지방보조금 환수조치 명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 0000 소재 ○○시 환경에너지시설 주민지원협의체(이하 ‘이 사건 주민지원협의체’라고 한다) 위원장으로서 2022. 1. 1.부터 2023. 12. 31.까지 위촉된 자이다. 피청구인은 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원등에 관한 법률」(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다) 제21조에 따라 주민지원기금을 조성하여 운용·관리하고 있고, 이 사건 주민지원협의체에 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 ‘지방보조금법’이라 한다)에 따라 주변영향지역 주민지원사업을 위하여 주민지원기금으로 2022~2023 회계연도의 보조금을 지급하였고, 이 사건 주민지원협의체는 2023. 2. 6. 및 같은 해 12. 29. 피청구인에게 주민지원기금 실적보고 및 정산보고를 하였다. 피청구인은 정부의 보조금 부정수급 일제 점검에 따라 주민지원기금 운용실적에 대한 특정감사와 연도말 정산검사를 실시한 결과, 2024. 12. 20. 청구인 등 11명(이 사건 주민지원협의체 위원)에게 이 사건 주민지원협의체가 지방보조금을 목적 외 사용하였다는 이유로 지방보조금 2,974,700원에 대한 환수 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2021. 1. 12.> 2. “폐기물처리시설 설치기관”이란 다음 각 목의 자를 말한다. 가. 다음의 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하려는 환경부장관 또는 지방자치단체(「지방자치법」 제176조에 따라 설립된 지방자치단체조합을 포함한다. 이하 같다)의 장 (1) 하루 매립량 300톤 이상으로서 조성면적 15만제곱미터 이상인 폐기물매립시설 (2) 하루 처리능력 50톤 이상인 폐기물소각시설 (3) 그 밖의 폐기물처리시설로서 주변지역의 환경에 미칠 영향을 고려하여 환경부장관이 정하여 고시하는 시설(환경부장관이 설치하는 시설만을 말한다)이나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설(지방자치단체가 설치하는 시설만을 말한다) 제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등) ① 지원협의체는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가 가운데 폐기물처리시설 설치기관이 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회와 협의하여 구성하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 지원협의체의 구성원이 될 수 없다. <개정 2013. 8. 13., 2014. 1. 21., 2014. 5. 20.> 1. 피성년후견인 또는 파산선고를 받고 복권(復權)되지 아니한 자 2. 금고(禁錮) 이상의 실형(實刑)을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 3. 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 자 4. 법률 또는 법원의 판결에 따라 자격이 정지되거나 상실된 자 5. 지원협의체의 구성원으로 활동하는 기간 중 직무와 관련하여 「형법」 제355조 및 제356조를 위반하여 100만원 이상의 벌금형을 선고받고 그 형이 확정된 후 2년이 지나지 아니한 자 ② 지원협의체의 기능은 다음과 같다. <개정 2015. 2. 3., 2020. 6. 9.> 1. 제17조제2항의 환경상 영향조사를 위한 전문연구기관의 선정 2. 제20조제1항에 따른 지역주민을 위한 편익시설의 설치에 대한 협의 3. 제22조제5항에 따른 주변영향지역의 주민지원사업에 대한 협의 4. 제25조제1항의 주민감시요원의 추천 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ③ 지원협의체의 세부적인 구성방법은 대통령령으로 정한다. 제21조(주민지원기금의 조성) ① 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 조성하여야 한다. ② 주민지원기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1. 폐기물처리시설 설치기관의 출연금(出捐金) 2. 해당 폐기물처리시설에 반입되는 폐기물에 대하여 징수한 수수료 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 산정한 금액 3. 제8조에 따른 가산금 4. 기금의 운용으로 생긴 수익금 5. 해당 폐기물처리시설에 폐기물을 반입·처리하려는 다른 지방자치단체의 출연금 【폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령】 제25조(주민지원기금의 산정) ① 법 제21조제2항제2호에 따라 해당 폐기물처리시설에 반입되는 폐기물에 대하여 징수한 수수료의 100분의 20의 범위에서 시설의 종류ㆍ규모, 주변영향지역에 거주하는 주민의 수, 환경상 영향의 정도 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 정하는 비율을 수수료에 곱하여 산정한 금액을 주민지원기금의 재원으로 한다. 3. 