지역사회서비스 투자사업 제공기관 등록제한처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○로 ○○○-○○에서 ‘○○○○○안마원’이라는 상호로 안마업을 영위하는 자로, 2017. 11. 3. 피청구인에게 지역사회서비스 제공기관(시각장애인 안마서비스) 등록 신청을 하였고, 이에 피청구인은 같은 날 청구인에게 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」(이하 ‘사회서비스이용권법’이라 한다) 제16조에 의거 위 등록신청지에 이미 2개소의 제공기관이 등록되어 있어 지역적 분포를 고려하여 제공기관 등록이 불가하다고 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016. 7. 28. ○○○시 ○○동에 안마원을 개원한 자로, 2016. 8, 2017. 6. 2회에 걸쳐 지역사회서비스투자사업 시각장애인안마서비스 제공기관 등록 신청 불가 통보를 받았고, 2017. 11. 3. 다시 신청을 하였으나, 등록 불가 통보를 받았다. 지역사회서비스 투자사업 지침 내용에 따르면 등록을 제한하거나 조건을 부가한 경우 신청인에게 구체적 사유를 서면으로 통지하게 되어있으나 피청구인의 답변서에는 등록 제한의 구체적 사유가 명시되어 있지 않았으며, 청구인은 피청구인으로부터 동별 이용자 수와, 각 동의 이용자들이 어느 동의 제공기관을 이용하는 지에 대한 구체적 답변 및 2017. 11. 19. 정보공개를 청구하였던 제공기관별 이용자 수 현황에 대한 답변 또한 받지 못했다. 2) 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」제16조제3항에서는 시장등이 등록기준을 적용할 때 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려할 필요가 있다고 인정할 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에는 사업 담당자의 주관적인 판단에 의해 해석이 달라질 수 있다는 문제점이 있으며, 지역사회서비스 제공기관은 2012년부터 등록제로 변경되었는바, 보건복지부 사회서비스사업과에서 배포한 “2012년 지역사회서비스 투자사업 지침변경-전자바우처 제공기관 등록제등 반영” 문서에는 등록제 추진 배경을, ‘사회서비스 이용자의 제공기관 선택권을 보장하여 사회변화에 따른 국민의 다양한 사회서비스 욕구에 대응하고 제공기관의 진입 장벽을 완화하여 경쟁을 통한 우수제공기관 육성’이라고 명시하고 있다. 3) 청구인이 인근 지자체의 시각장애인안마서비스 현황을 자체적으로 조사한 결과 피청구인이 어떤 근거로 9개의 제공기관이 충분하다고 답변하였는지 이해할 수 없으며, ○○○시 제공기관 중에는 승강기가 없는 곳도 있고 이용자들의 권역 내 이용률이 저조하므로 ○○권역 2개소 등록 제한은 설득력이 없다. 4) 결론적으로 이용자 선택권이 넓어지고 접근성이 용이하고, 서비스 경쟁으로 보다 양질의 서비스를 이용자에게 제공하기 위해 피청구인은 이 사건 등록제한 처분을 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인의 답변서에 등록 제한의 구체적 사유가 명시되지 않았다고 주장하나, 피청구인은「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」제16조제3항(시장·군수·구청장은 제공기관 등록기준을 적용할 때 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려할 필요가 있다고 인정할 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다)에 따라 청구인 문의, 면담 시 구두로 ○○○시의 시각장애인안마서비스 제공기관은 9개소이고 현재 적정수준으로 운영되고 있으며, 이 또한 많은 편이므로 제공기관 등록을 제한한다고 설명하였다. 2) 청구인은 정보공개 청구하였던 자료 중 일부를 받지 못하였다고 주장하나, 청구인은 2017. 11. 19. 정보공개청구를 통해 각 동별 이용자 수 현황과 제공기관별 이용자 수 현황자료를 요청하였고, 이에 피청구인은 2017. 11. 29. 각 동별 이용자 수 현황을 청구인에게 공개하였다. 다만, 함께 청구되었던 제공기관 별 이용자 수 현황은「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제9조제1항제7호(법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보)에 의거 타 제공기관의 수입과 관련되는 사항이므로 비공개 결정하였다. 