지역주택조합 조합원모집 변경신고 수리거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○역 지구단위계획 구역내 H블록 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○번지 외 8필지 토지 22,031㎡(이하‘이 사건 부지’라 한다) 지상에 ○○역 지역주택조합 사업 (이하‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하는 추진위원회이다. 청구인은 2018. 6. 27. 이 사건 부지상에 조합원 수 558세대로 지역주택조합 조합원 모집신고를 접수하였으나, 피청구인은 2018. 7. 10. 고밀도 개발계획으로 부적정하니, 중·저밀도로 변경 시 검토가 가능하다며 신고수리 거부처분을 하였고, 청구인은 2018. 7. 25. 조합원 수를 400세대로 변경하여 조합원 모집신고를 다시 접수하였고, 2018. 8. 14. 신고수리 처분을 받았다. 이후 청구인은 2019. 1. 28. 조합원 수를 400세대에서 602세대로 변경하는 내용으로 조합모집(변경)신고서(이하‘이 사건 신고’라 한다)를 접수하였으나, 피청구인은 2019. 2. 20. 고밀도 개발계획으로 부적정하다는 이유로 변경신고 수리거부 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 □□□번지 일원 토지 (207,591㎡)에 대하여 난개발 방지 등 계획적인 관리를 위하여 2014. 5. 13. 개발행위허가를 제한하였고, 2015. 2. 27. ○○도시관리계획(재정비) 결정에 의하여 자연녹지에서 제2종일반주거지역으로 용도지역 변경 및 지구단위계획구역 지정을 하였으며, 2017. 9. 15. ○○역도시관리계획(지구단위계획)이 결정되었다. 이후 2017. 9. 22. 개발행위허가제한을 해제하고 ○○역지구단위계획 시행지침을 고시하여, 시행지침에 따른 개발행위를 허용하였다. 2) ○○역지구단위계획 시행지침은‘현재 제2종 일반주거지역의 용적률 체계는 기준 200(%)·허용 230(%)·상한 250(%)이며, 주거지역 범위 내(제2종 일반주거지역 → 제3종 일반주거지역, 준주거지역)의 경우 협상대상자간 (공공·민간)협의를 통하여 용도지역을 변경할 수 있다’고 규정하고 있다. 3) 또한 이 사건 부지에 대한 결정도에는 이 사건 부지가 제2종일반주거지역으로만 표시되어 있을 뿐 피청구인 주장과 같은 제약은 전혀 기재되어 있지 않았으며, 시행지침에도 인구, 세대수, 사업시기를 제한하는 사항은 없다. 4) 따라서 청구인은 굳이 피청구인과 협의 하에 제2종일반주거지역을 제3종일반주거지역, 준주거지역으로 종 상향을 하지 않더라도, 사업부지의 일부를 기부체납하는 등 시행지침 제1편 제4장 제2조에 따른 조건을 갖추면, 특별한 사정이 없는 한 제2종일반주거지역에서 허용되는 250%의 용적률에 의한 건축을 할 수 있는 것이다. 5) 청구인은 지역주택조합을 설립하고, 사업비 1,750억 원 이상을 투자하여 아파트 건축을 하는 것이기 때문에, 2017년 10월경 이 사건 사업을 추진하기에 앞서 피청구인 도시계획과 공무원들에게 이 사건 부지가 제2종일반주거지역에 의한 공동주택(아파트) 건축사업 진행이 가능한지, 시행지침에 따른 종 상향이 가능한지 등에 대하여 문의하였다. 당시 관계 공무원들은 지극히 당연한 말이지만, 시행지침에 규정된 바에 따라 용적률과 종 상향을 하여 공동주택(아파트)건축 사업을 할 수 있다고 분명하게 답변하였다. 이는 시행지침의 규정대로 사업을 수행할 수 있다는 것과 시행지침에서 명시적으로 규정되어 있지 않는 사유로 사업수행이 제한받지 않는다는 점을 확인한 것이다. 이에 청구인은 최소한 제2종일반주거지역에 인정되는 용적률 250%의 아파트 건축이 가능함을 확인하고, 이 사건 사업부지를 매입하고 지역주택조합을 결성한 것이다. 