지역아동센터 시설폐쇄처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○대로 00번길 00 소재의 ‘○○○아동센터’(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)라는 지역아동센터 대표자의 상속인으로서, 피청구인은 경기도행정심판위원회로부터 2020경기행심1283 재결 결과 ‘이 사건 센터의 대표자(설치자) 부재로 센터장 홍영○에게 이루어진 처분은 처분의 대상이 아닌 자에 대하여 이루어진 것으로 위법하여 취소한다’는 통지를 받고, 2021. 1. 22. 「행정절차법」 제10조 및 같은 법 시행령 제4조에 따라 청구인을 이 사건 센터 위반사항에 대한 행정처분의 지위승계인으로 승인하였다. 피청구인은 대표자가 부재하여 이 사건 센터가 「아동복지법」 제56조제1항제1호에 해당하므로, 2021. 3. 15. 지위승계자인 청구인에게 「아동복지법 시행령」 제53조 및 「지방재정법」제32조의8, 「보조금관리에 관한 법률」(이하 ‘보조금관리법’이라 한다) 제30조 및 제33조에 따라 청구인에게 이 사건 센터의 시설폐쇄 및 보조금 20,869,820원 반환처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 이 사건 센터의 기존 대표자 홍순○이 2019. 8. 28. 평소 앓고 있던 지병으로 인하여 사망하게 되어 당시 절차에 따라 2019. 9. 9. 피청구인에게 폐업신고서를 제출하고 개인사업자에서 법인사업자로 이동하여 운영비지원특례를 적용받고자 하였으나 11월 초 피청구인이 이 사건 센터의 경찰수사사건에 대하여 법적대응을 하라고 폐업신고서를 반려하였다. 그러나 당시 작성 제출하였던 폐업신고서에 대한 자료는 있으나 피청구인으로부터 보류라고 통보받은 내용은 서류는 전달받지 못하였다. 현재까지 그 부분에 대하여 전혀 이야기가 되지 않고 있던 중 2020. 10. 29. 이 사건 센터의 기존 행정처분에 대한 행정심판 결과가 통보된 이후 피청구인은 대표자 지위승계인에게 지금까지 문제가 제기되었던 「사회복지사업법」제42조제2항 및 「지방재정법」제32조의4제1항 위반 이외에 지역아동센터의 대표자 부재의 이유를 들어 시설폐쇄, 보조금 반환의 처분이 내려진 상태이다. 2) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 절차준수 여부 피청구인이 제시한 시설폐쇄 명령의 이유에 대하여 대표자 부재로 인한 설치기준 미달 상태임을 명시하였으나 지역아동센터 운영매뉴얼상의 행정처분 절차를 보면 지역아동센터의 설치기준 미달의 경우 최초 1회 위반 시 개선명령을 내리도록 명시되어 있으나 바로 이 사건 처분을 받았다. 피청구인은 준비할 충분한 시간(*통상 폐업 3개월 전 폐쇄신청서를 제출함)이 주어지지 아니하고 2021. 3. 31. 기한으로 이 사건 처분을 하였다. 폐업과 관련된 서류들을 제출한 이 후 운영비지원특례 절차를 진행할 수 있는 기회가 있음에도 불구하고 충분한 시간이 제공되지 못하여 그와 같은 절차를 수행할 수 있는 기회조차 보장받지 못하였다. 나) 1차 행정처분 이후 시간이 지체된 이유는 기존의 행정처분과 관련된 형사사건이 마무리 되지 않은 상황이며 검사조사 마무리 단계였기 때문이다. 시설 종사자 허위 및 부당등록에 대하여 청구인은 무혐의를 주장하고 있는 상황으로 2021. 3. 25. 검사가 요구한 자료를 제출할 예정이다. 조사 단계에서 기존에 혐의 사실에 대하여 대부분 해명이 이루어지고 있는 상황이며 아직까지는 혐의가 인정이 되지 않았기에 최소한 검찰 조사가 마무리 된 이후 행정처분이 이루어지는 것이 정당하다고 여겨진다. 또한 청구인이 주장하고 있는 무혐의 부분이 검찰에서 받아들여진다면 이 사건 청구인의 위법행위는 식자재 대금 부분만 있으므로 타 센터들에서 1개월간 운영비 10% 차감정도의 행정처분을 받은 것과 같은 수준의 행정처분을 받아야 한다고 생각한다. 다) 보조금 반환의 경우 반환명령이 내려진 시점에서 이미 모든 금액을 반환한 상태이며, 이것은 피청구인의 피해에 대하여 적극적으로 보상하고자 하는 청구인의 의지를 보여주었다고 생각한다. 청구인은 이 사건 센터의 운영에 대하여 운영비특례신청을 할 수 있는 충분한 기간을 연장 받아 이러한 절차를 받을 수 있도록 희망하고 있다. 현재 이 사건 센터는 29인 정원의 시설로 26명의 아동들이 등록하여 이용하고 있으며 대부분 이 사건 센터 근처에서 살고 있다. 초등학교 저학년 아동들의 경우 상담신청이 많은 상황임에도 이 사건 처분으로 인하여 아동들이 이용을 하고 있지 못하며, 이 사건 센터가 폐쇄될 경우 이 아이들은 적절한 보호를 받지 못하고 방임이 되어 질 수 있는 상황이다. 이 사건 센터가 위치한 인근에 타 지역아동센터는 아이들이 최소 왕복 8차선의 도로를 건너야 하고 도보로 30분정도 걸리는 상황이며 그마저도 정원이 여유가 없어 아이들이 이용할 수 없다. 아이들은 대부분 저소득 가정의 아이들로 보호자들의 경제활동으로 인하여 가정에서 적절한 보호를 받지 못하고 있으며 특히 지난해부터는 코로나19로 인하여 지역아동센터의 보호 역할이 그 어느 때 보다 더욱더 필요한 상황이다. 따라서 운영비지원특례신청 및 절차가 수행될 수 있는 충분한 시간이 주어지면 이러한 아이들이 방임의 위험에 놓이지 않을 것이라 생각되며 차후에도 아이들이 안전하게 보호를 받을 수 있을 것이다. 