지목변경신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○동 ○○○번지, 전, 261㎡ 토지에 대해 지목변경(전→대) 신청하였으나, 피청구인은 2017. 7. 27. 농지전용 협의 등 인·허가를 득한 후 지목변경 신청을 하여야 할 사항이라며 반려처분 하였다. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인의 토지 ○○시 ○○구 ○동 ○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 함)는 1943 ~1952년도에 청구인의 조부가 건축물 3동 및 창고 1동을 건축할 당시에는 ‘○동 ○○○번지’내의 동일 토지였으며, 동 지번 중 산림지 쪽으로 인접한 토지 일부분은 마을 공동농로로 이용되어 왔다. 그러던 중 1997. 6. 17. 지번 분할 당시 마을 공용농로로 이용되던 초지 부분은 ‘○동 ○○○(전, 261㎡)’ 그 외 부분은 ‘○동 ○○○-3(대지)로 지번 정정되었으며, 현재 이 사건 토지는 주변 환경 변화로 기존 농로 기능이 상실되어 ○○○-3번지 토지의 부속대지 기능을 하고 있는 상태이다. 이에 청구인은 이 사건 토지가 과거 ○동 ○○○번지에서 분할되어 지목만 달리할 뿐 부속대지로 활용되고 있으며, 70년대 이전부터 ‘전’으로서의 기능을 상실하고 있었으므로 2017. 6. 15. 피청구인에게 지목변경(전→대) 신청을 하였으나, 피청구인은 농지법 제41조 규정에 저촉되니 농지관련 부서와 농지전용 협의 등 인·허가를 득한 후 지목변경 신청을 해야 할 것이라며 이를 반려처분 하였다. 2) 피청구인은 반려처분 사유 근거로 농지법 제41조 규정을 제시하면서 농지전용협의를 거쳐야 한다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지는 도시지역내에서 지목상 ‘전’이었을 뿐, 과거에는 주로 마을 농로로 이용되어 오다가 현재는 주변환경 변화에 따라 불가항력적으로 대지화된 토지로 실제 농작물 경작지 또는 다년생 식물 재배지로 회복된다 하여도 도시지역 내 일반주택지역 안 대지중의 지목상 일부 농지여서 농지법 입법 목적취지와 농업 생산성을 향상할 수 있는 역할 및 공공복지 증진에 기여할 수 있다고 볼 수 없는 토지가 분명하다고 할 것이므로, 농지법 제41조 제5호의 규정에 따라 농지의 지목변경이 가능한 것으로 판단 할 수 있다. 3) 1966년과 1974년 촬영한 국토지리정보원의 항공사진에서 보듯이 소 도로로 분명히 이용되고 있었음에 비추어 볼 때, 농지전용 협의 규정이 적용되는 현 농지법 이전의 「법 농지의 보전 및 이용에 관한 법률」이전부터 자연적으로 도로(농로)로 형질변경 되었고, 고의적이고 불법적인 형질변경 없이 주변이 본격적인 주택지로 개발되기 시작한 최근까지 도로(농로)로서의 기능을 해왔음이 명백하다. 이에 따라 ‘농지법 등 시행 이전에 건축, 개간, 형질변경 등이 완료된 토지는 그 원인을 증명하는 서류가 없더라도 담당공무원의 조사·복명으로 지목변경이 가능하다’라는 ‘2011. 11. 국토해양부 토지이용 업무편람’지침에 따라 이 사건 토지의 지목변경이 가능함에도 이를 반려 처분한 것은 명백히 재량권을 일탈 남용한 위법·부당한 처분으로 취소되어야 한다. <보충서면1> 4) 이 사건 토지는 지목 상 ‘전’으로 되어 있으나 일부가 1943년 주택건축 이전부터 도로(농로)로 활용되어 왔으며, 나머지 일부는 주택부속대지(마당 등)로 활용되어 오다가 도시화 등의 주변여건 변동으로 도시계획에 의한 새로운 마을도로가 건설되면서 기능이 상실된 도로부분 토지가 자연스럽게 주택의 부속대지로 편입되면서 각종 생활자재물 적치와 마당 및 주차장 등으로 오랜 기간 이용되어 왔다. 5) 농지로 환원이 불가능한 ‘대지’로 완전히 형상이 변경된 상황이어서 그 변경상태가 항구적일뿐 만 아니라 설사 농지로 회복된다 하더라도 농업진흥지역 또는 농업보호구역외의 도시 주택 내 작은 텃밭정도의 일부농지로 존재하는 결과가 되어 「농지법」 입법취지인 농지 보전의 필요성을 부여하기도 어렵다. 6) 대법원 판례(2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결)에 비추어 볼 때도 이 사건 토지는 농지에 해당되지 아니함이 분명하여 농지전용 협의 대상이 될 수 없을 것이다. 7) 피청구인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 시행령, 「○○시 도시계획조례」등의 규정에 위배되어 지목 변경 등이 불가하다는 주장은 이 사건 신청에 대한 변론의 문제로 피청구인의 오해라고 볼 수 있다. 