나아가 청구인은 시행지침 제9장 제2조 제4항‘공공·민간협의를 통한 용도지역을 변경할 수 있다’에 따라 제3종일반주거지역으로 종 상향하여 용적률 290% 까지 건축을 할 계획까지도 하고 있었다. 6) 이 사건 계획구역은 ○○역을 통과하는 철도를 기준으로 우측으로 ○○동 1단지 주택지 조성사업지구 및 ○○ 1, 2 중산지구(택지개발)가 위치하고, 좌측으로 긴 장방형의 이 사건 계획구역이 위치하며, 이 사건 부지는 남쪽 하단에 위치한다. 7) 이 사건 계획구역결정 당시 이 사건 계획구역에는 이 사건 부지에 ■■■ 상가가 있었고, 그 외 부지에는 장례식장, 주유소 및 자동차정비소, 실외골프연습장 및 근생상가 등으로 사용되고 있었다. 이미 제2종일반주거지역과 종 상향되어 제3종일반주거지역으로 대대적인 개발이 되어 공동주택단지 (◇◇ ◇◇◇◇ ◇·◇차, ◆◆ ◆◆, ▲▲▲▲ ▲▲▲▲ 등)가 형성되어 20층 이상, 59층의 대단위 고층 아파트단지가 형성되어 있었다. 8) 이 사건 계획구역은 이미 상가 부지 등 상업용지로 사용되고 있었고, 제2·3종 대단위 고층아파트 주거지역으로 개발이 완료된 점 등을 고려하면, 이 사건 지구단위계획결정의 목적은 이 사건 계획구역을 대단위 고층아파트단지 등 주거지역으로 개발하기 위한 것임을 쉽게 알 수 있다. 9) 청구인이 1차적으로 시행지침의 용적률 250%보다 적은 용적률 165%, 조합원수 400명으로 조합원 모집신고를 하여 수리를 받았던 것은, 우선 토지매매대금 지급기일이 도래하는 등 조합원 모집을 조속히 해야 할 필요성이 있었고, 또 당연히 시행지침에 따른 요건을 갖추면 용적률 250%이상의 조합원 모집을 추가로 할 수 있는 것으로 알고 있었기 때문이다. 10) 청구인은 1차적으로 400세대 모집신고 수리 통보 후 수리조건(조합원 모집 세대수 400세대, 조합원 모집기간 2018. 11. 30. 까지)에 따라 조합원 모집을 완료 하였다. 이어서 청구인은 2018. 11. 19. 사업기간 연장과 시행지침에서 허용되는 용적률 상향을 확정하기 위해 2종일반주거지역을 3종일반주거지역으로 종 상향을 신청하는 지구단위계획결정(변경) 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 12. 11.“시행지침 제2조 제4항에 의거 협상 대상자간 협의를 통하여 주거지역의 범위 내에서 기준에 따라 결정하는 사항으로 구체적인 협상 기준안을 검토 추진 중에 있음”을 이유로 검토를 보류한다는 통보를 하였다. 11) 이에 청구인은 조속히 사업을 진행하는 차원에서 종 상향에 대한 피청구인의 견해를 수긍하고, 2019. 1. 28. 그 간 투입된 토지매입자금(617억 원)과 부대사업비 등 합계 800억 원 이상의 사업비와 특히 기 모집된 조합원의 피해 및 민원방지 등을 고려하여, 3종일반주거지역으로 종 상향하지 않고 시행지침에 따른 요건을 구비하여 조합원 602세대, 용적률 250%로 하는 지역주택조합 조합원모집(변경)신고서를 제출하였으나, 피청구인은 이 사건 처분을 한 것이다. 12) 이 사건 신고에 대한 피청구인 수리 거부사유는 ① 조합원 602세대로 모집변경은 고밀도 개발계획으로 부적정 함. ② ○○역 지구단위계획구역 내 공동주택은 현재 인구가 반영되어 있지 않아 향후 2035년 ○○ 도시기본계획에 의해서 인구가 배분되어야 함. ③ 주거생활에 지장이 없다고 판단된 소음 저감대책 수립 이후 검토 가능. 13) 위와 같은 피청구인의 수리거분 사유는 주택법에 정면으로 위배되는 위법이다. 주택법 제11조의3 제1항은‘조합원 모집신고나 변경신고를 받은 시장은 신고내용이 주택법에 적합한 경우에는 같은 조 제5항에서 규정하고 있는 사유에 해당되지 않는 한 실체적인 이유 등 다른 사유가 있더라도 반드시 신고를 수리해야 한다.’고 명시하고 있다. 이 사건 신고는 주택법에 적합하고, 주택법 제11조의3 제5항에 규정된 사유에도 해당하지 않는다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 주택법을 위반한 것으로서 명백한 위법이다. 이 사건 신고는 그 적법·타당성이 인정되어 1차 수리되었고, 이 사건 변경신고는 1차 신고사항 중 조합원 모집인원과 용적률을 시행지침 등 관계법령 범위 내에서 변경하는 것에 불과하므로, 형식적인 하자가 없는 한 피청구인은 이를 반드시 수리할 의무가 있는 것이다. 