지목변경신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017년 ○○시 ○○동 XXX-22외 1필지 임 3,205㎡ (이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 매매를 원인으로 취득한 자로, 2019. 7. 30. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 지목변경신청을 하였으나, 피청구인은 2019. 8. 6. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다)」 시행규칙 제84조제1항에서 규정하고 있는 서류가 제출되지 않았고, 이 사건 임야가 개발제한구역 내 「산지관리법」 적용을 받는 임야이나 무단형질변경하여 행정처분이 진행 중이므로 공간정보관리법 시행령 제59조제2항에 근거하여 지목변경을 할 수 없다는 이유로 지목변경신청 반려통지(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지 취득 경위 가) 부동산 표시 경기도 ○○시 ○○동 XXX-22 임야 1,653㎡, XXX-23 임야 1,522㎡ 나) 이 사건 토지의 변천 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026097"></img> 이 사건 토지는 1983년 제5차 경제개발5개년 계획수정안에 포함되어 고속도로 건설계획이 수립되었고, 한국도로공사가 1985. 11. 2. ○○고속도로(○○~○○구간) 도로구역으로 결정하고 관계기관의 행정절차에 따라 도로구역으로 결정·고시하였다. 다) 도로구역으로 결정·고시한 이후 고속도로 관리청인 건설부가 1987. 2. 9. 공공용지로 협의취득하고, 업무대행자인 한국도로공사가 도로공사를 시행하여 1987년 11월 공사가 준공되었으며, 준공에 따라 1987. 12. 19. 도로 사용개시가 고시된 바 있다. 라) 그후 국토교통부가 이 사건 토지는 공공용으로 사용하지 않는 유휴토지로 결정하여, 2015. 12. 8. 대한민국 관보에 도로구역 결정·변경(해제)을 게시하였고, 2016. 2. 24. 지적 측량 및 토지분할을 통하여 이 사건 토지를 도로구역에서 해제하였다. 마) 도로구역 해제 후 한국도로공사 공매에 낙찰된 뒤, 청구인은 이 사건 토지를 2017년 4월 및 8월 각 취득하여 소유하게 되었다. 2) 지목변경 허가신청 가) 지목변경에 관한 규정 공간정보관리법 제81조, 같은 법 시행령 제67조제l항 및 제2항과 같은 법 시행규칙 제84조제l항에서는 국토교통부령으로 정하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. 1. 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 또는 국유지, 공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본이라고 규정하고 있다 나) 청구인의 지목변경신청 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026099"></img> 다) 지목변경 신청 이유 청구인이 매수한 이 사건 토지는 위 토지의 변천사에서 기술한 바와 같이 ○○고속도로 건설계획에 따라 적법하게 토지의 형질변경이 이루어진 공사가 완료되었고, 한편 유휴 토지 판단에 따라 지적측량과 토지분할하여 도로구역에서 해제하였으므로, 공간정보관리법 제81조, 같은 법 시행령 제58조제28호, 같은 법 시행령 제67조제1항, 제2항 및 같은 법 시행규칙 제84조제1항제2호의 법률을 기준하여 지목변경 사유에 합당하다고 판단하여 피청구인에게 지목변경 신청을 하였다. 3) 피청구인의 지목변경 신청 반려 피청구인의 지목변경 신청에 대한 반려 처분 내용을 요약하면 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026105"></img> 4) 지목변경신청 반려처분 사유에 대한 청구인의 주장 가) 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항에서 규정하고 있는 각호의 어느 하나에 해당되는 서류를 제출하여야 하나, 한국도로공사의 ‘유휴지 불용결정서’는 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항의 서류에 해당하지 않음에 대하여 (1) 이 사건 토지의 공간정보관리법 시행령 제67조제1항, 같은 법 시행규칙 제84조제1항제1호 등의 관계법령에 따른 토지의 형질변경 인·허가 및 준공 내용은 이렇다. ㉮ 「도로법」 제29조제1항, 도로관리청이 법에 따라 도로구역을 결정하거나 변경하면 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 인·허가 등을 받은 것으로 보며, 도로구역의 결정·변경을 고시하면 해당 인·허가 등을 고시하거나 공고한 것으로 본다고 하였고, 같은 법 제29조제5항은 도로관리청이 도로의 사용개시를 공고하면 공사 또는 사업 등의 준공검사 또는 준공인가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. ㉯ 위 ㉮의 법률에 따라 1985. 11. 2. 건설부(현 국토교통부)와 한국도로공사는 ○○고속도로(○○~○○구간) 건설공사를 하기 위해 절차에 따라 도로구역으로 결정·고시 하였고, 도로구역으로 결정·고시 한 이후 고속도로 관리청인 건설부가 1987. 2. 9. 이 사건 토지를 공공용지로 협의취득하고, 업무대행자인 한국도로공사가 도로건설공사를 완공하고, 1987. 12. 19. 관보에 도로사용 개시 공고 하였다. 위와 같이 피청구인이 요구하는 이 사건 토지의 공간정보관리법 시행령 제67조제1항, 같은 법 시행규칙 제84조제1항제1호의 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류를 제출한다. (2) 한국도로공사의 ‘유휴지 불용결정서’는 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항의 서류에 해당하지 않음에 대하여 청구인이 제출한 한국도로공사의 유휴지 불용결정서는 국토교통부가 도로구역 해제를 관보에 공고한 후, 「도로법」 제112조 및 「한국도로공사법」 제12조(업무), 「토지보상 관리예규」 제41조에 의하여 발행되었으므로, 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제2호에서 규정하고 있는 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류로 보는 것에 부족함이 없다. 아울러 청구인이 제출한 한국도로공사의 유휴지 불용결정서는 피청구인이 말하는 공간정보관리법 시행령 제67조제1항제1호, 같은 법 시행규칙 제84조제1항제l호의 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본에 해당 된다고 판단하여 제출한 서류가 아니라, 공간정보관리법 시행규칙 제84조제l항제2호의 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본에 해당되는 서류로 제출하였다. 