지목변경신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○-14 토지(지목 : 임야, 2,216㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)를 공매를 통한 매매를 원인으로 2017. 7. 4. 소유권이전등기 하였다. 청구인은 2019. 6. 20. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 지목변경신청(임야→잡종지)을 하였으나, 피청구인은 관련부서(공원녹지과, 건축과) 협의결과 지목변경 불가 의견을 회신 받았고. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다)」 제59조제2항, 「지적업무처리규정」 제50조제3항에 따라 2019. 7. 4. 청구인에게 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 건 심판 청구의 경위 청구인은 2017. 4. 28. ○○시 ○○동 산○○-14 임야 2,216㎡ 국방부 소유 토지에 대하여 공매를 통한 매매계약을 체결하고 2017. 7. 4. 잔대금을 지불하고 소유권이전등기를 마쳤다. 이 사건 토지는 1979. 11. 2.부터 국방부 소유로 1980년부터 1989년까지는 점유하고 있는 부대의 관사로 이용되었고, 1990년부터 2000년까지는 군부대 교육장으로, 2000년부터 매각당시까지는 군부대에서 나오는 폐타이어 적치장으로 사용되어 오다가 2017. 4. 28. 매각절차에 의하여 청구인의 토지가 되었다. 국방부에서는 이 사건 토지를 매입한 후 당시 점유부대의 관사를 신축하여 대지로 사용하였고 대지로 이용할 당시 관할관청인 피청구인에게 형질 변경허가를 득하여 사용하여야 하였으나 군부대 속성상 이를 이행하였는지 청구인으로서는 알 수 없다. 국방부에서는 이 사건 토지 위에 존재하던 건축물을 철거하고 평탄작업을 한 후 용도폐지를 하고 매각할 경우 타 용도에 속하지 아니하는 토지에 대하여 잡종지로 지목변경하여 매각을 하여야 하나 실무자들의 업무소홀로 인하여 이러한 절차를 진행하지 아니하고 변경되지 아니한 매입당시 지목 그대로 매각하였다. 이에 청구인은 이 사건 토지가 30여 년간 국방부에서 대지로 사용하였던 사실과 국방부에서 용도폐지에 의한 잡종지로의 지목변경 절차를 이행하지 아니하고 매각절차를 진행하였으므로 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제2호의 규정에 의하여 지목변경신청을 한 것이다. 2) 청구인의 주장 가) 수원지방법원 2011구합 지목변경신청 불허가처분 취소판결을 살펴보면, 토지소유자가 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 ‘국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되지 않고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본’, ‘그 외의 경우에는 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본’을 첨부하여 지적 소관청에 제출하여야 한다고 명시하고 있다. 청구인은 지목변경신청 시 국방부가 1980년부터 이 사건 토지를 매매할 때까지 국방부가 이용한 근거인 항공사진을 첨부하였으므로 피청구인은 이를 근거로 청구인이 신청한 지목변경 절차를 수리하여야 할 것이다. 나) 이를 토대로 피청구인 관할 국방부 소유 토지에 대한 실제 지목변경 사례를 살펴보면, 피청구인 관할 ○○시 □□□동 □□□-9번지 외 수십 필지는 1964. 12. 26. 국방부에서 취득하여 미군이 사용하던 국방부 소유 토지로 미군이 철수하면서 공여지로 용도폐지 되면서 2007. 1. 9. 잡종지로 지목변경 되었다. 이와 같이 국·공유지의 경우 당시 지목과 관계없이 용도를 폐지하여 매각할 경우 잡종지로 지목변경 하여 매각하여야 함에도 이를 이행하지 아니한 것은 국방부의 업무 소홀에 의한 것으로 볼 수 있다. 3) 결어 위에서 기술한 내용을 토대로 살펴보면 국·공유지의 경우 지목변경 여부와 관계없이 실제로 형질을 변경하여 사용한 사실이 있다면 용도폐지 시 타 지목에 속하지 아니하는 “잡종지”로 지목변경 하여 매각하는 것이 일반적인 것이다. 이와 관련하여 ○○시 ○○동 소재 미군이 점유 사용하던 토지의 예를 살펴보면 위 사실이 더욱 명확하다. 따라서 피청구인의 지목변경 반려처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 등 가) 2019. 6. 20. 토지이동(지목변경) 신청 : 임야 → 잡종지 나) 2019. 6. 20. 토지이동(지목변경) 신청에 따른 국·공유지 용도폐지 의견 요청 [토지정보과 → 국방부(운영지원과)] 다) 2019. 6. 21. 토지이동(지목변경) 신청에 따른 관계법령 저촉여부 협의 [토지정보과 → 건축과, 공원녹지과] 라) 2019. 6. 26. 국·공유지 용도폐지 의견 회신 [국방부 경기○○시설단 재산관리1과 → 토지정보과] 마) 2019. 6. 26. 