【보충서면 1】 3) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 행정절차상의 문제 청구인은 청문회의 경우 행정처분 사전통지 내용과 관련하여 처분당사자의 의견을 듣고 행정처분내용에 대한 지속 결정 및 구제여부가 결정될 수 있는 자리라고 생각하여 준비하여 참석했으나, 보름 정도 후 이 사건 처분을 바로 받았다. 통상적으로 시설폐쇄의 경우 3개월의 기간이 주어지는 데 반하여 즉각적인 처분이 내려진 경위에 대하여 받아들일 수 없다. 나) 대표자 부재로 인한 폐쇄명령 피청구인은 「아동복지법」 제56조제1항에 따른 행정처분 기준을 보면 1차 위반 시 시설 개선명령, 2차 위반 시 시설의 장 교체, 3차 위반 시 시설폐쇄로 되어 있으므로 청구인은 1차 위반처분인 개선명령이 적법하다고 생각한다. 또한 2019. 8월 대표자 사망 시점에서 폐업 이후 법인 시설 변경을 통한 운영비지원특례를 진행하고자 했던 상황을 경찰 조사로 인하여 중단시켰던 것에 대하여 수사 지연으로 인해 대표자의 부재가 길어진 상황은 고려하지 않고 피청구인이 일방적으로 센터에게만 책임을 물어 충분한 기간을 주지 않고 이 사건 처분을 하는 것은 합당하지 않다. 사건이 발생한 처음 관할청에서 이야기 했던 사건이 종결되는 시점인 지금을 기준으로 적용되어야 할 것이다. 다) 현재 이 사건 센터가 위치한 지역의 특성상 현재 이용하고 있는 아이들이 타 센터를 이용하기에 어려움이 있으며 가장 가까운 센터마저도 정원의 여유가 없어 이용할 수 없으며 차량을 이용하지 않는 이상 아이들이 안전하게 이용하기에 어려움이 있을 것이라 생각되지만 지역아동센터들의 특성상 차량운행을 하는 곳이 거의 없어 불가능하다. 운영비지원특례의 경우 폐업 3개월 전까지 관할 시장·군수·구청장에게 신고서를 제출하여야 하며 신고서가 수리된 즉시 지원특례 적용 여부가 검토가 되어야 하는 것이라 명시되어 있으며 「아동복지법」 또는 「사회복지사업법」에 따라 시설폐쇄가 처분되는 경우에도 폐쇄일을 고려하여 선정절차를 적용하도록 되어 있으나 전혀 고려되지 않았으며 그로 인하여 운영비지원특례의 기회를 제공받지 못했다. 라) 이용아동의 돌봄서비스 연속성 확보의 필요성 이 사건 센터를 이용하고 있는 아동들 중에는 사회적 취약계층인 수급자, 차상위 계층의 비율이 그다지 높은 편은 아니지만 그렇다고 해서 우리 아이들이 보호가 불필요한 아동이라고 판단하는 것은 오류라고 생각된다. 지역아동센터는 수급자, 차상위 계층의 아이들만을 위한 곳이 아닌 보호를 필요로 하는 모든 계층의 아이들을 위한 곳이며 오히려 그러한 보호계층에 속하지 못하여 복지사각지대에 놓여있을 수 있는 아이들을 위해 더욱더 필요한 공간이라 생각한다. 다문화가정의 아이들로 보호자와 원활한 소통이 되지 않아 학교생활, 교우관계에 어려움이 있는 아동, 부모의 부재로 인하여 조부모가 보호를 하고 있음에 적절한 아동 지도가 이루어지지 않는 상황, 경제활동으로 바쁜 한부모, 맞벌이 가정의 아이들은 현재 방과 후 대부분의 시간들을 센터에서 안전한 보호를 받고 지내고 있는 상황에 센터가 부재할 시 이러한 우리 아이들은 적절한 보호를 받지 못하고 방임되어지고 이러한 방임은 사회적인 문제로 발전할 수 있는 여지가 있다. 지역아동센터 내에서 아이들은 안전한 보호와 더불어 정서적 지지를 받고 또래들이 모여 소통하고 공감하며 전인적인 인간으로서 성장을 해나갈 수 있도록 하고 있다. 그와 더불어 현재에도 초등학교 입학한 아이들의 보호자들이 센터 이용을 위해 수시로 상담을 오고 이용하기 위해 대기를 하고 있는 상황임에도 이 사건 센터의 현 상황으로 인하여 이용을 할 수 없음에 어려움을 호소하는 보호자들이 많은 상황이다. 마) 검찰조사 결과내용 청구인은 2021. 3. 25. 최후 검찰 조사를 받은 결과 청구인에 대한 인건비와 관련된 횡령 혐의는 모두 무죄로 수사가 종결될 것임을 안내 받았으며 현재는 급식비 유용에 대한 혐의만 남아있는 상태이다. 같은 혐의의 타 센터들의 경우에는 1개월 운영비 10% 삭감의 행정처분 명령을 받은 상태로 이 사건 센터도 같은 수준의 행정처분을 받는 것이 합당할 것이라 생각된다. 청구인은 지금까지 2년 간의 긴 시간동안 범죄에 대한 혐의여부가 결정이 되지 않았음에도 불구하고 경찰수사내용만 반영 된 채 모든 행정상의 불이익을 받으며 센터를 운영해 왔다. 그 예로 2020년 심화평가 진행과 관련하여 회계부분 관련 5점 감점, 우수지역아동센터 지원금 대상 제외 등의 불이익을 받았음에도 인정할 수 없는 인건비 횡령부분에 대한 검찰 조사가 끝나기만을 기다리고 있었던 상황에서 피청구인의 일방적인 이 사건 처분은 받아들이기 어렵다. 【보충서면 2】 4) 보조금 반환처분에 대하여 가) 검찰 처분 결과 청구인이 이 사건 센터에서 돌봄도우미와 급식교사로 근무하고 받은 보조금에 대해서는 혐의없음 처분을 받았음에도 피청구인은 이 사안에 대해서도 보조금을 반환하라는 처분을 하였다. 나) 청구인은 2018. 1. 1.~2019. 4. 30.까지 돌봄도우미로 근무하였는데, 피청구인이 이를 승인해준 것이며, 모집공고 등을 통해 대표자의 친인척이 돌봄도우미로 일할 수 없다는 내용을 안내받은 적도 없다. 다른 지역아동센터 센터장들도 센터장에서 정년퇴직을 하고 친인척임에도 돌봄도우미로 근무한 경우가 있었는데, 2019. 