나) 개발제한구역법 제12조, 「산지관리법」 제21조의3에 따라 할 수 없는 행위인 토지의 형질변경(준공) 등에 대하여 예외적으로 허가를 받아 행하였거나 산지전용 허가를 받은 내역이 없음에 대하여 이 사건 토지의 형질변경을 위한 인·허가 및 건설공사 준공 등 내역은 다음과 같다. (1) 이 사건 토지는 1984년 당시 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산13-1번지 ○○이씨 ○○○파종중 소유의 자연림이 울창한 산이었다. (2) 이후 이 사건 토지는 1985년 ○○고속도로 도로구역결정고시 후 1986. 3. 6. 도로구역 결정 및 변경되었고, (3) 1986. 12. 30. ○○군 ○○면 ○○리 산13-1번지에서 산13-7로 분할되었다. (4) 이 사건 토지는 1987. 4. 6. ○○고속도로 건설을 위한 공공용지 협의 취득으로 당초 ○○이씨종중에서 건설부(국)로 소유권 이전되었으며, (5) 1987년 ○○고속도로 건설공사를 완료하고, 1987. 12. 19. 관보에 도로사용 개시되었다. (6) 이로써 이 사건 토지 형상은 울창한 자연림에서 고속도로 건설을 위해 벌채 및 형질 변경을 위한 토사 반출 절토 등의 공사 시행으로 대지화가 되었다. (7) 1997. 7. 10. 제2○○고속도로 확장 건설을 하였으며, 2001. 4. 5. 당시의 토지 상황은 각종 차량의 통행과 건설자재 적치 등을 한 것으로 추정하며, (8) 2001. 11. 21. 고속도로 사용개시가 공고되었다. (9) 이후 이 사건 토지는 ○○군 ○○면 ○○리 산13-7번지에서 ○○시 ○○동 산13-7로 행정구역 변경이 되었고, 2015. 12. 8. 도로구역변경(해제)되었으며, 이후 ○○시 ○○동 XXX-16번지로 지번변경(등록전환)된 이후 ○○동 XXX-20번지로 분할(면적 11,091㎡) 되었다. (10) 이후 이 사건 토지는 국토교통부에서 한국도로공사로 소유권이 변경(교환)되었고, 2016. 11. 2. 도로구역해제한 후 한국도로공사는 더 이상 공공용으로 사용되지 않는 유휴지 불용 결정하고 공매를 실시하여 이○○에게 낙찰되었으며, 이후 낙찰자가 필지를 분할 후 매각하여 ○○시 ○○동 XXX-22, 23을 청구인이 소유하게 되었다. 위에서 기술한 바와 같이 이 사건 토지는 ○○고속도로 건설을 위해 건설부(국)가 협의취득 후 공사를 하였으며, 그 결과 경사가 가파르고 자연림이 울창한 숲(산)에서 평탄한 토지로 형질변경 되었다. 아울러, 2019. 8. 22. 한국도로공사에 질의해 본 결과 이 사건 토지에 대하여 「도로법」 제25조에 의거 도로구역결정 고시가 되어 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의거 한국도로공사가 협의취득 하였고, 공익사업의 원활한 추진을 도모하고 공공복리의 증진을 위한 ○○고속도로 건설공사를 시행하였음을 확인하였다. 위와 같은 내용으로 피청구인의 처분에 대한 증빙자료를 제출한다. 다) 이 사건 토지가 무단형질변경되어 행정처분이 진행 중임에 대하여 청구인은 불법벌채 또는 무단형질변경을 한 사실이 없다. 위 3)항의 ‘ㄱ, ㄴ’의 내용에 대하여 피청구인이 인지하지 못함으로 발생된 것으로서, 한국도로공사가 건설공사를 위해 형질변경한 것으로 청구인이 형질변경한 사실이 없다. 과거 국토해양부(당시 건설부)와 한국도로공사가 형질변경을 하였고, 이후 도로구역 해제와 유휴지 불용결정 후 공매를 통하여 매각된 토지에 대하여, 현 소유주인 청구인이 무단으로 형질변경을 했다고 하는 것은 부당하며, 만약 위 행정처분이 진행 중이라고 해도 이 사건 토지의 지목변경과는 적용 법리를 전혀 달리하는 사안으로서, 이 사건 토지의 지목변경을 방해하지 않을 것이며, 관련법령에 따라 별도로 다루어져야할 사항이라 할 것이다. 라) 공간정보관리법 시행령 제59조제2항에 근거하여 임시적, 일시적 용도로 사용 중이므로 지목변경을 할 수 없음에 대하여 (1) 이 또한 위 3)항의 ‘ㄱ, ㄴ’의 내용에 대하여 피청구인이 인지하지 못함으로 발생된 것으로서 위에서 기술한 바와 같이 이 사건 토지에 적용되지 않을 것이며, (2) 토지보상법 등 적합한 법률에 의하여 국가기관인 건설부(현 국토교통부)와 한국도로공사에서 협의 취득하여 고속도로 건설공사를 완공하고 준공검사 등이 합법적으로 이루어진 사항에 대하여 임시적, 일시적 용도로 사용 중이라고 하는 것은 이치에 맞지 않다. 5) 결론 가) 피청구인도 현존하는 국가기관 시설물을 국토교통부(당시 건설부)가 적법한 절차없이 형질변경을 하였다고는 생각하지 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인에게 존재하지도 않는 인·허가 및 준공서류를 요구하는 것에 그치지 않고 개발제한구역법, 산지관리법, 불법형질변경, 임시적·일시적 사용 등의 사유로 청구인의 지목변경 신청행위에 대해 혼란을 주었다. 나) 이 사건 토지는 국토교통부(당시 건설부)와 한국도로공사에서 협의취득하여 적법한 인·허가에 의하여 형질변경 되었으며, 1987년 도로사용 개시(사업의 준공) 공고 이후 당시 소유주(국:국토교통부)가 지목을 변경하였어야 하나, 변경하지 아니한 상태에서 공매 등으로 소유권이 이전된 사안으로, 다) 이 사건 토지는 법률에서 요구하는 형질변경, 인·허가 및 준공검사 등을 완료하였을 뿐 아니라 공공용으로 사용하는 도로구역에서도 해제되었으므로, 법률에서 규정한 어느 지목에도 속하지 아니하는 잡종지로 지목이 변경되어야 할 것이다. 라) 따라서 피청구인의 반려처분은 취소하고, 청구인의 지목변경 신청에 대해 허가처분 되어야 할 것이다. 그리하여 「행정심판법」 제1조(목적)에 명시된 바와 같이 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하고 아울러 행정의 적정한 운영을 할 것이다. 【보충서면】 6) 위 사건에 관하여, 청구인은 피청구인이 이 사건과 직접적인 관련이 없는 내용이나 조문까지 전부 포함시켜 답변을 작성하여 내용이 방대하게 보이게끔 만들어 사건의 본질을 흐리게 하는 등 피청구인의 답변서의 내용이 불합리하고 혼란을 유발할 수 있다고 판단되어 다음과 같이 보충서면을 제출하고자 한다. 가) 이 사건 토지는 개인이 지목변경 신청하여도 국공유지에 준하여 지목변경에 대한 판단이 가능함 (1) 피청구인의 주장 피청구인은 청구인의 지목변경 신청을 개인소유지로 보아 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 등 관련 법률에 따라 공사 준공 증명서류가 있어야 한다고 주장하고 있다. (2) 현행 근거법률의 해석 지목변경신청의 근거법률인 공간정보관리법 시행령 제67조 규정에 따르면 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 두 가지로 나누고 같은 법 시행규칙 제84조에서 각 경우에 필요한 증명서류를 규정하고 있다. 