관계법령 저촉여부 회신 [공원녹지과 → 토지정보과] ① 신청지는 「산지관리법」 제4조의 규정에 의한 보전산지에 해당되며, 산지의 지목변경은 같은 법 제21조의3의 규정에 해당되지 않을 경우 임야 외의 지목으로 변경 불가 ⇒ 「산지관리법」 제14조, 제15조의 규정에 의거 산지전용 허가나 신고를 받아(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함) 목적사업을 완료한 후 「산지관리법」 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 복구준공검사를 받은 경우만 지목변경 가능함 바) 2019. 7. 2. 관계법령 저촉여부 회신 [건축과 → 토지정보과] ① 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)」 제12조에 의하여 행위허가를 득하여야 하나 행위허가를 득한 내역이 없으며, - 같은 법 시행령 제13조에 따른 [별표1] 제4호 나목 국방·군사시설 및 교정시설의 경우 용도가 폐지된 경우에는 지체 없이 이를 철거하고 원상복구 하여야 하는 바, - 불법 형질변경으로 인한 현황변경에 따른 행위허가는 불가하고 원상복구 하여야 하며, 개발제한구역법에 의거 임야를 잡종지로 형질변경 하는 것은 불가한 사항임 사) 2019. 7. 4. 지목변경 신청 반려 알림 - 협의결과 공원녹지과, 건축과 지목변경 불가 의견 및 공간정보관리법 시행령 제59조제2항, 「지적업무처리규정」 제50조제3항에 따라 토지이동(지목변경)처리 불가 알림 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인 주장 (1) 국방부는 30여 년간 대지로 사용하였었던 이 사건 토지를 용도폐지에 의한 지목변경 절차 이행 없이 매각절차 진행하였으며, (2) 국방부의 업무 소홀로 이행되지 않았던 지목변경 절차를 청구인이 이행하고 있으니 피청구인의 지목변경 반려처분은 취소되어야 함 나) 청구인 주장의 부당성 (1) ‘용도폐지를 하고 매각할 경우 타 용도에 속하지 아니하는 토지에 대하여 잡종지로 지목변경하여 매각을 하여야 한다’는 주장에 대하여 먼저 용도폐지의 의의에 대해 기술되어 있는 내용들을 살펴보면 (가) 「국유재산법」 제40조제1항은 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 3. 법 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우에 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다고 규정하고 있으며 (나) 「공유재산 업무편람(행정안전부, 2018)」에서 용도폐지란 행정목적 본래의 기능을 상실한 공용재산, 공공용재산 등 행정재산에 대하여 기존 용도를 폐지하여 일반재산으로 전환하는 것을 말하며, 1. 도로, 하천, 제방, 구거 등 공공용재산이 사실상 공공용으로 사용되지 아니하게 된 때 2. 공용재산 또는 기업용재산이 해당 행정목적에 사용할 필요가 없게 된 때 3. 위탁개발을 하기 위하여 필요한 경우 4. 보존용 재산이 당해 보존목적에 사용할 필요가 없게 된 때 그 재산에 대하여 용도폐지 할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 용도폐지 대상 토지에 불법 건축물이나 지장물이 있는 경우 용도폐지 하여 일반재산으로 변경하지 말고 행정재산 상태에서 불법사항을 정리 후 일반재산으로 변경 처리하여야 한다고 기술하고 있다. (다) 결론적으로 용도폐지는 행정목적 본래의 기능을 상실한 공용재산, 공공용재산 등 행정재산에 대하여 기존 용도를 폐지하여 일반재산으로 전환하는 행정처분으로 지목변경은 필요한 경우 이행해야 할 절차일 뿐 용도폐지가 되었다고 해서 반드시 지목변경을 수반하여야만 하는 것은 아니다. (2) ‘국방부가 1980.부터 이 사건 토지를 매매할 때까지 이용한 근거인 항공사진을 근거로 청구인이 신청한 지목변경 절차를 수리하여야 한다’는 주장에 대하여 (가) 공간정보관리법 제81조 및 같은 법 시행령 제67조에 따르면 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 하는데, 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다)」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우, 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우이고, 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 한편 같은 법 시행규칙 제84조제1항에 따르면 영 제67조제2항에서 ‘국토교통부령으로 정하는 서류’란 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본, 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토계획법 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 「산지관리법」 제21조의3에 따르면 1. 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우, 2. 