그리고 기존 건축물의 부속토지(주차장)로 볼 수 있는 근거가 없어 농지전용협의 후 지목변경 대상이라는 주장 또한 이 사건 토지가 「농지법」상 농지에 해당되지 않는 것이라 할 수 있으므로 이유 없다고 할 수 있을 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 농지법 제41조 제5호는 농지의 지목변경 사유 중 「천재지변이나 그 밖의 불가항력의 사유로 그 농지의 형질이 현저히 달라져 원상회복이 거의 불가능하다고 인정하는 경우」에 해당하는 조항으로서, 본 사건 토지 청구인의 주변 환경 변화에 따른 불가항력적으로 대지화됨의 주장은 실제 토지의 형상변경의 항구성에 대한 판단이 복합적으로 이루어져야 할 사항으로 이에 해당되지 아니하며, 어떤 토지가 농지법 본래의 농지인지 여부는 토지의 사실상 형상에 따라 가려져야 할 것이고 공부상 지목이 “전”인 토지의 경우 그 농지로서의 형상이 변경되었더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당된다. 2) 피청구인이 청구인의 지목변경 신청에 따른 반려 처분에 대하여 본 사건 토지 내 건축물대장 사용승인 일자가 1943. 3. 2.로 이미 해당 건축물의 연면적에 대해서는 지목변경에 따른 농지법 제41조의 제한규정이 없으나 나머지 면적에 대하여는 과거 마을의 도로(농로)로 이용되었다는 청구인의 주장 및 근거자료로 제출된 항공사진을 기초하여 보더라도 현재 토지형상인 기존주택부지의 부속토지(주차장)로 볼 수 있는 근거가 없으며, 가령 고의적이고 불법적인 형질변경 없이 주변이 본격적으로 주택지로 개발되기 시작한 최근까지 도로(농로)로서의 기능을 해왔음이 명백하다는 청구인의 주장을 인정하더라도 농지법 제2조 제1호, 같은 법 시행령 제2조 및 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률 상 농로는 이미 농지의 이용행위에 속하므로 지목변경대상이 아님을 알 수 있다. 3) 토지소유자가 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따라 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 “대”로 지목변경 신청할 수 있다. 다만, 본 사건 토지 전체 면적(261㎡) 중 농지법 시행 이전에 형질변경이 완료된 기존주택부지는 담당공무원의 조사 복명으로 지목변경 가능하나 면적 산출이 지난할 뿐 아니라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제58조(개발행위허가의 기준) 및 동법 시행령 제56조(개발행위의 허가기준), ○○시 도시계획조례 제25조(토지분할허가기준)규정에 따라 대지의 분할 제한면적(자연녹지지역 350㎡이상)에 위배되어 토지분할 및 일부 지목변경이 불가하다. 4) 피청구인이 위와 같은 사유로 본 사건 토지 전부 지목변경 가능 여부를 관련부서인 ○○시청 지역경제과에 협의한 바, 건축법에서 정한 건폐율 등에 의거 전용면적은 최소화 되어야하며 잔여면적에 대해서는 여전히 농지로 농지법 제34조 제2항에 따른 농지전용협의(허가) 대상임을 명시하고 있으므로 청구인의 지목변경 신청에 대한 반려 처분은 적법하다. 5) 본 사건 토지 내 기존주택부지는 농지법 시행 이전의 사용승인된 건축물로 지목변경 제한 규정이 없으나 나머지 토지는 기존건축물의 부속토지(주차장)로 볼 수 있는 근거가 없어 농지전용협의(허가) 후 지목변경 대상이며, 본 사건 토지 전체 면적(261㎡) 중 농지법의 제한을 받지 않는 주택점유부지 면적만 분할하여 지목 변경하는 것은 국토계획법 및 ○○시 조례에 의거 불가하므로 청구인의 토지이동(지목변경)신청에 대하여 반려 처분한 것은 정당하고 적법한 처분으로 볼 수 있다. <보충서면1> 6) 건축물대장을 살펴보면 ○○동 ○○○-3번지(대지)와 연결된 주택용 건축물의 최초사용승인일이 1943. 3. 2.로 당초 ○○○-3번지 내 49.52제곱미터의 주택 1동이 건축되었으며, 이후 1947년, 1952년 당시 주택 1동 및 창고 1동이 순차적으로 신축되었다. 또한, 최종 1996. 7. 3.일자 주택 1동을 추가 신축하는 등 총 4개의 건축물이 개별 신축된 주택으로 건축물대장 상 1997. 6. 17. 이 사건 토지를 포함한 지번정정 사유의 건축물대장 이동사항이 있음을 알 수 있다. 7) 건축물대장의 변동내역을 근거하여 유추할 때, 이 사건 토지를 포함한 토지의 건축행위는 1943년 시행한 일시적인 건축행위가 아닌 청구인의 필요에 의하여 순차적으로 진행된 사항임을 확인 할 수 있으며, 특히 1997. 6. 17. 