3) 청구인은 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」제16조제3항의 문제가 있다고 주장하고 있으나, 위 조항에 의거 사업 담당자의 주관적인 판단에 의해 적용이 달라질 수 있다는 법률에 대한 이의제기는 피청구인이 검토할 사항이 아니며, 지역사회서비스 등록제는 이용자의 선택권 보장, 제공기관의 진입장벽 완화를 위해 시행되었지만 이는 기존의 허가제로 인해 제공기관의 원활한 수급이 어려움에 따라 변경된 것으로 제공기관 등록 제한이 없을 시 제공기관 난립으로 기관 간 경쟁에 의한 이용자 호객행위, 본인부담금 임의 면제 등의 부정수급 자행으로, 오히려 서비스 질 저하를 초래할 우려가 있어 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」제16조제3항에 따라 지자체는 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려할 필요가 있다고 인정할 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있고, 이에 따라 청구인의 제공기관 등록을 제한한 것이다. 4) 자체 조사 결과 피청구인의 주장에는 설득력이 없다는 청구인 주장에 대하여 살피건대, 청구인이 자체적으로 조사한 ○○○시 인근 지자체의 시각장애인안마서비스 바우처 현황에 대하여, 타 지자체는 ○○○시와 사업량, 이용자 분포, 예산, 사업 운영 방식 등이 상이하므로 타 지자체와의 비교를 통해 피청구인이 등록을 허가해야 하는 제공기관 수를 산정하는 것은 부적절하며 또한, 제공기관의 승강기 유무는 지역사회서비스 제공기관 등록 시 고려해야할 사항이 아니므로 이에 대해 논하는 것은 부적절하다. 피청구인이 청구인에게 제공한 동별 이용자 수가 아닌 청구인이 자체적으로 파악한 제공기관 별 이용자 수는 신빙성이 있는 자료로 볼 수 없으므로, 해당 자료를 토대로 각 동 이용자들의 제공기관 이용률에 대해 논하는 것은 적절치 않다. 5) 피청구인은 지역사회서비스 투자사업을 관리하는 주체로서, 제공기관 등록 시 기본적 요건 충족 여부도 고려해야 하지만「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」제4조(국가 등의 책무)에 따라 기존에 등록된 제공기관의 종사자를 보호하여야 한다. 따라서 피청구인은 청구인의 업체와 동일 권역에 위치한 제공기관의 종사자의 고용을 보호하여야 하며, 제공기관이 증가하더라도 반드시 서비스의 질이 증가하는 것은 아니므로 제공기관의 분포, 이용자 만족도 등을 고려하지 않고 제한 없이 제공기관을 등록할 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【사회서비스이용권법】 제16조(제공자 등록) ① 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하려는 자는 제공하려는 사회서비스별로 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 등록사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. ② 제1항에 따라 등록을 하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 기준에 따른 인력·시설 또는 장비를 갖추어야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제2항에 따른 등록기준을 적용할 때 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려할 필요가 있다고 인정할 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 지역사회서비스투자사업 제공기한 등록 제한(1차), 지역사회서비스투자사업 제공기관 등록불가 통보(2차), 지역사회서비스투자사업 제공기관 등록불가 통보(3차), 정보공개청구에 따른 부분공개 결정 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 외미로 ○○○-○○(지번 주소 ○○동 ○○-○○)에서 ‘○○○○○안마원’이라는 상호로 안마업을 영위하는 자로, 2017. 11. 3. 피청구인에게 지역사회서비스 제공기관(시각장애인 안마서비스) 등록신청을 하였고, 이에 피청구인은 같은 날 청구인에게 「사회서비스이용권법」제16조에 의거 위 등록신청지에 이미 2개소의 제공기관이 등록되어 있어 지역적 분포를 고려하여 제공기관 등록이 불가하다고 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271605"></img> 나) 청구인은 2016. 8. 17, 2017. 7. 20. 피청구인으로부터 각 2회 지역사회서비스 제공기관 등록 불가 통보를 받은 사실이 있다. 다) 청구인은 2017. 11. 19. 피청구인에게 2017년도 시각장애인안마서비스 지역별 이용자수 현황에 대하여 정보공개 청구하였고, 이에 피청구인은 관할 동별 이용자수 현황에 대한 정보를 공개하였으며, 그 구체적 이용내역은 아래 표와 같다. 2) 「사회서비스이용권법」제16조에 따르면, 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하려는 자는 제공하려는 사회서비스별로 보건복지부령으로 정하는 기준에 따른 인력·시설 또는 장비를 갖추어 시장·군수·구청장에게 등록하여야 하며, 시장 등은 위에 따른 등록기준을 적용할 때 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려할 필요가 있다고 인정할 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다. 3) 청구인은 자신의 지역사회서비스 투자사업 제공기관 등록 신청에 대하여 피청구인이 「사회서비스이용권법」제16조 제3항을 근거로 반려한 처분은, 사회서비스 이용자의 제공기관 선택권을 보장하여 사회변화에 따른 국민의 다양한 사회서비스 욕구에 대응하고, 제공기관의 진입 장벽을 완화하여 