대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결은“건축주 명의변경신고에 관한 건축법시행규칙 제3조의2 규정은 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 않는 것이 아니라, 허가대상건축물의 양수인에게 건축주의 명의변경을 신고할 수 있는 공법상의 권리를 인정하고 아울러 행정관청에서는 그 신고를 수리할 의무를 지게 한 것으로 봄이 상당하므로, 허가대상건축물의 양수인이 위 규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 시장, 군수에게 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때에는 시장, 군수는 그 신고를 수리하여야지 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수는 없다”고 하여, 이 사건 신고와 같은 신고는 형식적 요건을 갖춘 이상 다른 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수 없음을 분명히 하고 있다. 14) 관련 판례에도 위배되는 위법이다. ① 대법원 2008. 12. 24. 선고 2007두17076 판결 제2종지구단위계획구역 안에서 건축물의 건축이나 그 밖의 행위를 하는 경우 그 행위에 관하여 제2종지구단위계획에서 정하고 있으면 그 계획에 적합하게 하여야 하나, 그 계획에서 정하고 있지 않은 사항에 관해서는 다른 법령에 의하여 제한되지 않는 한 자유롭게 할 수 있으며, 이는 비산먼지발생사업의 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 따라서 제2종지구단위계획구역 안에서 비산먼지발생사업을 하고자 하는 자가 구 대기환경보전법 제28조 제1항과 같은 법 시행규칙 제62조 제1항이 정한 요건을 모두 갖추어 비산먼지발생사업 신고를 한 경우, 그 신고가 제2종지구단위계획에 저촉된다는 이유로 그 신고의 수리를 거부하기 위해서는 제2종지구단위계획에서 신고의 대상이 된 비산먼지발생사업을 제한하거나 금지하고 있어야 하고, 제2종지구단위계획이 수립될 당시 비산먼지발생사업을 예상하지 못했다는 등의 사정만으로 비산먼지발생사업신고를 거부할 수는 없다. ② 대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227판결 지구단위계획의 내용이나 취지가, 각 지정된 용도에 맞추어 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하라는 범위를 넘어서, 토지소유자에게 부정형으로 되어 있는 원고 소유의 토지와 삼각연립부지의 지적 경계를 지구단위계획에서 정한 장방형의 용도구분의 경계와 일치시켜야 한다거나 기타 사용권의 취득을 강제하는 것이라고 볼 수 없다. ③ 대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365판결 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 국토계획법 등 관계법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것이나, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량 하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다고 할 것이다. 위 대법원 판례에서 보듯이, 피청구인이 이 사건 신고수리거부를 하기 위해서는 반드시 ○○역 지구단위계획 시행지침에서 신고의 대상이 된 이 사건 주택조합원의 인원이나 건물의 용적률에 관하여 제한하거나 금지하고 있어야 하고, 그러한 제한이나 금지가 명시적으로 규정되어 있지 않은 이상 신고수리 거부를 할 수 없는 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 신고는 ○○역 지구단위계획 시행지침에 따른 것으로 피청구인은 이 사건 신고를 거부할 수 없다. 