4. 30. 피청구인으로부터 돌봄도우미가 대표자의 친인척인 경우 교체하라는 문자를 받고 청구인은 그만둔 것이다. 다) 피청구인은 2018년 및 2019년과 달리 2021년이 되어서야 사회복지시설정보시스템을 통해 돌봄도우미 채용에 관한 돌봄도우미 지원사업 안내서를 안내하였다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인과 이 사건 센터의 센터장 홍영○는 2019. 5월경 ○○경찰서에서 「지방재정법」 위반 등의 혐의사실로서 피의자로 각각 조사를 받았다. 2019. 9월경 대표자인 홍순○ 사망하여 폐업신청을 하였으나 경찰조사 중인 사건으로 인해 폐업 신청을 승인해 줄 수 없는 상황으로 신청을 보류하였다. 이 사건은 ○○경찰서 수사과-6769(2019.9.18.)호 및 3579(2020.5.8.)호와 관련하여 「지방재정법」 위반 등으로 기소의견 검찰 송치되어 피청구인은 청구인에게 2020. 5. 25. 「아동복지법」 등 위반에 대한 행정처분을 통보하였으나, 경기도행정심판위원회에서 「아동복지법」 등 위반에 대한 행정처분에 대해 ‘당사자인 대표자의 부재로 센터장에게 행정처분한 것은 처분의 대상이 아닌 자에 대하여 이루어진 것으로 위법하여 행정처분을 취소한다’는 재결결과가 통보되었다. 이후 피청구인은 이 사건 센터의 대표자 부재로 인한 행정처분과 폐업절차를 진행하기 위해 「행정절차법」에 따른 행정처분관련 지위승계자 신청절차를 거쳐 2021. 3. 15. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 처분은 대표자 부재로 인한 설치기준 미달에 대한 행정처분이며, 이에 대해 청구인은 「아동복지법」 제56조 및 같은법 시행령 제53조 별표 16에 의거 1차 개선명령 처분이 정당하다고 주장하고 있으나, 「2021년 지역아동센터 지원사업안내」 p.32 다. 시설의 변경 2)에서 ‘시설의 설치신고를 한 자(설치자(대표자))는 변경신고 대상이 아니므로 변경할 수 없다’라고 명시되어 있고, 개선명령 행정처분을 한다고 해도 개선이 불가능한 사항이다. 또한 청구인은 이 사건 센터 운영전반에 관한 대표자 권한을 승계 받아 운영 중이라고 주장하고 있으나, 「행정절차법」 제10조(지위승계) 및 같은 법 시행령 제4조(지위승계의 승인신청 및 통지)에 따라 행정처분에 관한 지역아동센터 대표자 지위승계를 한 것으로 실질적으로 행정처분을 위한 한정적인 대표자 지위 승계이다. 나) 청구인이 시설폐쇄를 준비할 수 있는 기간(통상 3개월의 기간)을 주지 않아 운영비지원특례절차를 진행할 수 있는 기회를 보장받지 못했다고 주장하고 있지만 이 사건의 경우 지역아동센터 설치·운영권자인 대표자가 사망하여 폐업신고를 할 수 없는 상황이고, 「아동복지법」 또한 설치·운영권자가 사망한 경우에 대하여 달리 정하고 있는 바가 없다. 이와 같이 폐업신고를 해야 하는 당사자인 설치·운영권자가 부존재하므로 시장이 직권 폐쇄를 통한 폐업을 하는 것이 타당하다는 법률사무소 2곳의 법률자문을 근거로 직권 폐쇄조치를 하게 된 것이다. 또한 이 사건 센터 이용 아동의 전원조치 및 아동돌봄서비스 전반을 담당하고 있는 센터장 홍영○가 2021. 3월말 이후에는 퇴사를 희망하고 있어, 센터장 홍영○ 퇴사 후에 이 사건 센터 이용 아동의 전원조치가 어려운 상황에 놓일 우려가 있으며, 대부분 방과후돌봄서비스 제공기관들이 신학기가 시작되는 2021. 3월중 아동모집을 하고 있어 시설폐쇄가 지체될 경우 오히려 아동들의 방과후돌봄서비스 이용이 제한적인 상황이다. 다) 청구인은 현재 검찰에서 수사 중인 사건의 결과 통보 없는 상태에서 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 하고 있으나, 이 사건 처분은 대표자의 사망으로 인한 직권폐쇄처분이므로 형사사건의 조사사실 및 판단에 구속되지 아니한다. 또한 청구인은 「지방재정법」 등 위반 관련 사건 중 시설종사자 허위 및 부당등록에 대하여 무혐의 처분을 받을 예정이고, 식자재대금 부분만 위법행위를 했으므로 다른 센터들과 같은 수준의 행정처분(운영비 10% 감액)을 받아야 한다고 주장하고 있으나, 이는 청구인이 이 사건 처분을 「지방재정법」 위반으로 인한 행정처분이라고 오인한 것으로 보인다. 라) 청구인은 운영비특례 신청 기회를 보장받지 못했다고 주장하고 있으나 「2021년 지역아동센터 지원사업안내」 p.115 내용에 의하면, 운영비지원특례는 폐업처분 당시 국고보조금이 지원되는 시설이용아동이 지역여건 등으로 다른 지역 아동센터 이용이 어려운 경우, 사회적협동조합 등 비영리법인을 공개모집하여 선정심의를 통해 운영자를 선정하여 운영비를 지원하는 제도이다. 청구인은 운영비지원특례 신청권이 있는 것처럼 주장하고 있지만 실제로 신청권이 없으며, 청구인은 개인이므로 운영비지원특례 공개모집 시 신청이 불가하여 법률상 이익 또한 존재하지 아니한다. 현재 이 사건 센터 인근 지역아동센터 및 방과후아카데미, 학교돌봄교실 등이 있어 센터 이용아동들의 방과후돌봄이 가능한 것으로 조사되었으며, 이용아동 26명 중 4명만 취약 계층 아동이고 대부분이 학원 등을 다니고 있는 것으로 조사되어, 취약계층 아동을 위한 지역아동센터 운영이 불필요한 것으로 검토되었다. 