다도 높다는 점 등을 고려하면, 이 사건 신청에 대한 반려처분은 부당하므로 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 이에 대하여 피청구인은 측량수로지적법 제81조 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조에 따르면 지목변경을 신청할 경우 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 신청하도록 하고 있고 이 사건 부지는 농업진흥구역에 소재하고 있어 농지전용완료 증명서를 제출토록 하였는데, 「농지법」 제32조 및 같은 법 시행령 제29조에는 농업진흥구역에서 설치가 가능한 농업인 주택의 경우는 농업인 1명 이상으로 구성되는 농업을 영위하는 세대로서 해당 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하거나 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업을 영위하는 세대로서의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물이어야 한다고 규정하고 있고, 여기서 ‘농업인’이라 함은 1천 제곱미터 이상의 농지에서 농작물을 경작하는 자 등 같은 법 시행령 제3조에 해당하는 자를 말한다고 할 것이므로, 농업인이 아닌 청구인은 위 조건에 해당하지 않는다고 할 것인바, 농지 관련 부서가 관련 법령에 따라 농지전용 불허가 처분을 한 것은 관련법에 저촉된 것이라 볼 수는 없다고 주장하나, 살피건대, 측량수로지적법 제81조, 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조에 따르면, 지목변경을 신청하기 위해서는 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 있는바, 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, ① 이 사건 건축물은 1976년에 건축되어 1883. 1. 26.에 특정건축물정리법에 따라 양성화되었고, 특정건축물정리법 제5조 및 제6조에서 특정건축물정리심의위원회가 제7조의 대상건축물의 심의기준에 적합하다고 심의 의결한 대상건축물에 대하여는 건축법 기타 관계법령의 규정에 불구하고 당해 건축물의 소유자에게 준공검사필증을 교부하도록 규정하고 있는 점, ② 당시 시행되던 「지적법」(법률 제2801호, 1975.12. 31.) 제20조, 같은 법 시행규칙(내무부령 제337호, 1980.12.11.)에 따르면, 토지의 지목이 다르게 된 때에는 토지소유자는 30일 내에 소관청에 지목변경사유를 기재한 신청서를 제출하되 그 사유가 형질변경을 수반하는 경우에는 그 원인을 증명하는 서류 및 형질변경행위가 완료되었음을 증명하는 서류 등을 첨부하여 지목변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 현행법인 측량수로지적법 또한 지목변경과 관련하여 이와 유사한 규정을 하고 있는바, 위 특정건축물정리법에 따른 건축물사용승인은 형질변경이 완료되었음을 증명할 수 있는 서류로 볼 수 있는 점, ③ 청구인은 1976. 12. 16. 이 사건 부지에 전입한 이후 계속하여 이 사건 건축물에서 거주하였고, 이 사건 건축물이 1983. 1. 26. 특정건축물정리법에 따라 양성화되어 현실적으로 이 사건 부지의 용도가 변경되었다 할 것이고 농지로의 원상회복이 불가능하다고 판단된다는 점, ④ 이 사건 부지를 포함한 지역이 농업진흥구역이기는 하나, 이 사건 건축물은 이 사건 부지 일원이 1992. 12. 24. 농업진흥구역으로 지정되기 이전에 건축되어 사용승인을 받은 점, ⑤ 이 사건 부지 주변 토지의 이용 상황을 보면, 주택, 창고, 공장 등의 용도로 이용되고 있어 이 사건 부지를 보전의 필요성이 있는 우량농지로 볼 수 없다는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 위에서 살펴본 사정 및 특정건축물정리법에 따른 사용승인을 측량수로지적법 시행규칙 제84조 제1항제1호의 ‘관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본’ 또는 제3호의 ‘토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본’으로 볼 수 있음에도 농지전용완료 증명서 제출을 요구토록 하여 이 사건 신청에 대해 반려처분을 한 것은 부당하므로 취소되어야 한다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.