지적재조사 경계결정 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 의정부시 고산동 ○○○ 토지의 소유자이다. 피청구인은 지적재조사에 관한 특별법에 따라 지적재조사 사업을 추진하면서, 2016. 7. 12. 경계결정위원회의 의결을 거쳐 해당 지구 내 토지의 경계를 각 결정하였다. 위 경계결정 대상 토지들 중에는 청구인 소유의 고산동 ○○○ 토지 및 인접한 국유지인 고산동 ○○○ 도로가 포함되어 있다. 청구인은 위 재조사 사업 당시 국유지인 고산동 ○○○ 도로의 경계가 변경되어 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)되었던 사실을 뒤늦게 발견하고 2018. 7. 16. 피청구인에게 원상회복을 구하는 민원을 제기하였으나 받아들여지지 않았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 2016. 7. 13. 통보받은 지적재조사 경계 결정 통지에는 청구인 소유의 고산동 ○○○ 토지에 관한 내용만 있을 뿐 고산동 ○○○ 도로의 경계 변경에 대한 내용이 포함되어 있지 않았고, 이 때문에 청구인은 당시 경계결정 이의신청을 하지 않은 것이다. 2) 청구인은 경계변경 전의 고산동 ○○○ 번지를 지난 40년간 한결같이 도로로 사용하여 왔다. 그런데 인접토지주인 청구인의 의견 수렴절차나 협의 과정 없이 갑자기 고산동 ○○○ 번지 경계를 변경 결정하여 큰 고통과 충격을 받았다. 위 변경 결정으로, 청구인이 사용하던 도로 부분에 현재는 주차장이 설치되고 시건장치 있는 철문이 설치되어 출입이 통제되는 상황이다. 3) 지적재조사법에 따르면 지적소관청은 지적재조사를 위한 경계를 설정함에 있어 이해관계인의 의견을 들어야 하고, 이해관계인에게 이의신청의 기회 역시 부여해야 하는바, 이 사건의 경우 피청구인은 청구인에게 청구인 소유 토지인 ○○○ 토지의 경계에 관한 사항만 통지하였을 뿐 ○○○번지에 대한 사항을 통지하지 않아 청구인이 위와 같은 의견진술 및 이의신청 등을 할 기회를 갖지 못했고, 협의할 기회도 갖지 못하였다. 4) 또한 지적재조사법 제14조 제3항에 따르면 지적소관청은 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 도로법, 하천법등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 하는바, 위 공공용지인 도로에 해당하는 고산동 ○○○번지 토지의 경계변경은 위법한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 행정심판 청구는 청구기간이 경과된 것이다. 청구인은 행정처분이 있었던 2016. 10. 27.[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]로부터 679일이 경과된 2018. 9. 5.에 제기된 것으로서 행정심판법 제27조가 정한 심판청구의 기간을 도과한 것이므로 부적법하다. 2) 고산동 ○○○번지 토지는 국가 소유의 토지로, 해당 토지의 경계결정으로 인하여 청구인의 권리·의무에 직접적으로 영향을 주는 것도 아니다. 따라서 청구인은 고산동 ○○○의 경계결정과 관련해서는 이해관계인에 해당하지도 않는다. 3) 지적재조사법 제17조에 따르면 지적소관청은 토지소유자나 이해관계인에게 경계결정을 통지하도록 되어 있으나, 등기사항전부증명서를 확인해보면 고산동 ○○○ 토지의 소유자는 국가이다. 청구인은 위 토지의 소유자도 아니고, 위 토지의 소유권에 관하여 어떠한 권리관계를 가지고 있는 자도 아니며, 이해관계인도 아니다. 따라서 청구인은 고산동 ○○○번지에 대한 경계결정 통보의 대상자가 아니고, 해당 경계결정에 대하여 이의신청을 할 권리도 없다. 4) 청구인은 고산동 ○○○번지가 도로법, 하천법 등 관계법령에 따라 고시된 공공용지로서의 도로라는 취지로 주장하나, 이는 근거가 없는 주장이다. 위 ○○○번지는 단지 토지대장 상 지목이 도로로 등록되어 있는 토지다. 5) 또한 청구인은 고산동 ○○○번지를 40여 년간 주된 도로로 이용하였다고 주장하나, 위 토지의 2010년부터 2017년까지의 위성사진 및 현황사진을 보면 알 수 있듯이 수목 및 구거가 있어 도로로서 기능이 불가능한 토지이다. 6) 청구인은 고산동 ○○○ 도로의 구간변경이 고산동 ○○○ 답과 선산 관리를 용이하게 하기 위한 것이라는 취지로 주장하나, 고산동 ○○○ 도로의 경계결정은 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에 따라 경계설정 시 가장 선순위인 지상경계에 다툼이 없는 경우, 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계로 설정한 것일 뿐이다. 아울러 국가소유의 고산동 ○○○ 도로에 주차장을 만들고 철문을 설치하여 공공용지 이용을 제한하는 행위는 시설물 등을 설치한 자의 불법 행위이지, 고산동 ○○○ 도로의 구간변경과는 무관한 사항이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 【지적재조사에 관한 특별법】 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 4. 18.> 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. ⑥ 삭제 <2017. 4. 18.> 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 의정부시 고산동 ○○○ 토지의 소유자다. 나) 피청구인은 지적재조사에 관한 특별법에 따라 의정부시 고산 ○○○지구 내의 지적재조사 사업을 추진하면서, 2016. 7. 12. 경계결정위원회의 의결을 거쳐 해당 지구 내 토지의 경계를 각 결정하는 처분을 하였다. 위 경계결정 대상 토지들 중에는 청구인 소유의 고산동 ○○○ 토지 및 인접한 국유지인 고산동 ○○○ 도로가 포함되어 있다. 다) 피청구인은 2016. 7. 13. 이 사건 처분 중 청구인 소유의 고산동 ○○○에 대한 지적재조사 경계결정 결과를 청구인에게 통보하였으나, 국유지인 고산동 ○○○ 도로의 경계를 변경하는 이 사건 처분에 관한 사항은 통보하지 않았다. 라) 청구인은 고산동 ○○○ 도로의 경계가 변경된 사실을 발견하고 2018. 7. 16. 피청구인에게 원상회복을 구하는 민원을 제기하였으나 받아들여지지 않았다. 2) 지적재조사사업에 관한 특별법 제14조에 따르면 지적소관청은 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 도로법, 하천법 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. 같은 법 제16조에 따르면 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하는데, 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 하고, 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있으며, 경계결정위원회는 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. 또한 지적소관청은 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 한편 같은 법 제17조 제1항에 따르면 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. 「행정심판법」 제13조 제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 3) 행정심판에 있어서 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고(행정심판법 제13조 제1항), 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다(행정심판법 제13조 제2항). 한편, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조). 그런데 이 사건 처분의 상대방은 청구인이 아니라 국가(관리청 : 국토교통부)인바, 청구인은 이 사건 토지인 고산동 ○○○의 토지소유자도 아니고 이 사건 토지에 대한 용익물권 등의 권리를 가진 자도 아니므로 이 사건 처분에 대하여 사실상이나 간접적, 경제적인 이해관계를 가질 뿐이어서 청구인 적격을 인정할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 피청구인은 이 사건 심판의 대상이 되는 처분이 2016. 10. 27.자 지적공부작성 처분이라는 것을 전제로 위와 같이 주장하였다.