피청구인은 향후 방과후돌봄서비스 수요 발생 시 일반아동 비율이 높은 ‘다함께 돌봄센터’ 설치 검토 예정이다. 또한 피청구인은 센터장 홍영○와 함께 센터 이용아동 특성에 맞는 맞춤형 방과후돌봄서비스 및 아동급식서비스 연계를 계획하고 있으며, 인근 지역아동센터 신규입소를 제한하는 등 방과후돌봄서비스 이용에 불편함이 없도록 조치하고 있다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하게 이루어진 것이므로 청구인의 주장은 그 정당한 이유가 없는 것으로 이 사건 심판청구를 기각하여 주기를 바란다. 【보충서면】 4) 청구인은 돌봄도우미로 근무할 당시 해당 사업에 대한 규정 및 지침을 안내받은 사실이 없으며, 청구인이 돌봄도우미로 채용될 수 없는 자라는 사실을 인지하고 있었다면 결코 불법을 자행하지 않았을 것이므로 이에 대한 귀책사유는 피청구인에게 있다고 주장하고 있다. 2015년 이후부터 돌봄도우미 지원사업은 해당 종사자를 지역아동센터에서 직접 채용 및 운영·관리하도록 규정되었다. 따라서 청구외 홍순○은 이 사건 센터의 대표자로서 이러한 센터 운영 전반 및 돌봄도우미 채용 규정 등에 대한 사실을 인지하고 있었다고 볼 수 있으며 센터장이었던 청구인이 이 사건 센터 내 돌봄도우미 채용 및 운영에도 직접 관여했었으므로 이에 대해 몰랐다고 볼 수 없다. 따라서 이를 이러한 청구인의 주장은 타당하지 않으며 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【아동복지법】 제17조(금지행위) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 11. 아동을 위하여 증여 또는 급여된 금품을 그 목적 외의 용도로 사용하는 행위 제56조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 아동복지시설과 교육훈련시설(대학 및 전문대학은 제외한다)이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 소관에 따라 그 시설의 개선, 6개월 이내의 사업의 정지, 위탁의 취소 또는 해당 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. 1. 시설이 설치기준에 미달하게 된 경우 2.~4. “생략” 5. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 경비의 지원을 받은 경우 6.~7. “생략” 제61조(보조금의 반환명령) 국가 또는 지방자치단체는 아동복지시설의 장 등 보호수탁자, 보장원의 장, 가정위탁지원센터의 장, 대리양육자 및 아동복지단체의 장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 1. 보조금의 교부조건을 위반한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 경우 3. 아동복지시설의 경영에 관하여 개인의 영리를 도모하는 행위를 한 경우 4. 보조금의 사용잔액이 있는 경우 5. 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우 【아동복지법 시행령】 제53조(행정처분의 기준) 법 제56조제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 16과 같다. [별표 16] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025685"></img> 【지방재정법】 제32조의4(지방보조금의 용도 외 사용금지 등) ① 지방보조사업자는 법령, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 지방보조사업을 수행하여야 하며, 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용해서는 아니 된다. ② 지방보조사업자는 사정의 변경으로 지방보조사업의 내용을 변경하거나 지방보조사업에 드는 경비의 배분을 변경하려면 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 정하는 경미한 내용변경이나 경비배분의 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 지방보조사업자는 사정의 변경으로 그 지방보조사업을 다른 사업자에게 인계하거나 중단 또는 폐지하려면 미리 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다. 제32조의8(법령 위반 등에 따른 교부결정의 취소 등) ① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우 2. 법령, 지방보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우 3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우 4. 그 밖에 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 조례로 정하는 사유에 해당하는 경우 【보조금 관리에 관한 법률】 제22조(용도 외 사용 금지) ① 보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다. ② 간접보조사업자는 법령과 간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의로 간접보조사업을 수행하여야 하며 그 간접보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 제31조제4항에 따라 보조금 초과액을 반납하지 아니하고 활용하는 경우에는 유사한 목적의 사업에 사용할 수 있다. 