지방자치단체의 장이 설치한 폐기물처리시설로 반입된 경우: 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 비율 제26조(주민지원기금의 운용ㆍ관리 등) ① 법 제21조제1항 및 제2항에 따라 조성된 주민지원기금은 폐기물처리시설 설치기관이 운용ㆍ관리하여야 한다. 구【고양시 폐기물처리시설 설치촉진ㆍ운영 및 주변지역 지원 등에 관한 조례】(2023. 12. 8. 조례 제2759호로 개정되어 2024. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제15조(주민지원기금의 조성) ① 시장은 법 제17조제1항에 따라 고시된 폐기물처리시설 주변영향지역의 주민에 대한 지원을 위하여 주민지원기금(이하 “기금”이라 한다)을 조성하여야 한다.<개정 2015.12.29.> ② 기금은 다음 각 호의 재원으로 한다. 1. 폐기물처리시설 설치기관의 출연금 2. 종량제 봉투 판매비용의 100분의 5에 해당하는 금액 3. 기금운용으로 발생된 수익금 【지방자치단체 기금관리기본법】 제6조(기금의 관리 및 운용) ② 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 기금의 관리 및 운용에 관한 사무의 일부를 소속 공무원에게 위임하거나, 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 위탁할 수 있다. 이 경우 위임 또는 위탁받은 사무를 담당하는 자의 책임에 관하여는 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」을 준용한다. 【지방자치단체 보조금 관리에 관한 법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “지방보조금”이란 지방자치단체가 법령 또는 조례에 따라 다른 지방자치단체, 법인ㆍ단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등을 조성하거나 이를 지원하기 위하여 교부하는 보조금 등을 말한다. 다만, 출자금 및 출연금과 국고보조재원에 의한 것으로서 지방자치단체가 교부하는 보조금은 제외한다. 2. “지방보조사업”이란 지방보조금이 지출되거나 교부되는 사업 또는 사무를 말한다. 3. “지방보조사업자”란 지방보조사업을 수행하는 자를 말한다. 4. “지방보조금수령자”란 지방자치단체 및 지방보조사업자로부터 지방보조금을 지급받은 자를 말한다. 제13조(지방보조금의 용도 외 사용 금지) 지방보조사업자는 법령, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 지방보조사업을 수행하여야 하며, 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다. 제20조(지방보조사업의 시정명령) 지방자치단체의 장은 실적보고서를 받은 경우 그 지방보조사업의 실적이 법령, 조례, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 적합하지 아니하다고 인정될 때에는 그 지방보조사업자에게 지방보조사업의 시정을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다. 제34조(지방보조금수령자에 대한 지방보조금의 환수) ① 지방자치단체의 장 및 지방보조사업자는 지방보조금수령자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지급한 지방보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 지급받은 경우 2. 지방보조금의 지급 목적과 다른 용도에 사용한 경우 3. 지방보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 것으로 밝혀진 경우 ② 지방보조사업자가 제1항에 따라 지방보조금의 반환을 명한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 해당 지방보조사업의 소관 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다. ③ 지방보조사업자는 지방보조금수령자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방자치단체의 장이 정하는 기간 동안 지방보조금을 지급하지 아니할 수 있다. ④ 지방자치단체의 장은 지방보조금수령자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일정한 기간 동안 지방보조사업자에게 지방보조금수령자에 대한 지방보조금의 지급제한을 명할 수 있다. 제36조의2(이의신청 등) ① 지방보조사업자는 지방보조금의 교부 결정, 교부 조건, 교부 결정의 취소, 지방보조금의 반환명령 또는 삭감, 지방보조사업의 수행 배제, 지방보조금의 수급 제한 및 제재부가금의 부과, 그 밖에 지방보조금의 교부에 관한 지방자치단체의 장의 처분에 이의가 있을 때에는 그 통지 또는 처분을 받은 날부터 20일 이내에 서면으로 그 지방자치단체의 장에게 이의를 신청할 수 있다. 