지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○○(대), -○○○(임야), -○○○(도로), -○○○(대), -○○○(임야)(이하 5개 필지 모두를‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 ‘지적재조사법’이라 한다)에 따른 ○○○지구 지적재조사사업에 대해 2022. 7. 25. ○○구 경계결정위원회를 개최한 후 이 사건 토지에 대한 경계결정 결과[○○○-○○○(임야) 면적 감 208㎡, ○○○-○○○(임야) 면적 감 42㎡, ○○○-○○○(도로) 면적 증 250㎡]를 청구인에게 통지하였고 청구인은 토지 가치 하락 등의 내용으로 이의신청을 제출하였다. ○○구 경계결정위원회는 2022. 10. 13.‘전체 면적의 증감없이 건물 저촉과 지적불일치가 해소되어 토지 가치가 하락한다고 보기 어렵고, 실제 도로 위에 건축행위 기대 이익을 위하여 현실과 다르게 경계를 설정하는 것은 지적재조사법 제14조 각 항에 해당하지 않는다’는 이유로 기각결정하였고 피청구인은 이를 같은 해 10. 14. 청구인에게 통지하였고 청구인은 2022. 10. 20. 이를 수령하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 현재 도로로 경계결정된 ○○동 ○○○-○○○, ○○○-○○○번지는 2002년 취득 당시 사람이 통행할 수 없을 정도로 잡목, 잡초가 무성한 야산이었으나 이 사건 토지와 ○○아파트 사이에 대로가 생기면서 현재는 통행로인데 엄연히 임야인 곳을 도로로 지목을 변경한다는 것은 이 사업 취지에 역행하는 국민의 재산권을 침해하는 행위이다. 2) 피청구인은 전체 면적의 증감없이 건물 저촉과 지적 불일치가 해소되어 토지가치가 하락한다고 보기 어렵다고 하였으나 지목이 임야인 토지를 도로로 변경하는 경계결정은 토지이용 및 건축행위를 축소시키고 토지가치에 영향을 미친다. 또한 25m 대로변에 접하는 면이 5m가량 줄어들어 건축행위시 건축규모를 제한하므로 토지가치를 하락시키는 주요인이다. 【보충서면】 3) 이 사건 경계결정으로 이 사건 토지의 임야 면적이 257㎡감 되어 건축할 수 있는 면적은 종전토지에서 949㎡이었으나 692㎡로 감소되었다. 이에 따라 이 사건 토지에 근린생활시설 건축물 신축 시 건축면적, 공급규모 등이 종전과 비교하여 줄어들고 예상 판매금액 비교 시 종전토지에 비해 합 922,300천 원의 막대한 손해를 본다. 4) 이 사건 경계결정은 이 사건 토지의 가치 하락은 물론 국민의 재산을 빼앗는 행위임으로 위법·부당하며 만일 이 사건 경계결정 이의신청 기각처분이 취소되지 않는다면 피청구인이 청구인에게 위의 손해를 배상하는 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 지적재조사법 제18조 제1항 제2호에서는 토지소유자가 이의신청에 대한 경계결정위원회의 결정서를 송달받은 날부터 60일 이내에 행정심판이나 행정소송으로 불복의사를 표명하지 아니한 때에는 경계가 확정된다고 규정하고 있는데 이의신청에 대한 경계결정위원회의 결정서를 송달받은 2022. 10. 20.로부터 60일 이상이 경과한 2022. 12. 20. 경계가 확정되었고 이미 경계가 확정된 이후인 2023. 1. 19.에 이르러서야 청구인은 행정심판을 청구하였다. 법원에서도 적법한 절차를 거쳐 경계를 확정하였다면 법원의 확정판결과 동일한 효력이 있는 것이므로 이후 이에 대해 다투는 것은 소의 이익이 없어 각하가 정당하다고 판결했다. 한편 이 사건 심판청구는 「행정심판법」의 심판청구의 기간 규정에 따른 청구 기간을 도과하였다(2022. 10. 20.로부터 90일 째되는 날은 2023. 1. 18.이나 2023. 1. 19. 청구함). 2) 대법원 판례에 따르면 지적재조사법에 따른 이의신청 기각결정은 사실상 종전의 경계결정을 유지함을 전제로 한 것에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없으나 이 사건 심판청구는 경계결정 처분의 취소를 구하는 취지로 선해하여 피청구인의 처분의 적법성을 주장하겠다. 