공간정보관리법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 토지의 합병을 신청하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 하였을 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다. (나) 위 법률의 관련 규정을 종합하여 보면, 지목 변경을 위해서는 사전에 토지의 형질변경허가, 전용허가 등의 절차를 밟아야 한다고 해석되므로 ‘토지의 용도가 변경된 경우’에서의 ‘토지의 용도’는 그 토지의 사실상의 이용현황을 의미하는 것이 아니라 국토계획법에 의하여 도시관리계획에서 일정한 지역의 토지 전체에 대해 이용가능성을 규제하는 ‘용도지역’, ‘용도지구’, ‘용도구역’에서의 ‘용도’, 즉 ‘법적으로 허용된 이용가능성으로서의 용도’를 의미한다고 보아야 할 것이다. ‘토지의 용도가 변경된 경우’를 ‘토지의 사실상의 이용현황이 변경된 경우’를 의미한다고 해석한다면, 형질변경 내지 전용에 대한 허가 제도를 무력화하고자 이해관계인들이 임의로 토지의 형상을 변경하는 행위를 규제할 수 없게 되므로, 용도변경을 초래하는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지에 대한 지목변경은 원칙적으로 그러한 행위를 가능하게 하는 개발행위에 대한 허가나 전용허가 등을 통하여 토지의 형질 또는 용도가 적법하게 변경된 경우에 비로소 허용되고, 어느 시점에 그 토지의 실제현황이 공부상의 지목과 달라진 사정은 그 허용 여부에 영향을 미치지 아니할 것이다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2008두10232 판결, 광주지방법원 2007. 11. 15. 선고 2007구합2104 판결 참조). (다) 한편, 2017. 4. 14. 국방시설본부 경기○○시설단(이하 ‘경기○○시설단’이라 한다)은 한국자산관리공사 전자자산처분시스템(이하 ‘◎◎◎’라 한다)를 이용한 인터넷 입찰 방식으로 2017. 3. 29. 용도폐지 및 국유재산 공개매각 가결된 이 사건 토지를 청구인에게 매각하였다. 매각과 관련된 경기○○시설단 공문, 국유재산 전자입찰 매각공고를 살펴보면 국방부는 매각 대상 재산을 분명히 ‘임야’상태로 용도폐지 하여 매각하였음을 잘 알 수 있다. (라) 결론적으로, 청구인은 이 사건 토지가 1980년부터 이 사건 토지를 매매할 때까지 국방부가 부대의 관사, 군부대 교육장, 폐타이어 적치장 등으로 이용한 사실을 근거로 ‘잡종지’로의 지목변경 신청을 수리해야 한다고 주장하고 있으나, 사실상 형질변경 또는 용도변경이 이루어졌다 하더라도 관계법령에 따른 인·허가나 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가를 득한 사실이 없으므로, 관계 법령에서 정한 지목변경의 허용요건을 갖추었다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 현재는 군부대 관련 시설을 철수시켜 황무지 상태로 남아 있다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 임야에서 잡종지로의 지목변경 신청에 대한 반려처분은 마땅한 처분이라 할 것이다. 3) 결론 위와 같이 피청구인은 관련 법률 등에 의거한 적법한 행정처분을 하였으므로 ‘청구인의 청구를 모두 기각한다’ 는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제59조(지목의 설정방법 등) ① 법 제67조제1항에 따른 지목의 설정은 다음 각 호의 방법에 따른다. 1. 필지마다 하나의 지목을 설정할 것 2. 1필지가 둘 이상의 용도로 활용되는 경우에는 주된 용도에 따라 지목을 설정할 것 ② 토지가 일시적 또는 임시적인 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니한다. 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙】 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. 【지적업무처리규정】(국토교통부훈령 제899호) 제50조(지적공부정리신청의 조사) ① 지적소관청은 법 제77조부터 제82조까지, 법 제84조, 법 제86조 및 법 제87조에 따른 지적공부정리신청이 있는 때에는 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여 처리한다. 1. 신청서의 기재사항과 지적공부등록사항과의 부합여부 2. 관계법령의 저촉여부 3. 대위신청에 관하여는 그 권한대위의 적법여부 4. 구비서류 및 수입증지의 첨부여부 5. 신청인의 신청권한 적법여부 6. 토지의 이동사유 7. 그 밖에 필요하다고 인정되는 사항 ② 접수된 서류를 보완 또는 반려한 때에는 지적업무정리부의 비고란에 그 사유를 붉은색으로 기재한다. ③ 지목변경 및 합병을 하여야 하는 토지가 있을 때와 등록전환에 따라 지목이 바뀔 때에는 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여 별지 제6호 서식에 따른 현지조사서를 작성하여야 한다. 1. 토지의 이용현황 2. 관계법령의 저촉여부 3. 조사자의 의견, 조사연월일 및 조사자 직·성명 ④ 분할 및 등록전환 측량성과도가 발급된 지 1년이 경과한 후 지적공부정리 신청이 있는 때에는 지적소관청은 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여야 한다. 1. 측량성과와 현지경계의 부합여부 2. 