설사, 계획입안자인 피청구인에게 어느 정도의 재량권이 있다 하더라도, 청구인은 오로지 시행지침의 기재내용과 피청구인 관계 공무원들의 자문을 통해 이 사건 사업을 추진하고 있는 점, 이 사건 신고의 조합원 수 및 용적률은 시행지침의 범위 내에 있는 점, 이 사건 사업이 무려 1,750억 원의 사업비가 필요한 대규모 주택사업인 점, 또 이미 800억 원 이상의 사업비를 투입한 점, 1차 400명의 조합원 모집신고를 수리한 점 등 제반 이익을 형량했을 때, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 15) 피청구인의 수리거부사유 ①‘조합원 602세대는 고밀도 개발계획으로 부적정 함’에 대하여 청구인은 시행지침에 따라 용적률 250%에 필요한 요건을 구비하여 이 사건 신고를 한 것으로, 관련 법령에 따라 용적률 250%로 아파트를 건축할 권리가 있고, 시행지침에는‘고밀도 개발계획’을 제한하는 규정이 없음에도 피청구인은 법령의 근거 없이 청구인의 권리를 침해하고 있는 것이다. 또한 이 사건 계획구역 인근에는 이미 대단위 고층(59층) 아파트단지가 고밀도로 형성되어 있음에도, 피청구인은 아무런 법적근거 없이 청구인의 이 사건 신고를고밀도 개발이라 부적정하다고 단정하고 있다. 피청구인은 시행지침에 따른 청구인의 건축행위을 금지하고 있다. 그렇다면 피청구인은 무엇을 하려고 지구단위계획 및 제2종일반주거지역을 결정하고 지정하는 것인지 묻고 싶다. 피청구인이 주장하는 사유로 제2종일반주거지역으로 활용하는 것이 불가능하다면 제2종일반주거지역으로 지정을 하지 말았어야 한다. 청구인은 피청구인의 행정결정을 신뢰하고 이 사건 사업을 추진한 것인데, 이제 와서 이를 하지 말라고 제한하는 것은 있을 수 없는 일이다. 16) 피청구인의 수리거부사유 ②‘○○역 지구단위계획구역 내 공동주택은 현재 인구가 반영되어 있지 않아 향후 2035년 ○○ 도시기본계획에 인구가 반영되어야 함’에 대하여 우선 이 거부사유는 인구 반영을 고려하여 1차 조합원모집신고를 수리하였으므로 이유가 될 수 없다. 인구 때문에 400세대는 가능하나 602세대는 불가능하다는 주장은 이치에 맞지 않는 주장이다. 수도권은 주거난이 심각하여 인구가 거의 없는 넓은 지역에 계속해서 신도시개발정책을 추진하고 상황인데, 수도권인 ○○시가 아파트 건축에 따른 입주민이 걱정되므로, 그것도 이 사건과 같은 지역주택조합의 경우 조합원들을 사전에 모집하고 그 조합원들의 아파트를 건축하는 것인데, 입주할 인구 문제를 고려하여 이 사건 신고를 수리할 수 없다는 것은 전혀 이치에 맞지 않는다. 피청구인의 주장대로‘2035년 ○○ 도시기본계획에 동 구역 내 인구가 반영된다’면 무엇 때문에 지구단위계획을 결정하고 주거지역을 지정하는지 이해할 수 없다. 왜 지구단위계획결정에서 2035년에 가서야 인구계획이 수립되고 그 시점에 시행지침에 따라 건축할 수 있다는 것을 공표하지 않았는지, 피청구인의 행정결정을 신뢰하고 주택을 지으려고 한 국민의 손해는 누가 어떻게 배상할 것인지 묻고 싶다. 17) 피청구인의 수리거부사유 ③‘주거생활에 지장이 없다고 판단된 소음 저감대책 수립 이후 검토 가능함’에 대하여 소음 저감대책 수립이 가능함을 전제로 1차 조합원 모집신고가 수리되었으므로, 해당 거부사유도 정당한 이유가 될 수 없다. 400세대에 대한 소음대책은 되지만 602세대는 안 된다는 주장은 전혀 이치에 맞지 않는다. 청구인은 피청구인에게 2018. 11. 19.에 지구단위계획(변경) 신고를 하였을 때, 이미 소음측정 및 저감 대책에 대하여 전문업체를 통한 계획을 수립하여 제출하였고, 구체적인 저감 대책의 세부방안 등은 공동주택의 배치, 규모, 세대수 등이 확정되는 사업계획승인 단계에서 공인기관이나 대학교, 유관단체 등을 통하여 정확한 평가에 따라 저감 방안을 수립해야 할 사항이다. 18) 이 사건 사업은 약 1,750억 원의 사업비가 소요되는 대규모 사업으로, 청구인은 2019. 5. 13. 현재 토지구입비 등 사업비로 800억 이상을 지출하였고, 현재 364여명의 조합원을 모집완료 하였으며, 2018. 11. 2. 조합설립을 위한 조합원 창립총회를 개최하는 등 이 사건 사업을 추진하고 있다. 