제30조(법령 위반 등에 따른 교부 결정의 취소) ① 중앙관서의 장은 보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 1. 보조금을 다른 용도에 사용한 경우 2. 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분을 위반한 경우 3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 ② 중앙관서의 장은 간접보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 보조사업자에 대하여 그 간접보조금에 관련된 보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. 1. 간접보조금을 다른 용도에 사용한 경우 2. 법령을 위반한 경우 3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 간접보조금을 교부받은 경우 ③ 제1항과 제2항에 따라 교부 결정을 취소한 경우에는 제19조를 준용한다. 제33조(보조금수령자에 대한 보조금의 환수) ① 중앙관서의 장, 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지급한 보조금 또는 간접보조금의 전부 또는 일부를 기한을 정하여 반환하도록 명하여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 경우 2. 보조금 또는 간접보조금의 지급 목적과 다른 용도에 사용한 경우 3. 보조금 또는 간접보조금을 지급받기 위한 요건을 갖추지 못한 경우 ② 보조사업자 또는 간접보조사업자가 제1항에 따라 보조금 또는 간접보조금의 반환을 명한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 해당 보조사업 또는 간접보조사업의 소관 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. ③ 보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금수령자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 중앙관서의 장이 정하는 기간 동안 보조금을 지급하지 아니할 수 있다. ④ 중앙관서의 장은 보조금수령자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일정한 기간 동안 보조사업자 또는 간접보조사업자에게 보조금수령자에 대한 보조금의 지급제한을 명할 수 있다. 【사회복지사업법】 제34조(사회복지시설의 설치) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지시설(이하 "시설"이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다. ② 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 시설을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 시설의 설치ㆍ운영 신고를 할 수 없다. 1. 제40조에 따라 폐쇄명령을 받고 3년이 지나지 아니한 자 2. 제19조제1항제1호 및 제1호의2부터 제1호의8까지의 어느 하나에 해당하는 개인 또는 그 개인이 임원인 법인 ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. ④ 시설을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다. ⑤ 제1항에 따라 국가나 지방자치단체가 설치한 시설은 필요한 경우 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다. ⑥ 제5항에 따른 위탁운영의 기준ㆍ기간 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제38조(시설의 휴지ㆍ재개ㆍ폐지 신고 등) ② 시설의 운영자는 그 운영을 일정 기간 중단하거나 다시 시작하거나 시설을 폐지하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. 1. 시설이 설치기준에 미달하게 되었을 때 2. 사회복지법인 또는 비영리법인이 설치ㆍ운영하는 시설의 경우 그 사회복지법인 또는 비영리법인의 설립허가가 취소되었을 때 3. 설치 목적이 달성되었거나 그 밖의 사유로 계속하여 운영될 필요가 없다고 인정할 때 4. 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때 5. 제34조제2항에 따른 신고를 하지 아니하고 시설을 설치ㆍ운영하였을 때 6. 제36조제1항에 따른 운영위원회를 설치하지 아니하거나 운영하지 아니하였을 때 7. 정당한 이유 없이 제51조제1항에 따른 보고 또는 자료 제출을 하지 아니하거나 거짓으로 하였을 때 8. 정당한 이유 없이 제51조제1항 및 제2항에 따른 검사ㆍ질문ㆍ회계감사를 거부ㆍ방해하거나 기피하였을 때 9. 