관계법령의 저촉여부 【국유재산법】 제40조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다. <개정 2017. 8. 9.> 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 3. 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우 【국유재산법 시행령】 제37조(용도폐지) ② 중앙관서의 장은 법 제40조제1항에 따라 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 총괄청에 인계하여야 한다. <개정 2011. 4. 1., 2018. 6. 26.> 【산지관리법】 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2011. 7. 28., 2016. 12. 2., 2018. 3. 20.> 1. 보전산지(保全山地) 가. 임업용산지(林業用山地): 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 　 1) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림(採種林) 및 시험림의 산지 　 2) 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 따른 보전국유림의 산지 　 3) 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 따른 임업진흥권역의 산지 　 4) 그 밖에 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 　 1) 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 자연휴양림의 산지 　 2) 사찰림(寺刹林)의 산지 　 3) 제9조에 따른 산지전용ㆍ일시사용제한지역 　 4) 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」 제27조에 따른 야생생물 특별보호구역 및 같은 법 제33조에 따른 야생생물 보호구역의 산지 　 5) 「자연공원법」에 따른 공원구역의 산지 　 6) 「문화재보호법」에 따른 문화재보호구역의 산지 　 7) 「수도법」에 따른 상수원보호구역의 산지 　 8) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역의 산지 　 9) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 녹지지역의 산지 　 10) 「자연환경보전법」에 따른 생태ㆍ경관보전지역의 산지 　 11) 「습지보전법」에 따른 습지보호지역의 산지 　 12) 「독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법」에 따른 특정도서의 산지 　 13) 「백두대간 보호에 관한 법률」에 따른 백두대간보호지역의 산지 　 14) 「산림보호법」에 따른 산림보호구역의 산지 　 15) 그 밖에 공익 기능을 증진하기 위하여 필요한 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23., 2016. 12. 2.> 1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다. 제21조의3(산지의 지목변경 제한) 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다. 1. 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 토지의 합병을 신청하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 하였을 경우 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013. 5. 28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2013. 5. 28.> ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2018. 12. 18.> ⑤ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑥ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑦ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑧ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑩ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> ⑪ 제10항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 5. 28., 2018. 12. 18.> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027267"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 국유재산 전자입찰 매각공고문, 관련부서 협의 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○-14 이 사건 토지(임야, 2,216㎡)의 소유자로, 국방부 소유 토지에 대하여 공매를 통한 매매를 원인으로 2017. 4. 28. 