【행정절차법】 제3조(적용 범위) ① 처분, 신고, 확약, 위반사실 등의 공표, 행정계획, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 “행정절차”라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> 【행정기본법】 제36조(처분에 대한 이의신청) ① 행정청의 처분(「행정심판법」 제3조에 따라 같은 법에 따른 행정심판의 대상이 되는 처분을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있다. ② 행정청은 제1항에 따른 이의신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 14일 이내에 그 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 14일 이내에 통지할 수 없는 경우에는 그 기간을 만료일 다음 날부터 기산하여 10일의 범위에서 한 차례 연장할 수 있으며, 연장 사유를 신청인에게 통지하여야 한다. ③ 제1항에 따라 이의신청을 한 경우에도 그 이의신청과 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. ④ 이의신청에 대한 결과를 통지받은 후 행정심판 또는 행정소송을 제기하려는 자는 그 결과를 통지받은 날(제2항에 따른 통지기간 내에 결과를 통지받지 못한 경우에는 같은 항에 따른 통지기간이 만료되는 날의 다음 날을 말한다)부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. ⑤ 다른 법률에서 이의신청과 이에 준하는 절차에 대하여 정하고 있는 경우에도 그 법률에서 규정하지 아니한 사항에 관하여는 이 조에서 정하는 바에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 0000 소재 ○○시 환경에너지시설 주민지원협의체의 제0기 위원장으로서 2022. 1. 1.부터 2023. 12. 31.까지 위촉된 자이다. 나) 피청구인은 폐기물시설촉진법 제21조에 따라 주변영향지역 주민에 대한 복리증진을 위한 주민지원기금을 조성하여 운용·관리하고 있고, 이 사건 주민지원협의체에 주민지원기금 사업비 명목으로 2022년 950,220,868원, 2023년 1,037,551,150원의 지방보조금을 지급하였다. 다) 이 사건 주민지원협의체는 2023. 2. 6. 및 같은 해 12. 29. 피청구인에게 2022년 및 2023년 주민지원기금 실적보고 및 정산보고를 하였다. 라) 피청구인은 정부의 보조금 부정수급 일제 점검에 따라 주민지원기금 운용실적에 대한 특정감사와 연도말 정산검사를 실시한 결과, 이 사건 주민지원협의체가 지방기금법 제11조를 위반하여 피청구인 승인없이 정책사업을 계획·추진하였고, 운영비로 주류비, 과태료 납부 등 지방보조금을 목적 외 사용한 사실을 적발하였다. 마) 피청구인은 2024. 12. 20. 청구인 등 11명(이 사건 주민지원협의체 위원)에게 이 사건 주민지원협의체가 지방보조금을 목적 외 사용하였다는 이유로 지방보조금 2,974,700원에 대한 환수 처분을 하였다. 바) 한편, 이 사건 주민지원협의체(제0기)는 2022. 1. 1.부터 2023. 12. 31.까지 2년 임기가 만료되었고, 2024. 3. 6. ○○세무서에 폐업신고를 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조). 이 사건에서 보건대, 피청구인이 청구인에게 이 사건 지방보조금을 환수할 의무를 부과하는 처분을 하면서 사전통지나 의견제출의 기회를 주지 아니한 사실은 분명하므로, 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 더 나아가 이 사건 주민지원협의체에 지급된 금원은 지방보조사업을 수행하는 자에 대하여 그 수행 사무 또는 사업 등을 조성하거나 이를 지원하기 위하여 교부하는 지방보조금이라 할 것인데, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」 제34조제1항에 의하면 지방보조금 환수는 그 지방보조금을 수령한 자에 대하여만 이를 명할 수 있는 것이므로 지방보조금 수령자가 아닌 그 구성원에 불과한 이 사건 청구인에 대하여는 지방보조금 환수를 명할 수 없다. 한편, 어떤 단체가 고유의 목적을 가지고 사단적 성격을 가지는 규약을 만들어 이에 근거하여 의사결정기관 및 집행기관인 대표자를 두는 등의 조직을 갖추고 있고, 기관의 의결이나 업무집행방법이 다수결의 원칙에 의하여 행하여지며, 구성원의 가입, 탈퇴 등으로 인한 변경에 관계없이 단체 그 자체가 존속되고, 그 조직에 의하여 대표의 방법, 총회나 이사회 등의 운영, 자본의 구성, 재산의 관리 기타 단체로서의 주요사항이 확정되어 있는 경우에는 비법인사단으로서의 실체를 가진다고 할 것인바, 이 사건 주민지원협의체가 폐기물시설촉진법에 따라 대외적으로 단체를 대표할 기관, 위원의 구성 및 운영 방법, 정관 등을 정하고 있다면, 이 사건 주민지원협의체는 일정한 목적을 가진 다수인의 결합체로서 그 결합체의 의사를 결정하고 업무를 집행할 기관들 및 대표자의 정함이 있는 법인 아닌 사단에 해당한다 할 것이고, 따라서 내부 구성원 변동 여하와 무관하게 비법인사단으로서의 실체는 존속되므로 피청구인으로서는 이 사건 청구인이 아닌 주민지원협의체에 대하여 지방보조금 환수를 명하여야 할 것이다. 이와 같이 이 사건 처분은 지방보조금을 수령한 자가 아닌 청구인에 대하여 그 환수를 명한 점에서도 위법하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.