즉 법 제67조에 따르면 지목변경할 수 있는 첫째 경우로서, 국토계획법 등 관계법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우를 규정하고 둘째 경우로서 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우라고 하고 있으며, 이에 따라 지목변경을 신청할 때 필요한 서류에는 공간정보관리법 시행규칙 제84조에 따라 위 시행령 제67조 첫 번째 경우(공사가 준공된 경우)에는 “관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본”을 요구하고, 위 시행령 제67조 두 번째 경우(토지 등 용도가 변경된 경우)에는 “국공유지인 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본”을 첨부하여 지목변경을 신청하라고 규정되어 있다. 이 사건의 경우 고속도로의 관리청인 국토교통부장관의 업무대행자인 공공기관인 한국도로공사가 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니하여 불용결정을 하였으나 지목변경을 하지 않은 상태에서 토지의 소유권이 개인으로 이전되었고 개인이 지목변경 신청을 한 경우인데 이때도 같은 법 시행령 제67조와 위 시행규칙 제85조의 두 번째 경우를 적용할 수 있느냐 아니면 위 조항들의 첫 번째 규정을 적용해야 하느냐가 핵심쟁점이 된다. 이와 동일한 사례와 관련하여 경기도 질의회신, 행정심판 사례와 판결례가 있어 우선 이를 살펴보겠다. (3) 행정실무, 행정심판, 법원판례도 동일한 입장 경기도[토지정보과-6767(2012.03.26.)호]↔○○시간 질의회신을 보면 “국유재산 용도폐지 절차를 거쳐 개인에게 매각된 토지의 경우 측량수로조사 및 지적에 관한 법률 제81조 및 같은 법 시행규칙 제84조에 따르면 국공유지의 경우 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 지목변경을 신청할 수 있게 되어 있으므로 실제 이용현황에 따라 지목 설정이 가능하나”라고 되어 있고, 위 질의회신은 본 사안과 유사한 경우로서 국유재산 용도폐지 이후 민간인에게 매각된 경우 민간인은 현행 공간정보관리법 시행령 제67조와 같은 법 시행규칙 제84조의 두 번째 경우에 따라 용도폐지 결의서 정도를 제출함으로써 개인소유자가 지목변경 신청이 가능한 것으로 유권해석을 내리고 있다. 행정심판(경남행심 제2013호-198호)의 경우 이 사건과 동일한 케이스인데 “개발제한구역내 토지인 국유지에서 도로구역해제 및 불용결정 된 후 3회에 걸쳐 개인으로 소유권이전 된 후 마지막 개인소유자가 지목변경 신청을 하였는데 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제2호 규정을 적용하여 지목변경을 해주어야 한다”고 하여 지목변경(도로→잡종지) 처리를 인정한 바 있다. 더 나아가 법원 역시 유사한 사례에서 이러한 취지에서 국가(또는 관리청)가 아닌 개인이 신청하여도 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제2호 규정(불용결정서)에 적용하여 지목변경을 신청할 수 있다고 판시한 바 있다(수원지방법원 2011구합8384, 서울고등법원 2012누16734, 대법원 2012두27138 각 참조) 본건과 동일 유사사례인 위 3가지 경우에서 이미 동일한 결론이 나 있다. 즉 국유재산이 용도폐지 되었거나 공공용으로 사용되고 있지 아니한 때에는 개인에게 매각된 경우 개인은 현행 공간정보관리법 시행령 제67조와 같은 법 시행규칙 제84조의 두 번째 경우에 따라 불용결정서 정도를 제출함으로써 지목변경 신청이 가능한 것으로 결론을 내리고 있어 본 사안의 경우에 있어 위와 동일한 규정을 적용하여 지목변경을 신청한 것은 정당하다고 보아야 할 것이다. (4) 본 건에서 공사 준공 증명서류는 불필요 피청구인은 본 사건을 개인이 지목변경신청을 한 경우로 보아 “토지형질변경 등 공사준공증명서류”를 관례적으로 요구하고 한국도로공사의 불용결정서는 형질변경 허가를 득한 서류가 아니라는 주장을 하고 있다. 이는 현행 공간정보관리법을 오해한 측면이 있다. 최종 민간매수인이 한국도로공사의 불용결정서를 제출하면서 지목변경을 신청한 것은 본 사건의 경우는 같은 법 시행령 제67조의 토지의 용도가 변경된 경우로 보고 이 때 첨부서류로서 같은 법 시행규칙 제84조제1항제2호 한국도로공사의 불용결정서를 제출한 것이다. 그럼에도 피청구인은 본 경우를 공간정보관리법 시행령 제67조 첫 번째 경우와 같은 법 시행규칙 제84조제1항제1호의 경우가 적용되어야 한다는 전제하에 “국토계획법 등 관련 법률에 따라 토지형질변경 등 공사준공 증명서류”가 있어야 하는데 한국도로공사의 불용결정서를 형질변경허가를 득한 서류로 제출한 것으로 판단한 것은 중대한 오해이다. 이 사건과 동일한 사건에 있어서 위 수원지방법원 판결은 다음과 같이 판시한 바 있다. “국토계획법 등 관련 법률에 따라 공사준공 증명서류 사본은 공간정보관리법 시행령 제67조제1항제1호의 경우인 국토계획법 등 관련 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우에 해당하여 지목변경 신청을 할 때 첨부하여야 할 서류로 봄이 상당하고 이와 달리 국공유지가 용도폐지의 사유로 토지용도가 변경되는 경우까지 ‘형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류사본’을 첨부하여야 한다고 볼 수는 없다”고 판시하여 이 사건과 같이 토지용도가 변경된 경우는 현행 공간정보관리법 시행령 제67조와 같은 법 시행규칙 제84조제1항제2호에 따라 불용결정서 정도를 제출함으로써 지목변경 신청이 가능한 것으로 결론을 내리고 있다. 따라서 위 판결과 행정심판 결정에 따르면 이 사건 토지의 경우처럼 이미 한국도로공사에서 불용결정되고 민간인에게 소유권이 이전되어 민간인이 지목변경 신청하는 경우 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제1호(공사준공 증명서류)가 적용되어야 한다는 피청구인의 주장은 근거가 없다고 보아야 할 것이다. 아울러 한국도로공사의 불용결정서를 제출한 것은 토지의 용도가 변경된 경우로서 같은 법 시행규칙 제84조제1항제2호의 서류를 제출한 것이지, 같은 항 제1호의 서류를 제출한 것이 아니므로 피청구인이 한국도로공사의 불용결정서를 형질변경허가를 득한 서류로 판단한 것은 법리를 오해한 결과라고 할 것이다. 나) 피청구인이 주장하는 지목변경 불가 사유의 타당성 여부 피청구인은 위와 같은 사유에도 불구하고 지목변경이 불가하다고 하며 여러 가지 사유에 대해 주장하고 있는데, 각 사유에 대해서 말하겠다. (1) 도로에 대한 쟁점 피청구인은 이 사건 토지의 형질을 “도로”로 보아야 한다고 주장하면서도, 이 사건 토지가 도로구역 제외지 및 도로건설을 위한 부속 토지라고 주장하고 있다. 그러나 1985. 11. 2. 국토교통부의 도로구역결정고시로 인하여 전부 도로구역에 포함된 토지를 피청구인이 ○○고속도로가 직접 지나가지 않는다는 사유로 임의적으로 판단하여 도로구역이 아닌 제외지라고 칭하는 것은 재량권 일탈 내지 남용으로 볼 수 있다. 이 사건 토지는 도로구역에 포함되었던 내용이 있고 도로로 형질변경된 사실이 명백하다. 