많은 조합원들이 자가 주택 마련의 꿈을 가지고 이 사건 사업의 진행을 학수고대 하고 있는 상황에서 만약 이 사건 수리거부가 취소되지 않는다면, 청구인과 조합원들은 회복할 수 없는 엄청난 경제적 손해와 심각한 정신적 고통을 입게 될 것이다. 19) 청구인은 피청구인의 지구단위계획결정을 신뢰하고 이 사건 사업을 추진하였으며, 피청구인이 이 사건 처분을 한 거부사유는 위법하므로, 청구인에게 엄청난 경제적 손해를 입게 하는 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 지구단위 결정 목적이 이미 개발된 주변 상황을 고려하면 공동주택을 개발하기 위한 것임을 쉽게 알 수 있다고 주장하나, 청구인이 제출한 지구단위 시행지침 제1편 제3장 제1조 건축물의 허용용도를 보면 공동주택은 원칙적으로 불허용도이나 철도 및 도로 등의 소음원으로부터 소음 저감대책을 수립하는 경우 허용 가능하다는 조건이 부여되어 있는 것으로 보아, 만일 청구인의 주장대로 이 사건의 지구단위 결정의 목적이 공동주택을 개발하기 위한 것이었다면, 건축물의 허용용도 내에 권장용도로 결정함이 적절할 것이므로 청구인의 주장은 사실과 다르다. 2) 또한 청구인은 1차적으로 이 사건의 지구단위 시행지침의 용적률 250%보다 적은 용적률 165%, 400세대로 조합원 모집신고를 하여 2018. 8. 14. 수리 처분을 받은 것은, 당연히 이 사건의 지구단위 시행지침에 따른 요건을 갖추면 용적률 250% 이상의 조합원모집을 추가로 할 수 있는 것으로 알았기 때문이라고 주장하나, 청구인은 이보다 앞서 2018. 6. 27. 558세대로 조합원 모집신고를 접수하였으나, 고밀도 개발계획으로 거부처분을 받은 사실이 있었으므로, 당연히 용적률 250% 이상의 조합원 모집을 추가로 할 수 있을 것으로 알았다는 주장은 사실과 다르며 이 사건 부지의 지구단위 변경(세대수 증가, 종 상향) 가능여부에 대한 민원이 많이 발생하여 2018. 8. 27. 지구단위 관리·운영 부서인 도시계획과에 확인 후 종 상향은 불가하고, 지구단위 시행지침 내에서 검토가 가능하다고 안내한 사실이 있으며, 2018. 11. 19. 이 사건 부지에 대하여 제2종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 종 상향(668세대)하는 제안을 하였으나 2018. 12. 11. 회송처리 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027025"></img> 이후 2018. 8. 27. 이 사건의 지구단위계획에 아무런 변경사항이 없는데도 청구인은 2018. 7. 10. 거부처분 받은 558세대보다 더 인구밀도가 높은 602세대로 이 사건 신고를 접수하였고, 고밀도 개발계획으로 부적절하다는 사유로 거부처분을 받은 이력이 있음에도 당연히 용적률 250% 이상의 조합원 모집이 가능할 것으로 알았다는 사실과 다른 주장을 하고 있다. ○○역 지구단위계획 H블록 사건 경위는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027023"></img> 3) 또한 청구인은 이 사건 신고가 주택법 제11조의3 제5항에서 규정하고 있는 사유에 해당되지 않으므로 수리거부 처분한 것은 명백한 위법이라고 주장하나, 위 주택법 규정에 따르면 이미 수립되었거나 수립예정인 도시·군계획, 이미 수립된 토지이용계획 또는 이 법이나 관계법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등에 따라 해당 주택건설대지에 조합주택을 건설할 수 없는 경우 조합원 모집신고를 수리할 수 없도록 되어 있고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제2호, 제4호 마항에 따라 지구단위계획은 도시·군계획에 해당되며, 지구단위구역 인구 검토 내용은 위 주택법에서 규정하고 있는 이미 수립되어 있는 도시·군계획 부합 여부 판단에 근거가 되므로 이에 맞지 않아 이 사건 처분을 한 것으로 이는 위법함이 없다 할 것이다. 4) 지역주택조합 사업은 조합원의 규모가 그 사업의 규모라고 할 수 있어 조합원모집 신고 때 적절한 개발계획(인구밀도 등)에 대한 검토 없이 허용한 이후에 향후 조합설립인가, 건축허가 등의 단계에서 난개발 방지를 위하여 계획밀도에 따라 제한을 한다면, 그에 따른 조합원들의 피해와 민원이 크게 발생될 것이므로 조합원모집 신고 때부터 개발계획(인구밀도 등)의 적정성을 검토함이 마땅할 것이다. 