지방산업단지관리기본계획변경불승인처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1997. 12. 24. 피청구인에 대하여 ○○산업단지내 상업지구(지원시설용지)에 숙박시설 및 위락시설을 설치하는 내용을 골자로 한 ○○산업단지관리기본계획변경승인신청을 하였으나, 피청구인은 1998. 1. 24. 청구인에 대하여 숙박시설 및 위락시설은 공업배치및공장설립에관한법률 제2조제12호 및 동법시행령 제6조제6항의 규정에 의한 입주기업체의 사업을 지원하기 위한 지원기관 또는 지원사업으로 볼 수 없다는 이유로 ○○산업단지관리기본계획변경불승인처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○산업단지는 110만여평의 단지에 95개업체가 입주하고 3만여명의 종업원이 근무할 계획으로 있으며, 현재 가동중인 20여개의 공장에서 1,500여명이 종사함에 따라 내ㆍ외국인 및 바이어들의 공단내 출입 및 방문등이 계속되고 있고, 산업단지내 공장건설을 위한 기술종사요원의 출입 및 공단관련업무를 위하여 상담차 방문하는 기업인등이 날로 증가하는 실정임에도 산업단지내에 숙박시설이 없어 이들이 교통이 불편한 산업단지로부터 24㎞이상 떨어진 ▷▷, ◁◁ 등 지역의 숙박시설을 이용하는 관계로 인하여 공장건설 공정과 생산목표달성 등에 막대한 지장이 초래되고 있는 바, 방문인사의 편의, 각 공장의 생산목표달성, 교통편의와 시간절약, 민원해소 및 공단활성화를 위하여도 지원시설부지(상업시설)내 숙박시설 설치는 필수적이다. 나. 피청구인은 위락 및 숙박시설업은 공업배치및공장설립에관한법률(이하“공배법”이라 한다) 제2조제12호 및 동법시행령 제6조제6항의 규정에 의한 입주기업체의 사업을 지원하기 위한 지원기관 또는 지원사업으로 볼 수 없고 또한 관계법령상 이들 시설의 입주를 허용할 수 있는 근거가 없다고 주장하나, 동법시행령 제6조제6항제3호 및 제5호의 규정에서 꼭 필요하다고 인정될 때에는 지원사업의 지정선택을 폭넓게 할 수 있도록 문호를 개방하고 있고, 더욱이 동조제7항의 규정에서는 관리기관은 산업단지의 조성목적, 지역경제의 활성화 또는 국민경제상 필요하다고 인정할 때에는 관리권자의 승인을 얻어 당해 산업단지안에 입주할 자격을 부여할 수 있다고 명백하게 규정되어 있으므로 근거가 없다는 주장은 잘못된 것이다. 다. 청구인의 공단과 같은 조건의 경상북도 □□시 소재 국가산업단지인 ○○산업단지관리공단의 경우 산업자원부장관으로부터 지원시설구역조정승인을 얻어 현재 지원시설부지에 호텔 3개소를 비롯하여 숙박시설 9개소를 설치ㆍ운영하고 있음에도 청구인에 대하여 지원시설부지에 숙박 및 위락시설을 허가하지 않는 것은 형평의 원칙에도 어긋난다. 라. 건축법시행령 제65조제1항제5호 관련 별표6 제1호의 규정에 의하면, 일반상업지역에 건축할 수 있는 건축물의 종류에 숙박시설 및 위락시설이 명시되어 있으며, 여타 관련법령에도 산업단지내 지원시설부지에 위락 및 숙박시설의 설치가 불가능하다는 규정은 없다. 마. 청구외 산업자원부장관은 청구인의 “산업단지내의 지원시설부지에 일부 숙박시설등의 입주가 가능한지의 여부”에 대한 질의 회시에서 “특정사업이 산업단지의 지원시설구역에 입주할 수 있는 입주기업체 종업원의 복지증진을 위한 사업(공배법시행령 제6조제5항제3호)에 해당하는지 여부는 당해 산업단지의 제반여건을 고려하여 산업단지관리기관인 청구인이 판단하여 결정할 사항이라고 통보한 바 있고, 또한 공배법시행령 제6조제6항 및 제7항, 경상남도 고시 제166호 및 제129호, 건축법시행령 제65조제1항제5호 및 별표6 등을 종합하여 판단하여 볼 때 지원시설부지내 숙박 및 위락시설의 설치는 당연하다. 바. 