지적재조사 경계결정 이의신청 기각결정 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-△번지(대, 288㎡) 및 ○○○-△번지(전, 540㎡)(이하 각 필지는 ‘○○○-△번지’, ‘○○○-△번지’라 하고 두 필지 일괄하여 ‘이 사건 청구인 토지’라 한다)에 대해 2015. 8. 17. 임의경매로 인한 매각을 원인으로 하여 2015. 8. 17. 소유권이전을 경료한 자이다. 경기도지사는 2020. 8. 4. ○○시장을 사업시행자로 하는 ○○지구 지적재조사 사업(○○시 ○○동 ○○○-○일원, 필지수 85, 면적 536,259㎡, 이하 ‘이 사건 지적재조사사업’이라 한다)지구 지정 고시(경기도 고시 제2020-○○○호)를 하였는데 여기에 이 사건 청구인 토지가 포함된다. 피청구인은 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제15조에 의거 ○○지구의 지적재조사측량을 완료한 후 2022. 4. 26. 청구인에게 이 사건 청구인 토지에 대한 지적확정예정통지서를 통보하였고 청구인은 이에 대해 ‘임시경계측량 도면 요청, 임시경계 재측량 요청, 지적재조사법 제14조 제3항에 따른 공공용지의 경계가 변경되지 않도록 도로 경계 설정 요청’ 등의 요지로 의견서를 제출하였다. 이에 피청구인은 2022. 9. 26. 청구인에게 지적재조사법 규정 상 임시경계측량 도면 제공은 불가하며 지적재조사법 제14조 규정에 의거 적법하게 경계 설정되었다는 내용으로 회신하였다. 이후 피청구인은 2022. 10. 21. 경계결정위원회 심의를 거쳐 2022. 10. 26. 청구인에게 이 사건 청구인 토지에 대한 경계결정통지서를 통보(이하 ‘이 사건 경계결정’이라 한다)하였다. 청구인은 2022. 12. 29. 피청구인에게 ‘맹지인 산○○-○ 임야에 도로를 연결시켜 특정 개인에게 경계설정과정에서 특혜 제공의 위법 의혹이 있어보임’의 요지로 이의신청을 하였으나 피청구인은 2023. 2. 3. 경계결정위원회 심의를 거쳐 2023. 2. 8. 청구인에게 이의신청 기각결정을 통보하였다. 이후 피청구인은 2023. 4. 18. 지적재조사법 제23조 및 같은 법 시행령 제15조에 의거하여 지적재조사 사업완료 공고(○○시 공고 제2023-○○○○호)를 하였다. 한편 ○○○-△번지는 ○○동 ○○○-○○번지(구. 산○○-○번지, 임야, 99,114㎡, 이하 ‘산○○-○번지’라 한다)와 연접하여 있으며 ○○○-△번지 앞에는 현황도로(이하 ‘이 사건 현황도로’라 한다)가 있었으나 이 사건 현황도로는 이 사건 지적재조사사업을 통해 ○○동 ○○○-□□번지[도로, 1634.5㎡, 이 사건 지적재조사사업 이전에는 산□□□(도로, 893㎡)이었음, 이하 ‘이 사건 도로’라 한다]로 통합되었다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 지적재조사법 제14조 제1항에서 경계결정의 기준으로 “지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서는 “지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계”, 제2호에서는 “지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계”, 제3호에서는 “지방관습에 의한 경계”라고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 같은 조 제3항에서는 “지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지(「건축법」상의 도로도 포함)의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 2) 이 사건 처분은 위 법 제14조 제3항의 규정에 위반되는 위법한 처분이다. 이 사건 토지의 지적재조사를 위한 경계는 “등록할 때의 측량기록을 조사한 경계” 또는 “지방관습에 의한 경계”의 순위로 설정하여 지적재조사 및 경계결정을 하여야 할 것임에도 불구하고, 피청구인은 이 사건 현황도로를 지방관습에 의한 현황도로로 확대 오인 해석하여 이 사건 경계결정을 하였다. ○○○-△번지의 청구인 건축물은 이 사건 현황도로를 「건축법」상 도로로 피청구인에게 인정받아 2000. 7. 11. 