청구인은 이 사건 부지 개발계획의 인구밀도를 판단할 근거도 없이 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 하지만, 이 사건 지구단위계획 구역 관련 인구 검토를 실시하였고, 검토내용은 연 면적에 의한 방식과 지역통계 및 주변개발사례를 조사하여 검토한 객관적인 자료이다. 아울러 현재 진행 중인「2035년 ○○도시기본계획 수립용역」(2018. 4. 5. ~ 2020. 4. 14.)에 지구단위 구역 내 검토된 적절한 인구를 사회적 인구로 반영할 계획이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【주택법】 제11조의3(조합원 모집 신고 및 공개모집) ① 제11조제1항에 따라 지역주택조합 또는 직장주택조합의 설립인가를 받거나 인가받은 내용을 변경하기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고, 공개모집의 방법으로 조합원을 모집하여야 한다. 조합 설립인가를 받기 전에 신고한 내용을 변경하는 경우에도 또한 같다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조합원 모집 신고를 수리할 수 없다. 1. 이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우 2. 이미 수립되었거나 수립 예정인 도시ㆍ군계획, 이미 수립된 토지이용계획 또는 이 법이나 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등에 따라 해당 주택건설대지에 조합주택을 건설할 수 없는 경우 3. 제11조의2제1항에 따라 조합업무를 대행할 수 있는 자가 아닌 자와 업무대행계약을 체결한 경우 등 신고내용이 법령에 위반되는 경우 4. 신고한 내용이 사실과 다른 경우 【주택법 시행규칙】 제7조의3(조합원 모집 신고) ① 법 제11조의3제1항에 따라 조합원 모집 신고를 하려는 자는 별지 제11호의2서식의 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 조합 발기인 명단 등 조합원 모집 주체에 관한 자료 2. 주택건설예정지의 지번ㆍ지목ㆍ등기명의자 및 도시ㆍ군관리계획상의 용도 3. 다음 각 목의 사항이 모두 포함된 조합원 모집공고안 가. 주택 건설ㆍ공급 계획 등이 포함된 사업의 개요 나. 토지확보 현황(확보면적, 확보비율 등을 말한다) 및 계획과 이를 증명할 수 있는 토지사용승낙서 등의 자료 다. 조합 자금관리의 주체 및 계획 4. 조합가입 신청서 및 계약서의 서식 5. 법 제11조의2제1항에 따른 업무대행자를 선정한 경우에는 업무대행계약서 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고서가 접수된 날부터 15일 이내에 신고의 수리 여부를 결정ㆍ통지하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "도시ㆍ군계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군(광역시의 관할 구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 구분한다. 3. "도시ㆍ군기본계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ㆍ군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다. 4. "도시ㆍ군관리계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획 나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획 다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획 5. "지구단위계획"이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말한다 【국토교통부 훈령 - 도시군 기본계획수립지침】 4-2-5. 