따라서 위와 같은 이유로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 위락 및 숙박시설은 공배법 및 동법시행령상의 입주대상사업 및 입주기업지원사업이 아니며 이러한 시설의 설치는 산업단지조성의 본래 취지에도 어긋난다. 나. 산업자원부의 유권해석도 “숙박시설이 산업단지의 지원시설인지의 여부에 대한 판단을 함에 있어서는 법에서 정하고 있는 입주기업체의 사업을 지원하기 위한 사업기준을 엄격히 적용하여야 한다”고 하고 있으며, 한국토지공사 및 ‘97 ○○기술단 등에서 발간한 자료에 의하면, 산업단지내 숙박시설 및 위락시설은 지원시설의 범주에 포함되지 아니한다고 명시되어 있다. 다. ○○산업단지 조성완료 후 공장가동에 따른 제반편의를 제공하기 위한 일환으로 현재 동 산업단지와 접한 지역에 2006년 완공목표로 칠서 도시지역 및 대산 도시지역 개발을 위한 실시계획수립을 추진하고 있다. 라. ○○공단은 7개의 숙박업소가 있는 △△군 ▽▽읍과 연접하고 있으며, ▷▷ㆍ◁◁과 ◇◇의 중간지점에 위치하여 편의시설의 이용이 용이하다. 마. 국가산업단지인 경상북도 □□시 소재 ○○산업단지는 관리권자인 산업자원부장관으로부터 관리기본계획변경승인을 얻어 일부면적에 대하여 숙박시설이 허용된 바는 있으나 법적 근거가 불분명하고, 특히 청구인은 관리기본계획변경승인을 받지도 않은 상태에서 이 건 산업단지내에 숙박시설 및 위락시설의 설치가 가능한 것으로 하여 무리하게 지원시설부지를 사전분양한 후 민원이 제기되자 이를 치유하기 위하여 관리기본계획변경신청을 한 것이나 이를 허용할 수 있는 법적 근거가 없다. 바. 피청구인이 개최한 도정조정위원회에서 관계법령 및 지역여건(인근주민정서, 배후도시 건설계획, 인근도시와의 관계)등을 심도있게 검토한 결과 산업단지내에서의 산업활동에 직ㆍ간접적으로 영향을 미치지 못하는 숙박시설 및 위락시설업은 공배법 제2조제12호 및 동법시행령 제6조제6항의 규정에 의한 입주기업체의 사업을 지원하기 위한 지원기관 또는 지원사업으로 볼 수 없다는 결론이 도출되어 이 건 관리기본계획변경을 승인하지 아니한 것이므로 이 건 처분은 적법하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 공업배치및공장설립에관한법률 제2조, 제30조, 제31조, 제33조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 ○○산업단지 실시계획승인서, 관리기본계획승인서 및 변경승인서(1차), 도정조정위원회 심의서, 관리기본계획변경불승인통보서, 1997. 11. 5.자 산업자원부장관의 질의회시문, 산업단지 용도구획도와 청구인이 제출한 산업단지입주안내서, 상업용지안내서, 관리기본계획변경신청서, 1997. 3. 7.자 산업자원부장관의 질의회시문, 구미 제3단지 지원시설구역 조정승인서, 1997. 1. 25.자 경상남도 고시 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 순수 민자유치 산업단지관리기관으로서 1991. 9. 2. 피청구인으로부터 공단설립인가 및 관리기본계획승인을 받았다. (나) 청구인은 1997. 1. 25. 피청구인으로부터 산업단지내 폐기물매립장등 산업시설, 지원시설 및 녹지구역등에 대한 용도구역별 면적조정을 주요내용으로 하는 관리기본계획변경승인(1차)을 받았다. (다) 청구인은 1997. 12. 9. 피청구인에 대하여 산업단지 지원시설구역부지(총면적 21만8,591㎡)내 토지 2만9,292㎡에 숙박 및 위락시설 각 10개소를 설치할 목적으로 관리기본계획변경승인신청을 하였고, 피청구인은 1998. 1. 14. 도정조정위원회를 개최하여 이 건 관리기본계획변경안에 대한 심의를 한 결과 불승인 처리하도록 결론이 남에 따라 1998. 1. 24. 