일자 지번정정 반영 당시 00동 ○○○번지가 편입된 것은 ○○동 ○○○번지 내 최종건축물이 신축된 변경사항을 반영한 것으로 청구인의 1943년부터 주택 변동 없이 계속 사용하여 왔다는 주장은 근거 없다고 할 것이다. 8) 또한, 주택 내 최종 신축된 건축물은 현 농지법 시행일 이후 사항으로서, 농지가 포함된 개발행위에 대하여 응당 농지법 제34조제2항의 농지전용허가(협의) 절차를 거쳐야 하는 사항이나 협의된 사실이 없다. 이는 청구인이 현행 농지법 제34조제2항의 농지전용절차를 생략하고 임의적 개발행위를 한 것으로 마땅히 농지법 상 위법사항일 것이다. 9) 새로운 마을 도로의 건설은 ○○○-3번지의 변동사항으로서 사건 토지와는 별개의 사항이며, 농지의 형상의 변화가 청구인 본인 생계 활동 필요에 의하여 지속적으로 발생한 사항으로 이는 개인이 농지를 부당하게 사용하여 이익을 취한 것이다. 이는 경자유전의 원칙을 선언한 헌법 제121조 제1항 및 농지법 제6조(2009.5.27.) 의 강행규정을 위반한 것으로 청구인 주장은 이유 없다. 그러므로 이 사건 토지는 여전히 농지법 상 농지로 농지 내 불법 행위로 판단한 것이다. 10) 인접대지인 ○○동 ○○○-○번지의 과거 농지전용협의 내역이 없으며 협의요청 첨부 서류인 이 사건 토지 일반건축물대장 내 사용승인일이 1943. 3. 2.일자로 기재되어 있어 농지전용허가제도가 도입된 구 농지법 및 농지의 보전 및 이용에 관한 법률 시행일 이전에 이전 발생된 내역으로 당시 법을 적용하여 이 사건 토지 내 건축물 면적에 대하여는 농지전용협의 대상에서 제외하고자 하였으며, 농지법 제41조의 지목변경 제한규정이 적용되지 않음을 회시하였다. 이 후, 동일 민원에 대한 재협의 요청에 따른 회신 시, 해당면적을 제외한 사건 토지의 나머지 면적에 대하여는 여전히 농지법상 농지로서 농지전용협의 대상이나 추가적 제외 면적을 산출하고자 농지법 시행령 제33조제3항 농지전용허가의 심사 사항 중 농지전용의 적정성 심사를 위한 면적산출근거로 건폐율 등 건축법 규정에 의거한 산출토록 하는 규정에 따라 기존 건축물의 건폐율을 적용하여 기존 대지면적 외 추가적 제외 후 지목변경 가능함을 회신한 바 있다. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제34조(농지의 전용허가·협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역·상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시·군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역에 도시·군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 제40조(용도변경의 승인) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차를 거쳐 농지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우에는 시장·군수 또는 자치구구청장의 승인을 받아야 한다. 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 2. 제34조제2항제2호에 따른 농지전용협의 3. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 ②제1항에 따라 승인을 받아야 하는 자 중 농지보전부담금이 감면되는 시설의 부지로 전용된 토지를 농지보전부담금 감면 비율이 다른 시설의 부지로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 해당하는 농지보전부담금을 내야 한다. 제41조(농지의 지목 변경 제한) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 전·답·과수원 외의 지목으로 변경하지 못한다. 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 받거나 같은 조 제2항에 따라 농지를 전용한 경우 2. 제34조제1항제4호 또는 제5호에 규정된 목적으로 농지를 전용한 경우 3. 제35조 또는 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용한 경우 4. 「농어촌정비법」 제2조제5호가목 또는 나목에 따른 농어촌용수의 개발사업이나 농업생산기반 개량사업의 시행으로 이 법 제2조제1호나목에 따른 토지의 개량 시설의 부지로 변경되는 경우 5. 시장·군수 또는 자치구구청장이 천재지변이나 그 밖의 불가항력(不可抗力)의 사유로 그 농지의 형질이 현저히 달라져 원상회복이 거의 불가능하다고 인정하는 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273371"></img> 【○○시 조시계획 조례】 제25조(토지분할 허가기준) <본조제목개정 2017.9.20.