또한 토지의 사실상 현황과 지목은 별개라고 주장하던 피청구인이 ‘도로’로 형질변경이 완료된 토지를 오랜 기간 방치하여 ‘임야’와 비슷한 형상이 되었다는 사유로 임야로 구분됨이 적합하다는 주장을 하는 것은 합리적이라고 할 수 없다. 사업시행자인 한국도로공사는 공간정보관리법 제86조제2항에 따라 지적소관청에 ‘임야’에서 ‘도로’로 토지의 이동을 신청하여야 하였으나 하지 않았고, 그로 인하여 도로구역에서 해제된 이 사건 토지뿐만 아니라 이 사건 토지의 분할 전 모 번지인 ○○동 XXX-16번지도 현재 8차선 고속도로로 사용하고 있으나 지목을 도로로 변경하지 아니하고 임야인 상태로 남아있는 실태이다. 피청구인의 주장에 따라 현황을 전혀 고려하지 않고 공부상 지목만 고려하게 된다면 ○○고속도로 역시 파괴하고 임야로 원상복구를 하여야 하는 결과를 초래하게 될 것이다. 나아가 이 사건 토지는 원래 임야에서 도로로 편입되었다가 다시 도로로서 불용 결정된 상황이라 더 이상 도로에 속한다고 볼 수 없으며, 공간정보관리법 시행령 제58조에 따라, 임야, 전, 도로 등 어느 지목에도 해당한다고 볼 수 없으므로, 다른 지목에 속하지 않는 토지로서 ‘잡종지’로 분류하는 것이 타당하다고 볼 수 있다. (2) 무단형질변경에 대한 사항 (가)피청구인은 이 사건 토지를 무단 형질변경하여 행정처분 진행 중에 있다고 주장하고 있으나 이는 불합리한 주장으로 내용을 보면 이렇다. 이 사건 토지 XXX-22, XXX-23 중 XXX-23번지 토지는 해당사항에 포함되어 있지도 않을뿐더러 청구인의 사전승낙 없이 인근 토지에 대형트럭이 출입하는 과정에서 XXX-22의 토지 일부가 타이어 자국 등으로 훼손이 되었다는 이유로 무단형질변경이라고 주장하지만 청구인은 명백한 피해자라고 말할 수 있다. 실제 무단형질변경 대상 토지는 인근토지인 XXX-24, XXX-25, XXX-26이다. 피청구인은 청구인이 아닌 실제 행위자인 청구 외 이○○ 고발하였고, 이○○은 “수원지방법원 성남지원 2017고정1578 개발제한구역법 위반에 따른 판결”을 받아 벌금형을 선고 받았지만 청구인에게는 그 어떠한 처분도 내려진 바가 없다. 위 내용을 해명하기 위하여 청구인은 피청구인(관련부서)에게 관련정보를 요구하였음에도 불구하고, 정확한 답변없이 분할 전 지번인 XXX-20 토지 전체를 기준으로 삼아 소유자가 다름에도 불구하고 무단형질변경 사실이 없는 이 사건 토지와 같은 답변만을 하고 있는 실정이다. 이처럼 현재 명확한 혐의가 없어 약 2년 6개월이라는 기간 동안 어떠한 처분을 내리지 못하고 있는 상태를 ‘무단형질변경으로 인한 행정처분 진행 중’이라고 표현하는 것은 불합리하며 명백한 직권 남용으로 볼 수 있다. (나) 피청구인의 답변서를 보면 공사를 시행한 후 오랜 기간 동안 ‘황무지’ 상태로 방치한 토지로 현재까지 황무지로 평온하게 유지되어 있는 상태이므로 잡종지로의 지목변경은 불가능하다고 주장하면서 동시에 2016년, 2018년 항공사진을 증거로 들어 산림을 황무지 상태로 무단형질변경 된 사실을 확인할 수 있다는 상반된 주장을 하고 있다. 처음부터 황무지로 보존되어 지목은 임야가 적합하다는 주장과, 황무지로 무단형질변경하여 지목변경이 불가하다는 주장을 동시에 하는 피청구인의 답변은 답변서의 다른 주장의 내용조차 의구심이 들 정도로 신뢰성과 공정성이 떨어지는 것으로 보인다. 심지어 피청구인이 주장하는 2016년 항공사진은 여름에 촬영한 사진으로 추정되고, 수풀이 자라 푸르게 보이는 것일 뿐이지 불과 한해 전인 2015년부터 2011년, 2010년, 2009년 항공사진을 보면 피청구인이 주장하는 산림은 찾아볼 수 없다. 국민에겐 정직과 봉사를, 생활에는 청렴과 질서를 지켜야할 공무원인 피청구인의 이러한 억지스럽고 앞뒤가 다른 주장은 공무원 신조에 어긋나고, 청렴의 의무와 공정의 의무를 다하지 못하는 것으로 보인다. (3) 개발제한구역 내 「산지관리법」에 해당하는지에 대하여 「산지관리법」 제21조의3(산지의 지목변경 제한)에 따르면 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산지를 임야 이외의 지목으로 변경하지 못한다고 되어 있으며 토지소유자는 산지전용허가를 받은 경우나 산지전용신고를 받아 복구의무를 면제받거나 복구준공검사를 받은 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다고 규정되어 있다. 따라서 피청구인은 전용허가나 특정 목적의 행위 허가를 받고 준공절차를 이행하지 않은 상태에서 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다고 해석하고 있다. 우선 이 사건 토지가 「산지관리법」 제21조의3을 적용받아야 할 임야(산지)인지 여부를 살펴보아야 한다. 이 사건 토지의 역사적 배경을 보면 지목 상으로는 임야로 되어 있으나 이미 1987년 당시부터 ○○고속도로에 편입되어 도로로 사용되어 온 만큼 이를 임야로 보는 것은 현실과 전혀 맞지 않는 판단이라 할 것이다. 이 사건 토지가 도로로 사용된 사실은 국가기록원(서울기록관)에 보존되어 있는 ○○고속도로의 도로사용개시 공고 연도와 같은 해인 1987년도에 생산된 ‘○○고속도로 건설공사 제1공구 설계도(준공도)’의 평면도 및 종단면도에 처분대상토지가 포함되고 준공되어 도로로 사용되었음이 확인 가능하므로 개발제한구역 내에서 토지형질변경(임야→도로)허가를 받아 도로사업이 시행되었으며, 산림법 규정에 의한 허가 등을 받았음이 명백하다. 다음으로 「산지관리법」 규정을 보더라도, ○○고속도로의 도로구역 결정 고시문[건설부고시 제84호(1986.3.6.)]에는 「도로법(법률 제2989호, 시행 1977. 3. 1.)」 제25조 및 제25조의2 규정을 살펴보면 관리청이 도로구역의 결정을 할 때에는 산림법에 의한 벌채 등의 허가를 받은 것으로 보며, 「산림법 시행령(대통령령 제11810호, 시행 1985. 12. 31.)」 제24조제2호 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용 시설의 설치 또는 용지로 사용하고자 할 때에 해당하는 경우에는 산림청장의 허가에서 제외하고 있고, ○○고속도로 사업은 국가가 공공용 시설의 설치 또는 용지로 사용하는 것으로 보아야 할 것이므로 이 사건 토지는 산지전용허가의 대상이 아니다. 이 사건 토지는 이미 산지전용허가 제외대상에 편입된 토지이며, 지목변경 금지대상 토지인 보전임지도 아니었고, 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다는 규정은 법률 제8283호(시행 2007. 7. 27.) 부칙 제7조에 따라 이 법 시행 후 최초로 산지전용허가를 신청하거나 산지전용을 신고하는 것부터 적용하도록 소급 적용할 수 없는 사실만 보더라도 현재 지목만 임야일 뿐, 더 이상 「산지관리법」 제21조의3을 적용받아야 할 임야(산지)가 아님을 확인할 수 있는 바, 불법형질변경 토지로서 임야로 보전해야 할 대상이 아니다. 