가) 공부상 임야를 실제 현황이 도로라는 이유로 도로로 경계를 설정하는 것은 현황과 공부가 일치하지 않는 지적도를 실제 현황대로 만든다는 지적재조사법에 위반된다는 주장에 대하여 해당 토지를 자세히 살펴보면 실제 현황이 도로임은 물론, 행정안전부 도로명주소 시스템에 ‘○○로’로 공시하고 있으며, 연접 건축물대장 현황도에도 모두 도로로 기재되어 있는 명백한 도로이다. 만약 청구인의 주장대로 지적재조사지구로 지정된 이 사건 토지를 당초 지적도 그대로 방치하고 경계결정을 하게 된다면 그것이 오히려 지적재조사법 제14조를 위반하는 결과가 될 것이다. 나) 피청구인의 경계결정으로 건축규모가 제한되어 토지가치가 하락했다는 주장에 대하여 청구인은 2022. 6. 10. 지적재조사 사업에 따라 적법한 보상이 이루이지지 않을 경우 도로를 막아 버리겠다는 서면을 제출했다. 측량기록을 살펴보면, 해당 도로 부분은 청구인이 이 사건 토지 취득(2000년) 전 연접 ○○○-○○○, -○○○번지에서 각각 분할된 1992. 10. 23. 당시 이미 도로로 확인되고 있으며, 단지 지적공부 상 지목만 임야로써 실제 현황은 명백한 도로이다. 실제 도로에 건축행위를 할 수 있는지 여부 및 도로 차단으로 인한 사회적 혼란은 별론으로 하더라도, 청구인의 장래 건축행위 기대 이익까지 고려하여 현실과 다르게 경계 결정하는 것은 지적재조사법에 근거가 없다. 한편 이 사건 토지 6필지 합산 면적은 종전과 변동 없으며, 필지별 면적 증감으로 같은 법 제20조 제3항에 따라 감정평가액으로 적법하게 산정된 조정금 10,794,000원이 청구인에게 지급 고지된 바, 건물저촉을 해소하고 실제 현황과 지적도를 일치시킨 피청구인의 경계결정으로 이 사건 토지가치가 하락했다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2014. 6. 3., 2017. 4. 18., 2019. 12. 10.> 1. “지적공부”란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제19호에 따른 지적공부를 말한다. 2. “지적재조사사업”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사ㆍ측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다. 3. “지적재조사지구”란 지적재조사사업을 시행하기 위하여 제7조 및 제8조에 따라 지정ㆍ고시된 지구를 말한다. 4. “토지현황조사”란 지적재조사사업을 시행하기 위하여 필지별로 소유자, 지번, 지목, 면적, 경계 또는 좌표, 지상건축물 및 지하건축물의 위치, 개별공시지가 등을 조사하는 것을 말한다. 5. “지적소관청”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제18호에 따른 지적소관청을 말한다. 제3조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 지적재조사사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다. ② 지적재조사사업을 시행할 때 이 법에서 규정하지 아니한 사항에 대하여는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른다. <개정 2014. 6. 3.> 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 4. 18.> 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다. <개정 2020. 6. 9.> ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 ② 제1항에 따라 경계가 확정되었을 때에는 지적소관청은 지체 없이 경계점표지를 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 지상경계점등록부를 작성하고 관리하여야 한다. 