건축허가 및 건축물 사용승인을 받았으며, ○○○-△번지에서 농작물을 재배하고 있다. 아울러, 「건축법」 제45조(도로의 지정.폐지 또는 변경)에서는 “허거권자는 제2조 제1항 제11호 나목에 따라 도로의 위치를 지정, 공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라, 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다고 했다.”또한 건축법상의 도로로 「도로법」 제16조에서는 “시장은 시의 관할구역에 있는 도로노선을 정하여 시도를 지정.고시 하여야 한다.”라고 규정하고 있는 바, 설령 「도로법」에 따른 고시가 되지 않은 도로라고 하더라도, 이 사건 현황도로와 연속되는 인근 토지에 건축물의 건축허가 시에 이 사건 현황도로는 「건축법」상 도로로 인정한 도로에 해당하므로 「토지이용규제법」의 규정에 따라 고시된 도로에 해당한다고 할 것이다. 이와 같이 허가권자의 건축물 사용승인을 받아 사용 중인 도로 및 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 현황도로를 도로로 지정하는 것은 적법하지만, 수십 년 주민의 통행(등산로 없음)과 임업 활동이 전혀 없는 보전녹지 임야 산○○-○번지 맹지에 이 사건 도로를 연결시켜 주는 것은 특정 개인에 특혜를 주는 부당한 처분이다. 3) 이 사건 현황도로는 종전 지적도상에 나타난 것 같이 청구인 토지 ○○○-△번지이며, 이와 관련된 증빙자료는 다음과 같다. 청구인이 ○○○-△번지에 무단설치된 가설건축물(컨테이너) 철거를 위해 국민신문고에 서신 접수한 것과 관련하여 ○○부에서 현장 위성 확인 결과, ○○○-△번지에 위치하였다는 답변을 2016. 1. 4. 통지받은 후, ○○시 ○○동 민원센터를 통하여 민원처리를 했다. 4) ○○○-△번지는 이전 소유자가 개인 주차장 사용을 위해 일부 아스콘작업을 한 부분이 호우로 인하여 토지 일부가 유실되는 피해를 입어, 청구인이 2018. 10. 23. ○○건설을 통하여 다시 아스콘작업을 하고 개인 주차장으로 사용하고 있다. 5) 이 사건 현황도로를 산○○-○번지에 위법하게 연결시키지 말고, 오랜 세월 청구인 토지 현실경계로(갑 제16호증) 인지하여 살아오고 있는 사실과 같이 이 사건 현황도로를 청구인 토지에 편입하는 것이 타당하다(갑 제8호증). 6) 청구인은 이 사건 현황도로를 산○○-○번지(맹지) 자연녹지에 명분없이 연결하는 위법 부당한 사항을 피청구인에게 여러 번 재심의 요청했지만, 정확한 법률근거에 의한 회신을 받지 못했다. 대한민국은 공정과 상식 있는 나라로 명분없이 보전녹지 임야 맹지에 피청구인의 월권으로 도로연결을 시키는 처분은 위법, 부당하다. 7) 따라서, 이 사건 현황도로는 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 따라 현황도로가 아님에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 현황도로 경계를 보전녹지 임야 산○○-○번지에 연결시키는 부당한 경계설정은 위법하므로 청구인의 주장을 인용하는 재결을 구한다. 8) 이 사건 현황도로는 지적재조사법 제14조 제3항의 규정에 따라 현황도로가 아님에도 불구하고 피청구인은 정확한 일필지조사(토지특성)가 이루어지지 않은 상태에서 이 사건 현황도로를 산○○-○번지에 연결시켜 특정토지에 특혜를 주는 사익이 공공의 이익보다 크게 되므로 이러한 부당한 경계설정은 위법하다. 따라서 인용재결을 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 지적재조사법 제14조 제3항에 위법하다는 내용에 대하여 가) 청구인은 ○○○-△번지의 건축물 건축 당시 건축물의 인·허가 등을 위해 필요했던 도로 조건 등을 예로 들며 이 사건 현황도로가 지적재조사법 제14조 제3항에서 규정한 고시되어 설치된 공공용지라고 주장하나, ○○○-△번지 인근에는「도로법」, 「하천법」등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지가 존재하지 않는 것을 토지이용계획확인서를 통해 확인할 수 있다. 