경쟁을 통한 우수제공기관을 육성한다는 제도 도입의 취지에 반하여 위법 또는 부당하다고 주장하며, 이에 대하여 피청구인은 「사회서비스이용권법」제16조 제3항이 “시장·군수·구청장은 제2항에 따른 등록기준을 적용할 때 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려할 필요가 있다고 인정할 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 피청구인 관할 지역에는 현재 시각장애인안마서비스 제공기관이 9개소로 공급이 과잉인 상태이고, 제공기관의 등록제한을 하지 않을 경우 제공기관 난립으로 기관 간 경쟁에 따른 이용자 호객행위, 본인부담금 임의 면제 등의 부정수급 자행으로 오히려 서비스 질의 저하를 초래할 우려가 있으며, 피청구인이 제공기관 등록 시 기본적 요건의 충족 여부도 고려하여야 하지만 「사회서비스이용권법」 제4조에 따라 기존에 등록된 제공기관의 종사자를 보호하여야 하므로, 위와 같은 사정을 고려하여 「사회서비스이용권법」 제16조 제3항에 의하여 청구인에게 한 이 사건 등록제한 처분은 적법, 타당하다고 주장한다. 살펴보건대, 「사회서비스이용권법」제16조가 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 기준에 따른 인력, 시설 또는 장비를 갖추어 제공하려는 사회서비스별로 시장, 군수, 구청장에게 등록하여야 한다고 규정하는 한편, 시장, 군수, 구청장은 등록기준을 적용할 때 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려할 필요가 있다고 인정할 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는바, 시장, 군수, 구청장은 사회서비스 제공기관 등록을 신청한 자가 보건복지부령으로 정하는 등록기준을 충족하였더라도 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려하여 등록 여부를 결정할 수 있는 재량을 가진다고 할 것이고, 다만 시장, 군수, 구청장이 그와 같은 재량을 행사할 때 판단의 기초가 되는 사실인정에 중대한 오류가 있는 경우 또는 평등·비례의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다 할 것이다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두48846 판결 등 참조). 「사회서비스이용권법」은 사회서비스 이용 및 이용권 관리에 필요한 사항을 정함으로써 사회서비스의 이용을 활성화하고 이용자의 선택권을 보장하도록 하여 국민의 복지증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고(제1조), 국가와 지방자치단체는 사회서비스의 이용을 활성화하고 이용자의 선택권을 보장하기 위하여 사회서비스이용권 사용이 장려되는 여건을 조성하고 그에 필요한 재원을 마련하여야 하며, 지방자치단체는 지역 여건에 맞는 사회서비스를 개발하여 시행하여야 하고, 국가는 그에 필요한 사항을 지원하여야 한다(제4조 제1, 2항. 같은 조 제3항은 제공기관 종사자의 보호를 국가 또는 지방자치단체가 아니라 사회서비스 제공자의 책무로 규정하고 있다)라고 하여 국가와 지방자치단체의 책무에 관하여 규정하고 있다. 그리고 보건복지부는 2012년 지역사회서비스 투자사업을 허가제에서 등록제로 변경하면서 그 배경에 대해서 ‘사회서비스 이용자의 제공기관 선택권을 보장하여 사회변화에 따른 국민의 다양한 사회서비스 욕구에 대응하고, 제공기관의 진입 장벽을 완화하여 경쟁을 통한 우수제공기관 육성’이라고 밝히고 있다. 그렇다면 위에서 살펴본 사회서비스이용권법의 목적, 사회서비스와 관련한 국가 및 지방자치단체의 책무, 사회서비스 투자사업을 허가제에서 등록제로 변경한 취지 등을 종합적으로 고려하면, 시장, 군수, 구청장은 사회서비스를 제공하려는 자가 등록을 신청하는 경우 그 신청자가 보건복지령으로 정하는 등록기준을 충족하는 이상 원칙적으로 등록을 하여야 하고, 제공기관의 지역적 분포 및 적정공급 규모를 고려하여 등록을 제한하거나 조건을 붙이더라도 그 판단의 기초가 되는 사실인정은 사회통념상 타당성을 인정할 만한 합리적이고 객관적인 자료에 근거하여야 하고, 그러한 등록제한 등의 조치는 필요 최소한 범위 내에서 이루어져야 한다. 그런데 피청구인은 청구인의 사회서비스 제공기관 등록신청에 대하여 ‘우리 시의 시각장애인안마서비스 제공기관은 총 9개소로 이용자들이 제공기관 이용에 부족함이 없이 적정하게 운영되고 있고, 아울러 신청인이 등록을 신청한 ○○권역에는 이미 2개소의 제공기관이 등록되어 있으므로, 지역적 분포를 고려하였을 때 제공기관 등록이 제한된다.’라는 이유로 반려하였으나, 위와 같이 판단한 구체적인 사유 및 근거가 되는 자료가 존재하지 않는바, 그렇다면 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 사회서비스 제공기관 등록제한 처분은 그 판단의 기초가 되는 사실인정에 중대한 오류가 있거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 봄이 상당하여 재량권의 일탈, 남용으로서 위법하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.