인 구 (2) 상주인구추정은 다음의 두가지 방법( (가)+(나) )에서 산정된 인구추계 결과를 합산하여 추정하며, 원칙적으로 “(가)모형에 의한 방법”을 기본으로 하며 “(나)사회적 증가분에 의한 추정방법”은 보조적 수단으로 활용한다. (나) 사회적증가분에 의한 추정방법(보조적 수단)·사회적증가는 택지개발, 산업단지개발, 주택건설사업 승인과 같은 개발사업으로 인한 인구의 증가를 말하며, 개발사업 이외에 엑스포 등의 행사 또는 고속철도역사 건설이나 항만개발 등을 통한 유발인구는 개발사업이 존재할 경우 이로 인하여 늘어나는 인구와 중복될 가능성이 크므로 따로 계상하지 않는다. 다만, 개발사업이 없는 경우 아래의 방법과 동일하게 반영하도록 한다.·인구의 유입량을 결정함에 있어 그 지역의 과거사례나 유사한 특성을 가지는 인근 지역의 사례를 반영하여 비교유추하여 실제로 유발가능한‘가능유발인구’를 결정한다.·사회적 증가분은 아래의 식에 의하여 결정된다. 사회적 증가분 = (가능유발인구 - 추계에 의한 자연증가분) × 계수 (단, 계수는 1 미만으로서 가능유발인구에 포함되는 기존 인구 등을 고려하여 정한다)·사회적 증가에 반영할 토지개발사업은 도시·군기본계획의 도시계획위원회 심의 상정 전에 그 사업이 실시계획인가·승인(또는 그에 준하는 숭인이나 인가를 얻은 경우를 포함)를 얻은 경우와 지구단위계획 결정 후 개별법에 의한 승인, 허가를 얻은 경우만 반영한다. 단 도시계획위원회 심의를 거쳐 인정하는 개발사업의 경우에는 실시계획인가·승인 이전 단계이더라도 해당 사업을 포함할 수 있다. 나. 판 단 이 사건 심판청구서 및 답변서, 의견 제출서, 처분 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○역 지구단위계획 구역 내 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○번지 외 8필지 토지 22,034㎡지상에 ○○역 지역주택조합 사업을 추진하는 추진위원회 이다. 나) 이 사건 부지 일원은 2014. 5. 13. 개발행위허가 제한 지역으로 지정·고시되었고, 2015. 2. 27. 도시관리계획(재정비)결정(변경)에 따라 자연녹지 지역에서 제2종 일반주거지역으로 용도변경 후, 지구단위계획구역으로 지정되었다. 이후 2017. 9. 15. ○○역 지구단위계획구역이 결정 고시되었고, 시행지침이 마련되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027029"></img> 다) 나)항의 시행지침 중 건축물 규모 및 지구단위계획 운용에 관한 사항은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027027"></img> 라) 청구인은 2018. 6. 27. 조합원 수 558세대로 지역주택조합 조합원 모집신고를 하였으나, 피청구인은 2018. 7. 10. 관련부서 협의 결과 ○○시 도시계획과 부합하지 않아 주택법 제11조의3 제5항 제2호에 따라 신고수리 불가 통보를 하였는데, 관련부서 협의 결과는 아래와 같다. 마) 이에 청구인은 2018. 7. 25. 조합원 수를 400세대로 변경하여 지역주택조합 조합원 모집신고 변경신고를 다시 하였고, 피청구인은 2018. 8. 14. 신고수리 하였다. 바) 피청구인은 2018. 8. 23. 이 사건 지구단위계획 관련부서인 도시계획과에 지구단위계획 변경 가능 여부와 세대수 증가 및 종 상향이 가능한지 의견조회를 실시하였고, 도시계획과는 2018. 8. 27. 종 상향은 불가능하며, 모든 행위는「○○역 지구단위계획 시행지침」범위 내에서 검토가 가능하다는 회신을 하였다. 사) 청구인은 2018. 11. 19. 피청구인에게 ○○역 지구단위계획에 대하여 용적율 상향(160%→250%)을 위한 종 상향(2종→3종)을 신청하는 지구단위계획 결정(변경)입안제안서를 제출하였다. 아) 위 제안서에 대하여 피청구인은 2018. 12. 11. 