시설에서 다음 각 목의 성폭력범죄 또는 학대관련범죄가 발생한 때 가. 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조제1항제3호부터 제5호까지의 성폭력범죄 나. 「아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률」 제2조제3호의 아동ㆍ청소년대상 성폭력범죄 다. 「아동복지법」 제3조제7호의2의 아동학대관련범죄 라. 「노인복지법」 제1조의2제5호의 노인학대관련범죄 마. 그 밖에 대통령령으로 정하는 성폭력범죄 또는 학대관련범죄 10. 1년 이상 시설이 휴지상태에 있어 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 재개를 권고하였음에도 불구하고 재개하지 아니한 때 ② 제1항에 따른 사업의 정지 및 시설의 폐쇄 명령을 받은 경우에는 제38조제3항을 준용한다. ③ 제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정한다. 제42조(보조금 등) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 자에게 운영비 등 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다. ② 제1항에 따른 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없다. ③ 국가나 지방자치단체는 제1항에 따라 보조금을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 다만, 제1호 및 제2호의 경우에는 반환을 명하여야 한다. <개정 2016. 2. 3.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받았을 때 2. 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하였을 때 3. 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반하였을 때 ④ 제1항에 따른 보조금과 관련하여 이 법에서 규정한 사항 외에는 「보조금 관리에 관한 법률」 및 「지방재정법」을 따른다. 【행정절차법】 제10조(지위의 승계) ① 당사자등이 사망하였을 때의 상속인과 다른 법령등에 따라 당사자등의 권리 또는 이익을 승계한 자는 당사자등의 지위를 승계한다. ② 당사자등인 법인등이 합병하였을 때에는 합병 후 존속하는 법인등이나 합병 후 새로 설립된 법인등 이 당사자등의 지위를 승계한다. ③ 제1항 및 제2항에 따라 당사자등의 지위를 승계한 자는 행정청에 그 사실을 통지하여야 한다. ④ 처분에 관한 권리 또는 이익을 사실상 양수한 자는 행정청의 승인을 받아 당사자등의 지위를 승계할 수 있다. ⑤ 제3항에 따른 통지가 있을 때까지 사망자 또는 합병 전의 법인등에 대하여 행정청이 한 통지는 제1항 또는 제2항에 따라 당사자등의 지위를 승계한 자에게도 효력이 있다. 제4조(지위승계의 승인신청 및 통지) ①법 제10조제4항의 규정에 의하여 당사자등의 지위를 승계하고자 하는 자는 행정청에 문서로 지위승계의 승인을 신청하여야 한다. ②행정청은 제1항의 규정에 의한 신청을 받은 때에는 지체없이 승인여부를 결정하여 신청인에게 통지하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분사전통지서, 이 사건 처분서, 검찰처분결과통지서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○아동센터 대표자 홍순○의 상속인이다. 나) 피청구인은 대표자 홍순○의 사망으로 대표자가 부재함에 따라 청구외 홍영○에게 「아동복지법」위반에 따른 처분을 하였으며, 이 처분에 대해서는 2020경기행심1283에서 ‘이 사건 센터의 대표자(설치자) 부재로 센터장 홍영○에게 이루어진 처분은 처분의 대상이 아닌 자에 대하여 이루어진 것으로 위법하여 취소한다’는 인용재결을 받았다. 다) 이에 피청구인은 2021. 1. 22. 「행정절차법」 제10조 및 같은 법 시행령 제4조에 따라 청구인을 이 사건 센터 위반사항에 대한 행정처분의 지위승계인으로 승인하였다. 라) 피청구인은 청구인에게 2021. 3. 15. 「아동복지법」 제56조제1항제1호를 위반했다는 이유로 같은 법 시행령 제53조 및 「지방재정법」제32조의8, 보조금관리법 제30조 및 제33조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 마) ○○지방검찰청 ○○지청은 2021. 3. 29. 청구인과 센터장 홍영○에게 「지방재정법」 제32조의4 제1항 위반을 사유로 구약식 벌금 200만원 처분을 하였으며, 그 외 보조금관리법 및 「지방재정법」 혐의에 대해서는 증거불충분으로 혐의없음 처분을 하였다. 바) 한편, 「2021년 지역아동센터 사업안내지침」에 따르면 대표자 변경은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025683"></img> 2) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분으로 인해 운영비지원특례 절차를 진행할 기회를 박탈당했으며, 수원지방검찰청 안산지청에서 보조금관리법 및 「지방재정법」 혐의에 대해 무혐의 처분을 받았으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 3) 청구인이 이 사건 센터 대표자의 지위를 승계하였는지 여부 가) 2019. 