비록 최근 한국도로공사가 법률상 불용 결정을 하고 공매를 통해 매각처분을 하였다고 하더라도 이는 지목을 임야로 결정 후 처분한 것으로 보기에는 어려움이 있고, 지목변경 및 결정을 하지 않은 상태로 처분한 것으로 봄이 타당하고 이용현황 자체가 다시 임야로 복귀할 수는 없는 것이어서 이 사건 토지는 「산지관리법」 제21조의3을 적용받아야 할 임야(산지)로 보기 어렵다. (4) 소결 이처럼 이 사건 토지의 「산지관리법」 위반여부는 이미 이 사건 토지는 지목이 임야임에도 불구하고 ○○고속도로 내에 편입 이후 수십 년간 도로로서 이용되어 왔으며 불용 결정 이후라 하더라도 이 사건 토지를 임야나 산지로 보기 어려워 「산지관리법」 적용대상이 된다고 보기 어렵다 할 것이다. 따라서 청구인은 지목변경 처리에서 제한사항이 없다고 판단하여 지목변경 신청을 하였고 이를 뒷받침하는 판례와 행정심판이 있어 청구인은 적어도 지목변경에서 법리적으로 문제가 없다고 판단하고 있다. 따라서 청구인의 지목변경 신청이 적법하고 개발제한구역법과 「산지관리법」 등 관련법에도 저촉됨이 없다고 한다면 피청구인의 지목변경신청 반려처분은 부당하다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 이 사건 토지의 표시 경기도 ○○시 ○○동 XXX-22 임야 1,653㎡, XXX-23 임야 1,552㎡ 나) 이 사건 처분 전 진행상황 - 1986. 03. 06. 도로구역(○○선) 결정 고시(당시 ○○군 ○○읍 ○○리 산13-7) - 1987. 12. 19. 도로사용개시 - 2015. 12. 08. 도로구역 변경(해제) 고시 - 2016. 01. 05. 등록전환(○○동 산13-7 → ○○동 XXX-16) - 2016. 02. 23. 토지분할(○○동 XXX-16 → ○○동 XXX-16, -20) - 2016. 05. 19. 소유권 이전(국토교통부 → 한국도로공사) - 2016. 10. 19. 유휴지 불용 결정(한국도로공사) - 2017. 01. 09. 소유권이전(한국도로공사 → 개인) - 2017. 02. 28. 토지분할(○○동 XXX-20 → ○○동 XXX-20~26) 다) 이 사건의 지목변경 반려 처분 청구인은 2019. 7. 30. 이 사건 토지의 형질변경을 증명하는 서류로 한국도로공사 유휴지 불용결정서를 첨부하여 지목변경을 신청하였다. 그러나 공간정보관리법 제81조, 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조제1항에 따라 지목변경을 신청할 때에는 ‘지목변경 신청서’에 ‘관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류’를 첨부하여 제출하여야 하나, 청구인이 제출한 한국도로공사의 유휴지 불용결정서는 같은 법 시행규칙 제84조제1항제2호의 ‘국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류’에 해당되지 아니하고, 또 청구인이 지목변경을 신청한 토지(임야)는 개발제한구역 내 「산지관리법」을 적용받는 토지(임야)로서 지목변경을 신청하기 위해서는 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제1호에 따라 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명되어야 하나, 관계부서 협의결과 개발제한구역법 제12조에 따라 토지의 형질변경의 허가(준공) 및 「산지관리법」 제21조의3의 산지전용허가를 받은 적도 없고, 현재 무단형질변경하여 행정처분 진행 중으로 공간정보관리법 시행령 제59조제2항에 따라 임시적·일시적 용도로 사용될 때에는 지목을 변경할 수 없으므로 피청구인은 위와 같은 사유로 지목변경 신청을 반려하였다. 2) 지목변경 관련법규 가) 공간정보관리법령에 따라 지목변경 신청 시 갖추어야 할 사항 (1) 공간정보관리법 제81조는 토지소유자가 지목변경을 할 토지가 있으면, 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지목변경을 신청하도록 하고 있다. (2) 공간정보관리법 시행령 제67조에 따르면, 토지가 일시적 또는 임시적인 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 못하며, 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 “국토계획법 등 관계법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우” 또는 “토지나 건축물의 용도가 변경된 경우”에 해당하여야 한다. 또한 공간정보관리법 시행규칙 제84조에 따르면, “관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본”, “국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본” 또는 “토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본”을 첨부하여 제출하거나 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규정을 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있고 「지적업무처리규정」 제50조에 따라 구비서류 및 토지의 이용현황, 관계법령의 저촉여부 등을 확인·조사하도록 되어 있다. 가) 형질변경 등 관계법령에 따라 지목변경 신청 시 갖추어야 할 사항 (1) 개발제한구역 내 토지의 경우 개발제한구역법 제12조는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 할 수 없도록 규정하고 있다. (2) 또한 「산지관리법」 제21조의3에서 “법 제14조 및 제15조에 따른 산지전용허가나 신고의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우” 또는 “공간정보관리법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위해 사업시행자가 토지의 합병을 신청하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고를 하였을 경우”를 제외하고는 산지를 임야외의 지목으로 변경하지 못하도록 제한하고 있다. (3) 위와 같이 개발제한구역 내 「산지관리법」을 적용받는 토지(임야)의 지목변경을 신청할 수 있는 경우에 해당하기 위해서는 개발제한구역법 제12조에 따라 할 수 없는 행위인 토지의 형질변경 등에 대하여 예외적으로 허가를 받아 행하였거나, 「산지관리법」 제21조의3에서 정한 예외적인 경우에 해당함에 따라 임야 외의 지목으로 변경할 수 있는 경우임이 밝혀져야 한다. 3) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인은 이 사건 토지는 「도로법」 제29조제1항에 따라 도로구역 결정 고시 및 도로사용개시 공고되었는바, 공간정보관리법 시행령 제67조제1항, 같은 법 시행규칙 제84조제1항제1호의 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류”에 해당된다고 주장하고 있다. 청구인의 주장처럼 1987. 12. 19. 도로사용개시(○○고속도로)로 인하여 이 사건 토지의 지목변경을 신청하였다면, 구 지적법(시행 1986.11.9. 법률 제3810호) 제20조, 같은 법 시행령(시행 1986.11.9. 