나) 이 사건 현황도로는 위 법령에 기재된 ‘고시되어 설치된 공공용지’가 아니므로, 피청구인이 이 사건 토지 관련 경계설정에 있어 지적재조사법 제14조 제3항 규정에 위법하다는 청구인의 주장은 모두 이유가 없다. 2) 지적재조사법 제14조 제1항 경계설정에 대하여 가) 청구인은 이 사건 도로의 경계가 청구인 소유의 ○○○-△번지까지 연결되는 것은 적법하나, 제3자 소유의 산○○-○번지까지 연결되는 것은 위법 부당하며 이 사건 현황도로가 청구인 소유의 토지 ○○○-△번지 일부에 편입되어야 한다고 주장한다. 나) 이 사건 도로를 포함한 ○○시 ○○지구 지적재조사지구는 지적측량 성과를 제시할 수 없었던 지역으로 현실 경계와 지적공부의 불부합 정도가 매우 심하여 지구 내 토지들의 현황이 지적공부에 등록된 내용과 불일치하고, 무분별하게 사용되고 있던 사항이 많이 존재하였던 것이 일필지조사 및 지적재조사측량 등을 통해 확인되었다. 다) ○○○-△번지의 현황 또한 인접한 토지를 침범하여 종전 토지의 면적을 과도하게 초과하여 사용하고 있는 것이 일필지조사 및 지적재조사측량을 통해 확인되었으며 제3자 소유의 산○○-○번지까지 과도하게 사용하는 토지를 제외한 본인이 사용하는 현실경계에 준하여 경계를 설정하였으며, 이 사건 도로는 오랜 기간 실제 현황상 제3자 소유의 산○○-○번지까지 연결되는 기능을 하고 있었기 때문에(을제11호증), 피청구인은 위의 모든 사항들을 고려하여 이 사건 토지를 포함한 ○○지구 지적재조사 경계에 대해 지적재조사법 제14조 제1항 제1호 규정에 의거하여 설정한 사항이다. 3) 피청구인의 ○○지구 지적재조사 경계설정에 대한 근거 “지적재조사법의 제정이유는 110여 년 전 일제강점기에 평판과 대나무자로 측량하여 수기로 만든 종이지적을 지금까지 그대로 사용하고 있어 지적의 디지털화에 맞지 않고, 측량기술의 발달로 지적공부의 등록사항이 토지의 실제현황과 일치하지 않는 경우가 전 국토의 15퍼센트에 달하고 있어 이를 방치할 경우 심각한 문제가 발생할 우려가 있기 때문에 지적공부의 등록사항을 조사, 측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 전환하고, 토지의 실제현황과 일치하지 않는 지적공부의 등록사항을 바로잡기 위한 지적재조사사업의 실시근거 및 절차규정 등을 마련함으로써, 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권을 보호하려는 데에 있는 것이지, 인접한 타인 소유 토지의 경계를 침범한 자가 점유하고 있는 현실 경계를 침범당한 그 타인이 인정 또는 합의를 해주지 않는 경우에까지 보호하려는 데에 있지는 아니하다(경행심 2017-769).”고 판단하고 있으며, 지적재조사사업의 취지나 목적에 미루어 보았을때 피청구인이 설정한 이 사건 도로의 경계 및 ○○○-△번지의 지적재조사 경계는 적법하게 설정되었다. 4) 청구인의 기타 참작사유 등 주장 관련 가) 피청구인은 ○○시 ○○지구 지적재조사사업을 진행하면서 이 사건 청구인 토지에 청구인 입회하에 지적재조사에 따른 경계점표지 설치를 완료하고 그 결과를 통지하였으나, 청구인이 제출한 지적확정예정통지에 대한 의견서(을제3호증), 경계결정에 대한 이의신청서(을제6호증)에는 이 사건 현황도로를 ○○○-△번지가 사용하고 있어 피청구인의 경계설정이 위법하다는 취지의 의견이나 이의신청 내용은 제출되지 않았다. 나) 위의 내용으로 미루어 봤을 때 청구인은 ○○○-△번지의 현황을 과도하게 사용하고 있던 사항을 인지하고, 인정하여 피청구인의 경계설정 및 경계결정에 대해 의견 및 이의신청을 제기하지 않았었다고 보는 것이 상당하다 할 것이다. 다) 이 사건 도로를 산○○-○번지에 연결하는 것이 위법 부당하다는 내용으로 제출한 청구인의 경계결정 이의신청은 지적재조사법 제31조 규정에 의거 개최된 ○○시 경계결정위원회 심의에서 피청구인의 지적재조사 경계설정 및 경계결정이 적법하다는 의견이 인정되어 “기각” 결정된 사항이다. 5) 특정 토지에 특혜를 주었다는 주장과 관련 청구인은 이 사건 도로의 지적재조사 경계설정이 산○○-○번지에 특혜를 주는 위법한 설정이라고 주장하지만 이 사건 도로 인근 종전의 지적도와 지적재조사 완료 지적도를 비교해 본다면 피청구인의 이 사건 도로 지적재조사 경계 설정으로 지구 내 다수의 토지들의 재산권이 효율적으로 관리될 수 있도록 경계를 설정한 사실을 확인할 수 있다. 