계약체결 후 2017. 7. 4. 소유권이전등기를 마치고 이 사건 토지를 취득하였다. 나) 국방시설본부 경기○○시설단에서는 2017. 4. 14. 한국자산관리공사 전자자산처분시스템(◎◎◎)에 이 사건 토지에 대한 국유재산 전자입찰 매각 공고(공고기간 : 2017. 4. 14. 14:00 ~ 2017. 4. 27. 16:00)하면서 입찰참가 유의사항에 다음과 같은 내용을 적시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027265"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027275"></img> 다) 청구인은 2019. 6. 20. 피청구인에게 이 사건 토지의 현재 이용현황이 잡종지라는 사유로 지목변경신청(임야→잡종지)을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027273"></img> 라) 피청구인(토지정보과)은 2019. 6. 21. 공원녹지과와 건축과에 관련법령 저촉여부 협의 요청을 하였고, 공원녹지과에서는 2019. 6. 26. 아래와 같이 회신하였다. 마) 건축과에서는 2019. 7. 2. 다음과 같은 사유로 불가함을 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027269"></img> 바) 피청구인은 2019. 7. 4. 청구인에게 지목변경신청 반려처분을 하면서 다음과 같은 내용을 통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027271"></img> 2) 공간정보관리법 제81조에 의하면 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 하고, 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조에 의하면 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우에 지목변경을 신청할 수 있으며, 지목변경을 신청할 때에는 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본이나 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지목변경 사유를 적은 신청서를 지적소관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 「지적업무처리규정」 제50조제1항에 따라 지적소관청은 법 제77조부터 제82조까지, 법 제84조, 법 제86조 및 법 제87조에 따른 지적공부정리신청이 있는 때에는 관계법령의 저촉여부 등의 사항을 확인·조사하여 처리한다. 「산지관리법」 제14조 및 제15조, 제21조의3제1호를 종합하면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장 등의 허가를 받거나 신고를 하여야 하며, 산지관리법에 따른 산지전용허가 또는 신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 법 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다. 또한, 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토계획법 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없으나, 같은 항 제1호에서 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설의 설치를 위한 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따른 토지의 형질변경 행위를 하려면 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1]에서는 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물 등은 해당 시설의 용도가 폐지된 경우에는 지체 없이 이를 철거하고 원상복구하여야 한다고 정하고 있다. 3) 이 사건 토지는 보전산지이자 개발제한구역으로서 「산지관리법」 제14조, 제15조, 제21조의3 등에 의하면 산지전용허가 또는 산지전용신고의 목적사업을 완료한 후 복구의무를 면제받거나 복구준공검사를 받는 절차를 완료해야만 산지를 임야 외의 지목으로 변경할 수 있고, 개발제한구역법 제12조와 같은 법 시행령 제13조 [별표 1] 제4호나목 등에 의하면 행위허가를 득하여야 하며, 국방·군사시설 및 교정시설의 경우 용도가 폐지된 경우에는 지체 없이 이를 철거하고 원상복구하여야 하는 제한이 있다. 한편, 이와 같은 제한은 이 사건 토지에 대한 전자입찰 매각 공고문 등에도 기재되어 있었으므로 청구인은 이를 사전에 인지할 수 있었다. 그런데 이 사건 토지는 산지전용허가를 받거나 산지전용신고의 목적사업을 완료한 후 복구의무를 면제받거나 복구준공검사를 받은 사실이 없고, 지상 건축물 또는 공작물이 용도폐지된 후 철거, 원상복구를 한 사실도 없다. 따라서 「산지관리법」과 개발제한구역법상 지목변경의 요건을 갖추지 못한 것이 명백하다. 그러므로 청구인의 청구는 이유가 없고, 피청구인의 처분에서는 하자를 발견할 수 없으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.