이 경우 제1항에 따라 확정된 경계가 제15조제1항 및 제3항에 따라 설정된 경계와 동일할 때에는 같은 조 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 경계점표지로 본다. <개정 2013. 3. 23., 2017. 4. 18.> ③ 누구든지 제2항에 따른 경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 토지 등기사항전부증명서, 경계결정통지, 이의신청서, 이의신청에 대한 결정 통지, 등기우편 송달내역, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○○(대), ○○○-○○○(임야), ○○○-○○○(도로)의 공유자(청구인과 청구외 ○○○의 각 지분 2분의 1) 및 ○○○-○○○(대), ○○○-○○○(임야)의 소유자이다. 나) 피청구인은 지적재조사법에 따른 ○○○지구 지적재조사사업에 대해 2022. 7. 25. ○○○구 경계결정위원회를 개최한 후 이 사건 토지에 대한 경계결정 결과를 다음과 같이 통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828909"></img> 다) 이에 청구인은 ‘○○○-○○○, -○○○ 토지는 지목이 임야에서 도로로 변경되어 토지가치가 하락되었으며 ○○○-○○○, -○○○, -○○○ 토지는 대로에 접한 대지 한면의 길이 감소로 건축행위 제한 및 축소되어 향후 건축물 신축시 가치 하락됨’의 요지로 2022. 8. 25. 경계결정에 대한 이의신청을 제출하였다. 라) ○○구 경계결정위원회는 다)항의 이의신청에 대하여 2022. 10. 13.‘전체 면적의 증감없이 건물 저촉과 지적불일치가 해소되어 토지 가치가 하락한다고 보기 어렵고, 실제 도로 위에 건축행위 기대 이익을 위하여 현실과 다르게 경계를 설정하는 것은 지적재조사법 제14조 각 항에 해당하지 않는다’는 이유로 기각결정하였고 피청구인은 이를 같은 해 10. 14. 청구인에게 통지하였다. 마) 한편 라)항의 기각결정 통지는 2022. 10. 20. 수령인 ‘○○○(경비원)’에게 송달되었으며 청구인은 2023. 1. 19. 경기도행정심판위원회에 이 사건 심판 청구를 하였다. 2) 본안 전 판단 「행정심판법」제27조 제1항, 제3항 및 제4항에 따르면 행정심판은 원칙적으로 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내, 처분이 있는 날부터 180일 이내에 청구하여야 하고 이 두 기간 중 어느 하나라도 도과하면 원칙상 행정심판 청구를 할 수 없으며 이는 불변기간이다. 한편, 행정처분의 효력발생요건으로서의 도달이란 처분상대방이 처분서의 내용을 현실적으로 알았을 필요까지는 없고 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓임으로써 충분하며, 처분서가 처분상대방의 주민등록상 주소지로 송달되어 처분상대방의 사무원 등 또는 그 밖에 우편물 수령권한을 위임받은 사람이 수령하면 처분상대방이 알 수 있는 상태가 되었다고 할 것이다(대법원 2017. 3. 9. 선고 2016두60577 판결 참조). 살피건대, 송달을 받고도 처분의 내용을 알 수 없는 등의 특별한 사정이 없는 한 송달을 받았을 때에는 처분의 내용을 알았다고 보아야 할 것인 바, 이 사건 경계결정 이의신청에 대한 결정 통지에 관한 우편물 송달 내역서(을제2호증)에 따르면 이 사건 통지서는 2022. 10. 20. 경비원이 수령한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면 청구인은 2022. 10. 20.에 이 사건 통지를 알았다고 봄이 상당하고, 또한 이 사건 심판청구는 위 송달일로부터 90일이 도과한 것이 역수상 명백한 2023. 1. 19. 청구되었으므로 이 사건 심판청구는 본안에 대하여 더 이상 살펴볼 필요 없이 심판청구요건을 결한 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 당초 청구취지에는 ‘2022. 10. 20.’로 기재되어 있으나 제출된 자료에서 확인된 일자로 직권 보정함