오히려 청구인의 주장대로라면, 지적재조사사업으로 인해 특정 토지에만 불이익을 주어 지적재조사법의 취지나 목적에 어긋나는 결과를 초래하게 될 것이다. 6) 청구인이 주장하는 이 사건 현황도로와 관련하여 국토교통부 질의회신집에 따르면 “공공용지란 도로, 철도, 공원, 운동장, 하천 기타 공공용으로 사용되는 국가 또는 지방공공단체 소유의 토지”로 해석함을 확인할 수 있다. 7) 이 사건 지적재조사사업을 위한 지적재조사법에 따른 토지현황조사 및 지적재조사측량 결과 이 사건 현황도로는 산○○-○번지까지 연결되는 기능을 하고 있는 것이 확인되어 같은 법 제14조 제1항 제1호 규정에 따라 적법하게 이 사건 경계결정을 한 것으로 청구인 주장이 이유없으므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2014. 6. 3., 2017. 4. 18., 2019. 12. 10.> 1. “지적공부”란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제19호에 따른 지적공부를 말한다. 2. “지적재조사사업”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사ㆍ측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다. 3. “지적재조사지구”란 지적재조사사업을 시행하기 위하여 제7조 및 제8조에 따라 지정ㆍ고시된 지구를 말한다. 4. “토지현황조사”란 지적재조사사업을 시행하기 위하여 필지별로 소유자, 지번, 지목, 면적, 경계 또는 좌표, 지상건축물 및 지하건축물의 위치, 개별공시지가 등을 조사하는 것을 말한다. 5. “지적소관청”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제18호에 따른 지적소관청을 말한다. 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 4. 18.> 제15조(경계점표지 설치 및 지적확정예정조서 작성 등) ① 지적소관청은 제14조에 따라 경계를 설정하면 지체 없이 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시하여야 한다. ② 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 산정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정예정조서를 작성하여야 한다. 다만, 제8조제1항에 따라 지적재조사지구로 지정되지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 4. 18., 2020. 12. 22.> ③ 지적소관청은 제2항에 따른 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ④ 누구든지 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. ⑤ 그 밖에 지적확정예정조서의 작성에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다. <개정 2020. 6. 9.> ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 ② 제1항에 따라 경계가 확정되었을 때에는 지적소관청은 지체 없이 경계점표지를 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 지상경계점등록부를 작성하고 관리하여야 한다. 이 경우 제1항에 따라 확정된 경계가 제15조제1항 및 제3항에 따라 설정된 경계와 동일할 때에는 같은 조 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 경계점표지로 본다. <개정 2013. 3. 23., 2017. 4. 18.> ③ 누구든지 제2항에 따른 경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. 제23조(사업완료 공고 및 공람 등) ① 지적소관청은 지적재조사지구에 있는 모든 토지에 대하여 제18조에 따른 경계 확정이 있었을 때에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업완료 공고를 하고 관계 서류를 일반인이 공람하게 하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ② 제16조제3항 또는 제17조제4항에 따른 경계결정위원회의 결정에 불복하여 경계가 확정되지 아니한 토지가 있는 경우 그 면적이 지적재조사지구 전체 토지면적의 10분의 1 이하이거나, 토지소유자의 수가 지적재조사지구 전체 토지소유자 수의 10분의 1 이하인 경우에는 제1항에도 불구하고 사업완료 공고를 할 수 있다. <개정 2017. 