청구인에 대하여 숙박 및 위락시설업은 공배법 제2조제12호 및 동법시행령 제6조제6항의 규정에 의하여 입주기업체의 사업을 지원하기 위한 지원기관 또는 지원사업으로 볼 수 없다는 이유로 관리기본계획변경불승인처분을 하였다. (라) 청구인은 관리권자인 피청구인으로부터 관리기본계획변경승인 없이 1995. 3.부터 1996. 12.까지 지원시설부지내 숙박시설 및 위락시설의 설치가 가능한 것으로 하여 지원시설부지를 입주자들에게 사전분양하였다. (마) 피청구인은 1997. 3. 6. ○○산업단지의 배후도시기능수행을 목적으로 산업단지와 인접한 ○○면, ◎◎면 일원을 도시지역으로 국토이용계획을 변경하였고, 2006년 완공목표로 1999년중 토지용도변경고시예정이다. (바) 산업자원부장관은 1997. 11. 5. 피청구인의 질의에 대한 회시문에서 “공배법 제2조제12호에서는 산업단지의 지원기관을 산업단지에 입주하여 입주기업체의 사업을 지원하기 위하여 필요한 금융ㆍ보험ㆍ의료ㆍ교육 및 동법시행령 제6조제5항의 사업으로 정하고 있는 바, 숙박업(여관ㆍ호텔등)이 이에 해당하는지 여부는 산업단지의 제반여건을 고려하여 당해 산업단지관리기관의 책임하에 판단하여야 할 사항이나, 법에서 정하고 있는 ‘입주기업체의 사업을 지원하기 위한 사업’ 기준을 엄격히 적용하라”고 통보하였고, 1997. 3. 7. 산업단지내의 지원시설부지에 숙박시설 등의 입주가 가능한지의 여부에 대한 청구인의 질의에 대한 회시문에서 “특정사업이 산업단지의 지원시설구역에 입주할 수 있는 입주기업체 종업원의 복지증진을 위한 사업에 해당하는지 여부는 당해 산업단지의 제반여건을 종합적으로 고려하여 산업단지관리기관이 판단하여 결정할 사항”이라 고 통보하였다. (사) 청구인이 숙박시설 및 위락시설을 설치하고자 하는 지원시설구역은 피청구인이 일반상업지역으로 고시한 지역이다. (아) 국가산업단지인 경상북도 □□시 소재 ○○산업단지(현재 단지면적 690만여평, 입주업체 435개, 근무자 6만5,000여명)의 경우, 1996. 9. 5. 산업자원부장관으로부터 구미 제3단지 지원시설구역조정승인을 얻어 현재 지원시설부지에 호텔 4개 등 숙박시설을 설치ㆍ운영하고 있고, ◇◇광역시 소재 △△지방산업단지(현재 단지면적 308만여평, 입주업체 1,183개, 근무자 3만여명)의 경우 관할시장의 내부방침을 받아 제3단지 단지부지분양시 상업용지로 일괄분양하여 숙박시설을 설치계획중에 있다. 한편, ○○산업단지(단지면적 110만여평)에 현재 입주계획업체 95개중 18개 업체가 공장을 건설하여 가동중에 있으며, 산업단지의 근무계획인원 3만여명중 1,500여명이 이에 종사하고 있다. (자) ○○산업단지는 숙박시설 및 위락시설이 있는 인근지역(▷▷ㆍ◁◁은 물론 △△군 ▽▽단지, 산업단지에 바로 인접한 △△군 ▽▽읍등)으로부터 시간상으로 40분 이내, 거리상으로 30㎞ 이내에 위치하고 있으며, □□고속도로, 5호선 국도 및 1008호선 지방도가 인근지역과 연결되어 있다. 한편, 청구인이 제작ㆍ배포한 ○○산업단지 안내서에 의하면, 도로망계획 항목에서 산업단지중앙을 관통하는 국도(5호)를 이용하여 인근지역(◇◇, ▷▷, ◁◁, 진해, △△, ▽▽ 등)과의 교통이 신속하게 해결될 것이라고 기재되어 있고, 산업단지의 입주여건중 위치적 측면 항목에서 산업단지 주변의 교통망으로는 육로에 대하여 4차선인 ○○고속도로, □□고속도로, 5호국도와의 연접 또는 관통, 해로에 대하여 ▷▷항에 인접한 20분대 거리, 철로에 대하여 ○○선과 접속(10분대의 중리역)하는 위치라고 기재되어 있으며, 위 안내서의 뒷면 표지에 산업단지로부터 부산까지는 1시간, ▷▷ㆍ◁◁까지는 20분 거리라고 기재되어 있다. (차) ○○산업단지 인근지역중 산업단지가 속하는 ○○면 ○○리에 2개의 장급 숙박시설이 있으며, 산업단지에 