8. 28. 이 사건 센터의 설치 신고자이자 대표자인 홍순○이 사망함에 따라 이 사건 센터의 대표자가 부재하게 되었으며, 행정처분이 유효하게 되려면 부재중인 대표자의 지위를 승계하여야 한다. 이 사건에서는 청구외 홍순○의 상속인인 청구인이 이 사건 센터의 대표자 지위를 승계하였는지 여부가 이 사건의 처분의 효력을 좌우하는 전제가 되고 있어 이에 대해 먼저 살펴보기로 한다. 나) 행정처분에 의해 발생한 공법상 지위의 승계는 권리만 승계하는 것이 아니라 의무도 승계하는 것으로 법령상 근거가 있어야 한다. 법령상 근거는 반드시 해당 처분의 근거법이 되는 개별법에 규정되어 있어야만 하는 것은 아니고 일반법인 「행정절차법」에 규정되어 있어도 무방하다. 「행정절차법」 제10조는 공법상 지위의 승계에 관한 일반적 보충적 규정으로서 이 역시 공법상 지위의 승계의 그 근거가 될 수 있다. 다만, 개별법의 승계 규정과는 달리 일반법인 「행정절차법」 제10조는 성질상 승계될 수 있는 공법상 지위임을 전제로 한 규정이므로 성질상 승계되지 않는 공법상 지위는「행정절차법」 제10조에도 불구하고 승계되지 않는다. 공법상 지위가 성질상 승계되는 경우란 일신전속적 성격을 가지고 있지 않은 것으로서 제3자가 그 지위를 대신하더라도 처분의 목적을 달성하는데 영향을 주지 않는 것을 말하며 일반적으로 대물적 처분에 의해 발생한 지위가 그러하며, 대물적 처분과 대인적 처분이 혼합되어 있는 혼합처분에 의해 공법상 지위가 발생하는 경우라도 상대적으로 대물성이 강할 경우 승계가 가능할 수 있다. 다) 이에 따르면, 이 사건 센터의 경우 청구인이 청구외 홍순○의 지위를 승계하였는지 여부를 판단하려면 첫째 「아동복지법」에 승계에 관한 규정이 있는지, 둘째 「아동복지법」에 승계에 관한 규정이 없다면 승계가 허용되는 성질의 공법상 지위인지, 신청에 의한 승계만 허용되는지 아니면 신청이 없더라도 당연승계도 허용되는지, 셋째 「아동복지법」이든 「행정절차법」이든 승계 규정이 있고 승계가 가능한 지위라면 그에 필요한 승계 절차를 거쳤는지를 살펴보아야 한다. (1) 첫째, 아동복지법에 승계에 관한 규정이 있는지 살펴본다. 이 사건 센터는 「아동복지법」 제50조에 따라 설치 신고를 하여 설립한 시설인 바, 같은 법 시행규칙 제23조 제5항은 “제1항에 따라 아동복지시설의 설치 신고를 한 자가 아동복지시설의 명칭, 아동복지시설의 장, 소재지 또는 정원을 변경하려는 경우에는 별지 제23호서식의 변경신고서에 아동복지시설 신고증과 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.”라고 하고 있고 같은 항 제2호는 “아동복지시설의 장을 변경하려는 경우 : 사유서(법인인 경우에는 시설의 장의 변경을 결의한 이사회의 회의록 사본을 말한다) 및 변경된 아동복지시설의 장의 이력서”를 첨부서류로 규정하여 아동복지시설의 장을 변경할 수 있도록 허용하고 있다. 다만, 「2021년 지역아동센터 지원안내」지침에 따르면, ‘시설의 설치자인 대표자에 대해서는 변경할 수 없다’고 명시하고 있다. 위와 같은 규정에 따르면, 「아동복지법」상 대표자 변경에 대한 규정이 없고 지침에서 명시적으로 대표자를 변경할 수 없다고 규정되어 있으므로 원칙적으로 대표자는 변경할 수 없고 해당 센터를 폐쇄 후 새로운 대표자가 시설 설치 신고를 해야할 것이다. (2) 둘째, 위와 같은 변경신청 절차와는 별개로 상속으로 당연승계가 가능한지를 살펴본다. 「아동복지법」 제50조 제3항은 아동복지시설의 설치 신고를 받은 경우 “그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.”라고 하고 있으며, 시설 설치 신청에만 이 규정이 적용되는 것이 아니라 시설 변경 신청에도 이 규정이 적용되므로 대표자 변경을 신청할 경우 의무적으로 승인할 것은 아니고 그 내용을 검토해야 한다. 당연승계란 승계여부의 검토 심리 등을 거치지 않고 상속 등 해당 사유가 발생하면 곧바로 승계되는 것을 의미하는 바, 위 아동복지법 제50조 제3항 및 아동복지법 시행규칙 제23조 제5항 제2호의 해석상 당연 승계를 허용할 수 없다고 할 것이다. 따라서 청구외 홍순○의 이 사건 센터 대표자 지위를 청구인이 상속으로 당연승계 할 수 없다. (3) 셋째, 청구인이 「행정절차법」 제10조에 따라 승계신청을 하였고, 피청구인이 이를 승인하였는바, 이를 대표자 변경 승인으로 보아야 할 것인지 여부를 살펴본다. 「행정절차법」 제10조는 개별 법령에 승계에 관한 규정을 두고 있지 않을 때를 대비하여 승계의 절차나 방법을 정한 것으로 개별 법령을 보충하는 성격을 가지고 있다. 개별 법령에 의해 승계신청을 하는 규정이 있다면 「행정절차법」 제10조가 적용될 것은 아니나 행정청이 법령 해석을 잘못하여 승계 규정이 없다고 오인한 나머지 「행정절차법」 제10조에 의해 승계 절차를 밟은 경우에도 승계하지 않았다고 단정지을 수는 없다. 이와 같은 경우 일률적 유효하다거나 무효라고 할 수는 없으나 그 신청과 승인과정에서 개별 법령에서 정한 승계와 동일시할 정도의 절차가 이루어진 경우에는 유효하다고 할 수 있을 것이다. 