4. 18., 2019. 12. 10.> 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012. 12. 18., 2013. 3. 23., 2013. 7. 17., 2015. 7. 24., 2020. 2. 18., 2022. 6. 10.> 18. “지적소관청”이란 지적공부를 관리하는 특별자치시장, 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시의 시장을 포함하며, 「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구를 두는 시의 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다)을 말한다. 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 11. “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 나. 판 단 이 사건 등기사항전부증명서, 경기도 고시 제2020-○○○호, 지적확정예정통지서, 지적확정예정통지에 대한 의견서, 의견서에 대한 검토결과 회신, 경계결정위원회 심의자료, 경계결정통지서, ○○시 공고 제2023-○○○○호, 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-△번지(대, 288㎡) 및 ○○○-△번지(전, 540㎡)에 대해 2015. 8. 17. 임의경매로 인한 매각을 원인으로 하여 2015. 8. 17. 소유권이전을 경료한 자이다. 나) 경기도지사는 2020. 8. 4. ○○시장을 사업시행자로 하는 ○○지구 지적재조사 사업(○○시 ○○동 ○○○-○일원, 필지수 85, 면적 536,259㎡)지구 지정 고시(경기도 고시 제2020-○○○호)를 하였는데 여기에 이 사건 청구인 토지가 포함된다. 다) 피청구인은 지적재조사법 제15조에 의거 ○○지구의 지적재조사측량을 완료한 후 2022. 4. 26. 청구인에게 이 사건 청구인 토지에 대한 지적확정예정통지서를 통보하였으며 면적의 변동은 없다. 라) 청구인은 2022. 5. 18. 피청구인에게 “지적확정예정통지서에는 주변 임시경계변경 내역을 파악하기 힘들어 ①인접필지와 함께 표기된 임시경계측량 도면 요청, ②지상구조물 및 지하매설물(정화조, 상하수도관, 도시가스관, 전기선로 등) 일필지조사가 누락되어 정확한 일필지조사 및 논의와 협의를 거친 후 임시경계 재측량 요청, ③○○○-△번지는 건축법상 도로로 인정되는 현황도로에 접하여 건축허가 및 건축물 사용승인이 이루어 졌으니 경계를 설정할 때 지적재조사법 제14조 제3항에 따라 ‘「도로법」, 「하천법」등 관계법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 않도록 설정하여야 함’을 감안하여 도로경계설정 바람”의 요지로 의견서를 제출하였다. 마) 이에 따라 피청구인은 2022. 9. 26. 청구인에게 ‘관련 법 규정에서 정하지 않는 내용의 도면 등에 대해서는 제공 불가, 공중의 전기선로를 토지 경계에 반영하는 것은 어려움, ○○○-△번지 인근에 매설된 공용 상하수관로는 존재하지 않음 등에 따라 귀하 소유 토지의 지적재조사 경계는 관련 규정에 의거 적법하게 설정됨’의 내용으로 라)항의 의견서에 대한 검토결과 회신을 하였다. 바) 피청구인은 2022. 10. 21. 경계결정위원회 심의를 거쳐 2022. 10. 26. 청구인에게 이 사건 청구인 토지에 대한 경계결정통지서를 통보하였으며 이는 지적확정예정통지 내용과 동일하다. 사) 청구인은 2022. 12. 29. 피청구인에게 ‘귀청을 방문하여 공람요청으로 인접 필지와 함께 표기된 경계측량도면을 확인한 결과 맹지인 산○○-○ 임야에 도로를 연결시켜 특정 개인에게 경계설정과정에서 특혜제공의 위법 의혹이 있어보이니 재검토 부탁, 지적재산법 제14조 제3항에 따라 공공용지의 경계가 변경되지 않아야 하는데 산○○-○ 임야(맹지)는 도로를 연결할 어떠한 명분도 없음’의 내용으로 이의신청을 하였다. 