구체적인 협상 기준안을 검토 추진 중에 있으며, 협상기준안이 확정되었을 시 제안서 검토가 가능하다는 회신을 하였다. 자) 청구인은 2019. 1. 28. 피청구인에게 조합원 수를 602세대로 하여 조합원모집(변경)신고서를 제출하였으나, 피청구인은 2019. 2. 20. 조합원모집 변경은 고밀도계획으로 부적정하며, 현재 인구가 미반영 되었고, 소음저감 대책 수립 필요를 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 주택법 제11조의3 제5항 제2호에 의하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복된 경우, 이미 수립되었거나 수립 예정인 도시·군 계획, 이미 수립된 토지이용계획 또는 이 법이나 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등에 따라 해당 주택건설대지에 조합주택을 건설할 수 없는 경우, 신고내용이 법령에 위반되는 경우, 신고한 내용이 사실과 다른 경우는 조합원 모집 신고를 수리할 수 없다. 국토의 이용 및 계획에 관한 법률 제2조에 의하면 도·시군 계획이란 도·시군 계획과 도·시군 관리계획으로 구분되며, 도·시군 관리계획은 시의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 계획을 말하며, 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획이 포함된다. 3) ○○역 지구단위계획 시행지침 제3편 지구단위계획 결정도 기재내용에 의하면, 이 사건 부지는 제2종일반주거지역에 해당하고, 시행지침 제4장 제2조는 ○○역 지구단위계획구역 내 제2종일반주거지역의 용적률을 “①기준 : 200% 이하, ②허용 : 230% 이하, ③상한 : 250% 이하”로 정하고 있다. 이와 관련하여 청구인은 용적률에 관한 위 시행지침 규정에 따라 사업부지의 일부를 기부채납 하는 등의 조건을 갖추면 250%의 상한 용적률을 적용받아 건축행위를 할 수 있으며, 주택법 제11조의3 에 따르면 제5항 각호에 정하고 있는 사유에 해당하지 아니하는 한 행정청은 조합원모집(변경)신고를 반드시 수리해야만 한다고 주장한다. 살피건대, 주택법 제11조의3 제1항은 지역주택조합의 설립인가를 받거나 인가받은 내용을 변경하기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고할 의무를 부과하는 한편, 제5항에서 필수적 조합원 모집 신고에 대한 수리 거부사유를 규정하고 있을 뿐이므로 제5항에서 정한 사유가 없는 경우의 조합원모집(변경)신고에 대한 수리를 기속행위로 볼 근거는 없다. 오히려 주택법 제11조의3 제5항 제2호는“이미 수립되었거나 수립 예정인 도시·군계획, 이미 수립된 토지이용계획 또는 이 법이나 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등에 따라 해당 주택건설대지에 조합주택을 건설할 수 없는 경우”를 신고수리 거부사유로 규정하고 있다. 또한 도시·군 관리계획은 시의 개발·정비 및 보전을 위하여 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전 등 다양한 요소를 고려하여 수립되는 행정계획으로 그 계획의 수립과 운용에 있어서 행정청의 폭넓은 재량이 인정된다고 할 것이다. 따라서 피청구인은 ○○역 지구단위계획을 운용함에 있어서 인구밀도에 의한 주거용지 수요 추정치를 반영하여 이 사건 부지인 H블록 계획인구를 검토하고 결정한 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 합리적 재량권의 범위 내에서 이루어진 것으로서 적법하다고 할 것이다. 한편, 용적률은 대지면적에 대한 건축연면적의 비율을 의미하므로 세대수와는 직접적인 관련이 있다고 보기 어렵다. 따라서 시행지침에서 정한 용적률에 관한 규정이 조합원 수를 400세대에서 602세대로 변경하는 내용의 조합원 모집신고를 정당화할 근거가 될 수는 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.