따라서 「아동복지법」상 대표자 변경에 대한 규정이 없고, 보건복지부 「2021년 지역아동센터 사업안내지침」에 의하면 ‘대표자 변경을 할 수 없다’고 명시되어 있어 대표자의 지위는 일신전속적이므로 대표자의 상속인에게 승계될 수 없다고 할 것이나 피청구인이 「행정절차법」 제10조에 따라 이미 청구인에게 대표자 지위승계 승인을 하였으므로, 이러한 피청구인의 지위승계 승인이 위법한지 여부는 별론으로 하더라도, 피청구인이 유효한 지위승계 승인을 직권취소 하지 않는 이상 청구인의 대표자 지위는 유효하다 할 것이다. 4) 시설폐쇄 처분 이 사건 시설폐쇄 처분은 대표자가 부재하다는 사유에 근거한 것이고 시설폐쇄명령은 시설의 설치자인 대표자에게 하여야 하므로 피청구인의 「행정절차법」상 대표자 지위승계 승인으로 인해 청구인이 대표자의 지위에 있으므로 피청구인의 이 시설폐쇄 처분에 대해서는 그 이유가 없어 위법하다 할 것이다. 5) 보조금 반환처분 「사회복지사업법」 제42조제3항은 ‘국가나 지방자치단체는 제1항에 따라 보조금을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 다만, 제1호 및 제2호의 경우에는 반환을 명하여야 한다’고 규정하고, 제1호에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받았을 때’라고 규정하고 있다. 즉, 위 사회복지사업 규정에 따른 보조금 반환 처분의 상대방은 ‘보조금을 받은 자’인데, 이 사건 시설의 「아동복지법」에 따른 급식교사 인건비 보조금 및 처우개선비, 돌봄교사 인건비 보조금 모두 이 사건 시설 명의의 농협계좌(계좌번호 0000000000000)로 지급되었고, 이 사건 시설과 같이 개인이 설치, 운영하는 지역아동센터의 경우 그 시설의 대표자가 운영자일 뿐만 아니라 고유번호증상의 대표자이므로 보조금의 수령 주체는 대표자인 홍순○이고 이러한 대표자의 지위를 승계한 청구인에게 이를 반환해야 할 의무가 있다고 할 것이다. 그리고 「지방재정법」 제32조의8제1항은 ‘지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다’고 규정한 후 제1호에서 ‘지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우’, 제3호에서 ‘거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우’라고 규정하고, 제7항에서 ‘지방자치단체의 장은 제1항제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하여 지방보조금 교부결정이 취소된 자에 대해서는 5년의 범위에서 지방보조금 교부를 제한할 수 있다’고 규정하고 있다. 위 「지방재정법」 규정에 따른 보조금 교부결정 취소 및 보조금 교부제한은 ‘지방보조사업자’가 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우와 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우에 이루어지는 것으로 ‘지방보조사업자’를 대상으로 할 수 있다. 한편, 「지방재정법」 제32조의2제1항은 “지방보조금(제17조제1항 및 제23조제2항에 따른 보조금을 말한다. 이하 같다)은 해당 지방보조사업(제17조제1항 및 제23조제2항에 따라 보조금을 지출 또는 교부받는 사무 또는 사업을 말한다. 이하 같다)의 성격, 지방보조사업자(지방보조사업을 수행하는 자를 말한다. 이하 같다)의 비용부담능력 등에 따라 적정한 수준으로 책정되어야 한다.”고 규정하고 있으므로, 이에 의하면 ‘지방보조사업’이란 「지방재정법」 제17조제1항 및 제23조제2항에 따라 보조금을 지출 또는 교부받는 사무 또는 사업을 의미하고, ‘지방보조사업자’란 지방보조사업을 수행하는 자를 의미하는 것인데, 이 사건 시설과 같이 개인이 설치, 운영하는 지역아동센터의 경우 그 시설의 대표자가 운영자로서 지방보조사업을 수행하는 자로서 지방보조사업자라고 할 것이므로, 청구인이 「지방재정법」 규정에 따른 보조금 교부결정 취소처분의 대상에 해당된다 할 것이다. 또한, 보조금 교부는 수익적 행정행위로서 교부대상의 선정과 취소, 그 기준과 범위 등에 관하여 행정청에 상당히 폭넓은 재량이 부여되어 있으므로(대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 참조), 행정청이 상위법령의 위임 범위 내에서 보조금 교부에 관한 기준을 설정한 경우 그 기준이 객관적으로 합리적이지 않다거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하고, 그 기준의 해석·적용에 관해서도 문언의 한계를 벗어나거나, 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 기준을 마련한 행정청의 해석이 존중되어야 하므로(대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 참조), 청구인이 모집공고 등을 통해 대표자의 친인척이 돌봄도우미로 일할 수 없다는 내용을 피청구인으로부터 안내받은 적이 없으므로 이 사건 처분이 위법하다는 주장은 이유없으므로 대표자 지위에 있는 청구인에게 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.