아) 사)항의 이의신청 사항은 2023. 2. 3. 경계결정위원회 심의 결과 기각 의결되었으며 피청구인은 2023. 2. 8. 지적재조사법 제17조 제5항에 따라 청구인에게 이에 대한 결정서를 통보하였다. 자) 피청구인은 2023. 4. 18. 지적재조사법 제23조 및 같은 법 시행령 제15조에 의거하여 지적재조사 사업완료 공고(○○시 공고 제2023-○○○○호)를 하였다. 차) 한편 ○○○-△번지는 산○○-○번지(임야, 99,114㎡)와 연접하여 있으며 ○○○-△번지 앞에는 이 사건 현황도로가 있었으나 이 사건 현황도로는 이 사건 지적재조사사업을 통해 ○○동 ○○○-□□번지[도로, 1634.5㎡, 이 사건 지적재조사사업 이전에는 산□□□(도로, 893㎡)]로 통합되었다. 2) 판단 가) 관련 법령 지적재조사법 제14조에 따르면 지적소관청은 “1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계, 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계, 3. 지방관습에 의한 경계”의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다(제1항). 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다(제2항). 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다(제3항)고 규정하고 있다. 「건축법」제2조 제1항 제11호에 따르면 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로로 규정하고 있다. 나) 판단 청구인은 이 사건 경계결정 이의신청 기각결정의 무효 또는 취소를 주장하고 있으나 이의신청 기각결정의 처분성은 인정되지 않으므로(대법원 2015두45953 판례 참조) 당초처분인 이 사건 경계결정을 심판대상으로 보아 판단한다. 이 사건 관련 법령의 규정 및 인정사실 등을 종합하면 이 사건 청구인 주장은 다음과 같은 이유로 인용할 수 없다. ① 피청구인이 제시한 을제11호증의 종전 지적도기준 자료에 따르면 이 사건 지적재조사사사업 구역은 토지의 현실경계와 공부상의 지적도가 크게 일치하지 않음을 확인할 수 있으나 을제12호증의 지적재조사완료 지적도 기준 자료를 보면 이 사건 지적재조사사업을 통해 당초 불일치하였던 토지의 현실경계와 지적도가 일치된 것을 확인할 수 있어 이 사건 경계결정의 기준은 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에 따른 토지의 현실경계를 기준으로 이 사건 경계결정을 한 것으로 볼 수 있는 점, ② 지적재조사법에 따른 지적재조사사업은 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위한 것으로 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권을 보호하려는 데에 있는 것이지 특정인의 점유권을 마련해주는 특별법이 아니어서 이 사건 현황도로를 개인 주차장으로 사용한다거나 본인의 비용으로 포장공사를 시행하였다는 등의 청구인의 주장과 같은 사정만으로는 이 사건 현황도로가 이 사건 청구인 토지의 현실경계에 포함된다고 볼 수 없는 점, ③ 청구인은 산○○-○번지가 맹지라고 주장하나 제출된 위성사진 자료를 통해 살펴보면 맹지인지 여부도 분명치 않고 위에서 본 대로 이 사건 현황도로에 대한 청구인의 권리가 인정되지 않는 이상 설사 이 사건 현황도로가 이 사건 지적재조사사업으로 맹지인 토지에 연결되었다 하여 그로 인해 청구인의 법률상 이익에 어떤 영향을 미치는지 확인할 수 없는 점, ④ 청구인은 이 사건 현황도로가 지적재조사법 제14조 제3항에 따른 고시되어 설치된 공공용지라고 주장하고 있으나 이 사건 현황도로는 관계 법령에 따라 고시(공고)된 도로가 아니므로 이를 일러 지적재조사법 제14조 제3항에 따른 “관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지”라 할 수 없는 점 등을 종합하여 고려하였을 때 청구인이 주장하는 바는 이유없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.