>시장은 영 제56조제1항 별표 1의2 제2호라목(1)(라)에 따라 녹지지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하는 경우 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. <개정 2010.11.15, 본조 제목변경 및 개정 2013.06.28, 개정 2014.09.22, 2017.9.20.> 1. 분할제한 면적은 「○○시 건축조례」제23조 규정을 준용할 것 <신설 2013.06.28.><일부개정 2014.09.22> 【○○시 건축 조례】 제23조(대지의 분할제한) 법 제57조제1항 및 영 제80조에 따라 건축물이 있는 대지는 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 규모에 미달되게 분할할 수 없다. 13. 자연녹지지역 : 350제곱미터(자연취락지구인 경우에는 200제곱미터 이상) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○동 ○○○번지 토지를 소유한 자로, 2017. 6. 15. 피청구인에게 이 사건 토지에 대해 토지 지목변경(전→대) 신청을 하였다. 나) 피청구인은 농지법 제41조 규정에 저촉된다는 사유로 지목변경 신청을 반려하였다. 다) 이 사건 제출된 건축물관리대장에는 ○○시 ○○구 ○동 ○○○번지는 1943년 부터 1952년까지 주택 2동 및 창고 1동이 신축되었고, 1997. 6. 17. ○○시 ○동 ○○○번지를 ○○○번지(전, 261㎡)와 ○○○-3(대지)로 지번 정정 기재되어 있다. 라) 일반건축물대장 및 항공사진에는 건축물 연면적이 134.88㎡로 ○○시 ○○구 ○동 ○○○-3번지 및 ○○○번지 위에 걸쳐져 있는 것으로 되어 있다. 마) 위 각 토지는 도시지역, 자연녹지지역으로 지정되어 있다. 2) 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 및 동법 시행령 등에 의하면 토지소유자는 지목변경을 신청하려는 경우 사유가 발생한 날로부터 60일 이내에 변경신청을 하여야 하고, 지목변경을 신청할 수 있는 사유로는 관계 법령에 따른 토지 형질변경 등 공사가 준공된 경우·토지나 건축물의 용도가 변경된 경우·도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 등이 있다. 「농지법」에 의하면 농지를 전용하려는 자는 허가를 받아야 하며, 농지전용허가를 받거나 미리 농지전용에 관한 협의를 한 경우, 천재지변이나 그 밖의 불가항력의 사유로 농지의 형질이 현저히 달라진 경우 외에는 농지를 전·답·과수원 외의 지목으로 변경하지 못한다.라고 규정되어 있다. 3) 청구인은 자신의 조부가 1943년부터 1952년 사이에 ‘○○시 ○○구 ○동 ○○○번지’에 주택 등을 건축하였고, 1997. 6. 17. 위 토지 중 주택 등의 부지는 ‘○○○-3(대지)’로, 농로 등으로 사용되던 부분은 ‘○○○(전, 이 사건 토지)’로 분할되었는데, 이 사건 토지 중 일부는 위 주택 등 건축 이전부터 농로로 사용되어 왔고, 나머지 일부는 위 주택의 부속대지(마당 및 주차장)로 사용되면서 그 형상이 ‘대지’로 완전히 변경되어 농지로 환원이 불가능한 상태이므로, 농지법 제41조 제5호 규정에 따라 농지전용허가를 받지 아니하고도 지목 변경이 가능하다고 주장한다. 농지의 경우 ‘시장·군수 또는 자치구구청장이 천재지변이나 그 밖의 불가항력의 사유로 그 농지의 형질이 현저히 달라져 원상회복이 불가능하다고 인정하는 경우’에 해당하지 아니하는 한 농지전용허가를 받지 아니하고는 지목을 변경하지 못한다(농지법 제41조). 항공사진 등에 의하면 이 사건 토지 중 일부가 농지법 또는 농지의 보전 및 이용에 관한 법률의 시행 이전인 1943년경 또는 1947년경 한00가 신축한 주택의 부지에 일부 편입되어 그 형질이 현저히 변경된 사실은 인정되나, 그러한 형질변경이 천재지변이나 그 밖의 불가항력의 사유로 인한 것이라고 보기 어렵고, 또한 이 사건 토지 중 위 주택의 부지에 편입된 부분을 제외한 나머지 부분의 경우 원상회복이 불가능할 정도로 그 형질이 현저히 달라졌다고 보기도 어렵다. 따라서 농지전용허가를 받지 아니한 상태에서 이 사건 토지의 지목을 ‘전’에서 ‘대지’로 변경할 수는 없다 할 것이므로, 피청구인이 청구의 지목변경 신청을 반려한 이 사건 처분에 위법사유나 재량권의 일탈·남용이 있었다고는 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없으므로, 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.