대통령령 제1998호) 제19조, 같은 법 시행규칙(시행 1986.11.15. 내무부령 제448호) 제21조에 따라 지목은 “도로”로 보야야 할 것이다. 그러나 청구인이 이 사건 토지가 고속도로로 형질변경되었다고 주장하면서 제출한 ○○고속도로 공사(제1공구) 설계도를 살펴보면, 고속도로 도로구간이 아닌 제외지이며, 항공사진 증빙서류에서도 도로구간이 아닌 도로건설을 위한 부속 토지임을 확인할 수 있다. 또한, 현재 이 사건 토지의 지목변경을 처리하려면 공간정보관리법 시행령 제59조제2항, 「지적업무처리규정」 제50조(지적공부정리신청의 조사)제3항에 따라 토지가 일시적 또는 임시적 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니하며, 지목변경 및 합병을 하여야 하는 토지가 있을 때와 등록전환에 따라 지목이 바뀔 때에는 ‘1. 토지의 이용현황, 2. 관계법령의 저촉여부’ 확인·조사하여 현지조사서를 작성하여야 한다. 따라서 이 사건 토지의 이용현황은 청구인이 제출한 1988년, 2001년 항공사진에서 확인할 수 있듯이 임야가 벌채되어 황무지 상태였으며, 국토정보플랫폼에서 제공한 2016년, 2018년 항공사진에서도 황무지 상태로 1986년부터 현재까지 황무지로 평온하게 유지되어 있는 상태이므로 잡종지로의 지목변경은 불가하다. 나) 청구인은 지목이‘임야’인 이 사건 토지를 ‘잡종지’로 변경하여 줄 것을 신청하면서, 한국도로공사 수도권본부의 유휴지 불용 결정이라는 내부결재 서류를 첨부하여 제출하였고, 유휴지 불용 결정이 ‘사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류’에 해당한다고 주장하고 있다. 청구인이 제출한 유휴지 불용결정서에 대하여 한국도로공사의 내부결재 서류를 살펴보면, 이 사건 토지는 영동고속도로 등 건설 당시 매입한 토지였으나, 확장공사 시 선형개량으로 현재 폐도 및 유휴지 상태인 토지로서, 한국도로공사는 「토지보상관리예규」 제41조의 규정에 의거 불용 결정 후 매각하고자 하였음을 알 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026107"></img> 그리고 한국도로공사의 「토지보상관리예규」 제3조제3호는 다음과 같이 불용토지를 한국도로공사의 업무수행에 필요하지 않은 토지로서 관계법령 또는 제41조에 따른 불용결정을 받은 토지로 정하고 있다. 한국도로공사의 유휴지 불용 결정 내부결재 서류는 한국도로공사가 자체적으로 이 사건 토지가 자신의 업무 수행에 필요하지 않은 토지로 보아 불용결정을 하겠다는 것에 불과하여, 공간정보관리법에서 정한 “관계 법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류”가 아님은 명백하다. 또한, 한국도로공사(수도권본부) 유휴지 불용결정(토지 불용결정서)을 살펴보면, 이 사건 토지의 지목을 임야로 결정하여, 청구 외 이○○에게 임야로 매매한 사실이 있고, 이 사건 토지가 국유지나 공유지가 아님은 그 자체로 분명하므로, “국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류”에도 해당하지 않는다. 다) 청구인은 이 사건 토지의 형상은 울창한 자연림에서 ○○고속도로 건설을 위해 벌채 및 형질변경을 위한 토사 반출 절토 등의 공사시행 및 고속도로 건설공사 준공으로 합법적으로 형질변경 되어 대지화가 되었다고 주장하고 있다. 청구인은 이 사건 토지의 현재 토지이용상황이 임시적·일시적 용도가 아니라 고속도로 건설공사로 인해 합법적으로 형질변경 준공되었다고 주장하고 있으나, 이는 청구인의 주장처럼 당초 울창한 자연림에서 ○○고속도로 건설을 위해 벌채 및 토사 반출 절토 등의 공사를 시행한 후 오랜 기간 동안 ‘황무지’ 상태로 방치한 토지로서 이는 공간정보관리법 시행령 제58조(지목의 구분)제5호 임야 “산림 및 원야(原野(원야)를 이루고 있는 수림지(樹林地)·죽림지·암석지·자갈땅·모래땅·습지·황무지 등의 토지”로 규정되어 있으므로, 이 사건 토지의 지목은 “임야”로 구분됨이 적합하다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026103"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026101"></img> 또한, 국토정보플랫폼에서 이 사건 토지의 2016년, 2018년 항공사진을 비교해 보면 울창한 산림은 아니더라도 국(국토교통부) 소유 시 산림이 존재하는 토지였으나 현재는 황무지 상태로 무단 형질변경된 사실을 확인할 수 있고, 관계부서에 아래와 같이 개발제한구역 내 지목변경 가능여부 협의[토지정보과→ 건축과, 공원녹지과]하여 회신받았다. 위와 같이, 이 사건 토지는 개발제한구역 내 임야로서 「산지관리법」 규정에 의거 산지에 해당되며, 산지전용허가 또는 산지전용신고의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우만 지목변경이 가능하나 이에 준하는 근거 서류가 없어 검토불가하다는 의견과 또 개발제한구역법에 따라 당해 필지 내 토지 형질변경 허가 및 준공내역 없으며, 불법 벌채 및 무단 형질변경하여 행정처분 진행 중에 있으며, 개발제한구역 내 임야의 벌채 후 잡종지로의 형질변경은 불가하다는 의견에 비추어 볼 때 이 사건 토지는 오랜 기간 동안 황무지 상태로 방치되어 오다 무단 형질변경된 지목이 ‘임야’인 산지에 해당되고, 「산지관리법」 제21조의3에 의해 임야 외의 지목으로 변경할 수 없으므로 이 사건 토지가 대지화가 되어 있다는 청구인의 주장은 잘못된 것이다. 라) 청구인은 무단 형질변경 행정처분과 지목변경 적용 법리를 달리 해석해야 한다고 주장하고 있다. 공간정보관리법 시행령 제59조제2항, 지적업무처리규정 제50조(지적공부정리신청의 조사) 제3항에 따라 토지가 일시적 또는 임시적 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니하며, 지목변경 및 합병을 하여야 하는 토지가 있을 때와 등록전환에 따라 지목이 바뀔 때에는 ‘1. 토지의 이용현황, 2. 관계법령의 저촉여부 확인·조사하여 현지조사서를 작성하여야 한다.’라고 기재되어 있다. 이는 ‘법이 허용하는 토지의 이용가능성’이 행정처분을 매개로 하여 변경된 경우를 상정하고 있는 것이므로 이 사건 토지의 실제 현황이 지적공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 지목변경의 허용여부에 영향을 미치지 아니한다고 보아야 할 것이다. 대법원은, 지목변경은 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우에 비로소 허용되는 것이고, 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상 지목과 달라지게 되었다고 하더라도 그 허용 여부에 영향을 미치지 아니함을 분명히 판시하고 있다(대법원 2008두10232 판결). 