바로 인접하여 승용차로 5분 거리에 있는 △△군 ▽▽읍에 7개의 장급 숙박시설 및 부수되는 위락시설이 있고, 승용차로 20분 거리에 있는 △△군 ▽▽단지(산업단지로부터 18km 거리)에 호텔 8개, 장급 숙박시설 6개 및 골프장을 비롯한 다양한 위락시설이 있으며, ▷▷ㆍ◁◁(산업단지로부터 30km 이내의 거리)에는 대도시 수준의 숙박시설 및 위락시설이 있다. (2) 살피건대, 공배법 제33조제1항의 규정에 의하면, 관리기관은 산업입지및개발에관한법률 제6조 내지 제8조의 규정에 의하여 산업단지가 지정된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 산업단지관리기본계획(이하“관리기본계획”이라 한다)을 수립하여야 하고, 이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함한다)에 관하여 관리권자의 승인을 얻어야 한다고 되어 있어, 동법 제33조제1항의 규정에 의한 관리기본계획의 변경에 관한 관리권자의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령상 그 승인요건 등에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 그 승인여부는 관리권자의 재량행위라 할 것이므로 관리권자가 관리기본계획변경을 불승인함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하는 한 그 불승인 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것인 바, 위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 숙박업 및 위락업이 법령상 입주기업체의 지원사업으로 명시적으로 규정되어 있지 아니할 뿐만 아니라 이러한 시설들이 입주 기업체의 사업지원 및 종업원의 복지증진을 위한 사업과 산업단지의 조성목적, 지역경제 및 국민경제상 반드시 필요한 시설인 것으로도 보여지지 아니하는 점, □□의 ○○산업단지와 ◇◇의 □□단지의 경우 현재 단지면적, 입주업체수 및 근무자수에 있어서 ○○산업단지와 비교하여 현격하게 큰 규모의 산업단지이므로 산업단지내 숙박시설 및 위락시설 설치의 필요성에 있어서 이 건 ○○산업단지와 위 다른 산업단지들의 상황을 동일한 것으로 볼 수 없는 점, 피청구인이 산업단지 배후도시기능수행을 위한 목적으로 산업단지 인근지역인 ○○면 및 ◎◎면 일원을 도시지역으로 국토이용계획을 변경하고 2006년 완공목표로 도시계획사업 실시계획을 수립중에 있어 공단내 위락 및 숙박시설의 설치는 향후 도시계획과 관련한 인근지역여건에도 부합되지 아니하는 점, ▷▷ㆍ◁◁ㆍ△△(▽▽단지, ▽▽읍) 등 숙박시설 및 위락시설을 잘 갖춘 지역들이 산업단지에서 가까운 곳에 위치하고 있고, 산업단지와 고속도로 및 국도 등으로 잘 연결되어 있어서 산업단지에서 접근이 용이(이점에 대하여 청구인은 자체 제작한 산업단지안내서에서 그 사실을 인정하였으면서도 이 건 심판청구서에서는 그 반대의 주장을 하고 있다)하여 위 인근지역의 숙박시설ㆍ위락시설을 이용하지 못할 거리상ㆍ편리상 이유를 인정하기 어려운 점, 산업단지내 지원시설부지에 숙박시설 및 위락시설을 설치할 경우 기존의 후생복지시설부지가 축소되어 근로자 복지시설 확충에 어려움이 예상되는 점등의 제반정황에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 건 관리기본계획변경불승인처분은 일응 그 정당성이 인정된다 할 것이고, 또한, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 없다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.