따라서 이 사건 토지의 형질변경 준공여부를 관련부서와 협의한 결과 토지 형질변경 허가 및 준공내역이 없으며, 불법 벌채 및 무단 형질변경으로 행정처분 진행 중에 있고, 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우만 지목변경이 가능하다고 회신하는 등 관계법령의 저촉이 확인되어 이 사건 토지의 지목변경은 불가하므로 지목변경 반려 처분은 적법한 처분이다. 마) 유사 사례를 보더라도, 이 사건 처분의 적법성을 확인할 수 있다. (1) 대법원 2009. 12. 10. 선고 2008두10232 판결 대법원은, 지목변경은 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우에 비로소 허용되는 것이고, 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상 지목과 달라지게 되었다고 하더라도 그 허용 여부에 영향을 미치지 아니함을 분명히 판시하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026109"></img> (2) 2016-심사-281 감사원 심사결정 감사원 심사결정을 보면, 위 대법원 판결을 인용하면서, “이와 다르게 ‘토지의 용도가 변경된 경우’를 사실상의 이용현황이 변경된 것이라고 해석한다면 도시계획과 연계하여 개별토지의 이용가능성을 규율하고 있는 형질변경 허가 제도를 무력화하고자 이해관계인이 임의로 토지의 형상을 변경하는 행위를 규제할 수 없게 되어 관련 제도의 규율 목적에 배치된다 할 것이다”라고 분명하게 언급하고 있다. 특히 사안에서 “지목이 여전히 임야인 상태에서 청구인이 별도로 이 사건 토지의 형질변경 허가절차를 이행하지 아니한 상태에서 청구인의 주장과 같이 그 지목을 ‘대’ 로 변경할 수 없음”을 분명히 하면서, “또한 청구인은 이 사건 토지가 벌목으로 형상이 변경되었다고 주장하나, 구 공간정보관리법 시행령 제67조제1항 각 호의 규정은 토지 자체의 물리적인 변경행위와 관계없이 ‘법이 허용하는 토지의 이용가능성’이 행정처분을 매개로 하여 변경된 경우를 상정하고 있는 것이므로 이 사건 토지의 실제 현황이 지적공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 지목변경의 허용 여부에 영향을 미치지 아니한다고 보아야 할 것이다”라고 판단하였다. (3) 2013-1312 경기도행정심판위원회 재결 경기도행정심판위원회 재결에서도, “폐천부지 고시는 하천공사, 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지를 「하천법」에 따라 고시한 것으로서 폐천고시가 되었다는 사실만으로 토지의 용도가 변경되는 것은 아니라 할 것이고, 위 법에서 적시된 토지의 용도는 그 토지의 사실상의 이용현황을 의미하는 것이 아니라 국토계획법 등에 의하여 법적으로 허용된 이용으로의 용도가 변경된 것을 의미한다고 보아야 하는 점, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」 제67조제1항의 지목변경 신청이 가능한 각 호의 사유는 모두 법이 허용하는 범위 내에서 관계법령에 따른 행정처분을 매개로 변경된 경우를 나열하고 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 단지 이 사건 토지가 폐천고시 되었다는 이유만으로 청구인이 토지형질변경허가 등의 절차를 이행하지 아니한 상태에서 지목변경을 허용할 수는 없다고 할 것이다”라고 분명하게 판단하고 있다. 또한, 이 사건 토지와 동일하게 한국도로공사의 유휴지 불용결정 공문을 첨부하여 지목변경 신청하여 반려 처분한 사건에 대하여 경기도행정심판위원회에 행정심판 청구하여 재결(기각)된 지목등록사항회복통보 취소청구(2019경기행심655), 등록사항회복(지목변경)처분 취소청구(2019경기행심683), 토지이동신청 불가처분 취소청구 등(2019경기행심1226)의 다수의 재결이 존재한다. 바) 위와 같이 이 사건 토지는 한국도로공사(수도권본부)가 유휴지 불용결정(토지 불용결정)함에 있어 지목을 임야로 결정하여 청구 외 이○○에게 임야로 매매한 사실이 있고, 청구인은 2019. 7. 30. 이 사건 토지의 지목변경을 신청하면서 토지의 형질변경 등을 증명하는 서류로 한국도로공사 유휴지 불용결정서를 첨부하였다. 그러나 청구인이 제출한 한국도로공사의 유휴지 불용결정서는 한국도로공사가 자체적으로 이 사건 토지를 자신의 업무 수행에 필요하지 않은 토지로 보아 불용결정을 하겠다는 서류에 불과하므로 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제2호의 “국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류”에 해당되지 아니하고, 또 청구인이 지목변경을 신청한 토지(임야)는 개발제한구역 내 「산지관리법」을 적용받는 토지(임야)로서 지목변경을 신청하기 위해서는 공간정보관리법 시행규칙 제84조제1항제1호에 따라 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명되어야 하나, 관계부서 협의결과 개발제한구역법 제12조에 따라 토지의 형질변경의 허가(준공) 및 「산지관리법」 제21조의3의 산지전용허가를 받은 적도 없고, 현재 무단형질변경하여 행정처분 진행 중으로 공간정보관리법 시행령 제59조제2항에 토지가 임시적·일시적 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니한다.”라고 규정하고 있어 “잡종지” 로의 지목변경이 불가하다. 따라서, 이 사건 토지는 개발제한구역 내에 위치하고 있고, 유휴지 불용결정서는 공간정보관리법 시행령 및 시행규칙에서 정하고 있는 지목변경을 신청할 수 있는 경우에 해당하지 아니함은 명백하고 한국도로공사에서 매각 당시에도 공부상 지목을 임야로 매매하였으므로 청구인의 주장은 부당하다 할 것이다. 4) 결론 이상과 같이 살펴본 바에 따르면 청구인의 주장은 이유 없으므로, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제59조(지목의 설정방법 등) ① 법 제67조제1항에 따른 지목의 설정은 다음 각 호의 방법에 따른다. 1. 필지마다 하나의 지목을 설정할 것 2. 1필지가 둘 이상의 용도로 활용되는 경우에는 주된 용도에 따라 지목을 설정할 것 ② 토지가 일시적 또는 임시적인 용도로 사용될 때에는 지목을 변경하지 아니한다. 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙】 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009. 2. 6., 2010. 4. 15., 2011. 4. 14., 2011. 9. 16., 2013. 5. 28., 2014. 1. 28., 2015. 12. 29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2013. 5. 28.> ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다. <개정 2009. 8. 5., 2010. 10. 14., 2011. 1. 28., 2012. 5. 14., 2013. 10. 30., 2014. 1. 28., 2015. 9. 8., 2016. 6. 30.> 1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕) 가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우 나. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우 2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축ㆍ개축 및 대수선 가. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우 나. 축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우 다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우 2의2. 「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업 중 주말영농을 위하여 토지를 임대하는 이용객이 50명 이상인 주말농원사업에 이용되는 10제곱미터 초과 20제곱미터 이하의 농업용 원두막(벽이 없고 지붕과 기둥으로 설치한 것을 말한다)을 설치하는 행위. 다만, 주말농원을 운영하지 아니하는 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다. 3. 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우는 제외한다. 4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채 5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위 가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위 나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위 6. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 문화재의 조사ㆍ발굴을 위한 토지의 형질변경 7. 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다)의 설치(기존의 공장 및 제조업소의 부지에 설치하는 경우만 해당한다) 8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치 9. 삭제 <2016. 6. 30.> 10. 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 11. 논이나 밭을 과수원으로 변경하기 위한 토지의 형질변경 12. 대지화되어 있는 토지를 논ㆍ밭ㆍ과수원 또는 초지로 변경하기 위한 토지의 형질변경 13. 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택 대지 안에서의 지하수의 개발ㆍ이용시설의 설치(상수도가 설치되어 있지 아니한 경우로 한정한다) 【산지관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012. 2. 22., 2014. 6. 3., 2016. 12. 2., 2018. 3. 20.> 1. "산지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지[주택지조성사업이 완료되어 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다] 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖의 토지는 제외한다. 가. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지 나. 입목(立木)ㆍ죽(竹)이 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 다. 집단적으로 생육한 입목ㆍ죽이 일시 상실된 토지 라. 입목ㆍ죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 마. 임도(林道), 작업로 등 산길 바. 나목부터 라목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地) 및 소택지(沼澤地) 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 1. 산림경영ㆍ산촌개발ㆍ임업시험연구를 위한 시설 및 수목원ㆍ산림생태원ㆍ자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고ㆍ집하장ㆍ가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다. 제21조의3(산지의 지목변경 제한) 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다. 1. 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 토지의 합병을 신청하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 하였을 경우 제39조(산지전용지 등의 복구) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다. ③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 "복구대상산지"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. <개정 2016. 12. 2.> 1. 복구대상산지에 대하여 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예치(제38조제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아니하는 경우를 포함한다)한 경우 2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 제42조(복구준공검사) ① 산림청장등은 복구의무자가 복구를 완료하거나 제41조에 따른 대행 또는 대집행에 의하여 복구가 완료되면 복구준공검사를 하여야 한다. 【산지관리법 시행령】 제2조(산지에서 제외되는 토지) 「산지관리법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호 각 목 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖의 토지"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. <개정 2010. 12. 7., 2015. 6. 1., 2017. 6. 2., 2019. 7. 2.> 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목(이하 "지목"이라 한다)이 전(田), 답(畓), 과수원 또는 목장용지(같은 법 시행령 제58조제4호가목에 따른 축산업 및 낙농업을 하기 위하여 초지를 조성한 토지에 한정한다)인 토지 2. 지목이 도로인 토지. 다만, 입목ㆍ죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지로서 도로로서의 기능이 상실된 토지는 제외한다