지적재조사 경계결정 통지처분 무효확인청구

1. 사건개요 가. 청구인은 ●●시 ◇◇면 ★★리 ●●●●-● 및 같은 리 ●●●●(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이고, 피청구인은 지적재조사 ★★3지구(A블록), ★★4지구에 관한 지적재조사 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 실시하였다. 나. 피청구인은 2019. 11. 6. 청구인에게 지적재조사에 관한 특별법 제16조에 따른 경계결정 통지 및 이의신청 안내(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 ◇◇면 ★★리 ●●●●-● 대 661㎡의 경계를 결정함에 있어 해당 토지의 경계에 대해 다툼이 없다는 증거가 없음에도 현실경계를 기준으로 경계를 설정한 것이므로, 이는 지적재조사에 관한 특별법 제14조 제1항 제1호를 위반한 것이다. 나. 피청구인은 지적확정예정조서를 통해 위 토지의 면적증감은 없고 기존과 위치 및 형상이 동일한 것으로 알고 있었는데, 이후 도로에 접한 부분의 폭이 3m에서 2.7m로 축소되어 신축이 불가하고 기존 건축물이 불법상태가 되고 말았으니, 이는 지적재조사에 관한 특별법 제14조 제3항을 위반한 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 지적재조사에 관한 특별법 제14조 제1항 제1호에 따라 경계결정의 우선순위인 토지의 현실경계로 결정하여, 청구인의 의견을 수렴하기 위해 2019. 11. 6. 경계결정 통지 및 이의신청 안내를 하였으나, 청구인이 법정 이의신청 기간인 60일 내에 이의신청을 하지 않았으므로, 같은 법 제18조에 의거 해당 토지의 경계가 확정되었다. 나. 지적재조사에 관한 특별법 제14조 제3항은 이 사건 토지와 관련이 없는 규정이고, 피청구인이 청구인에게 종전 토지와 확정 토지의 형태가 변경되었음을 명확하게 확인할 수 있는 참고도면을 첨부하는 등 도로에 접한 부분의 폭이 3m에 미달된다는 사항을 사전에 인지하고 있었다고 할 수 있다. 4. 관계법령 지적재조사에 관한 특별법 제1조, 제14조부터 제19조까지, 제23조 및 제24조 행정심판법 제27조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 등 각 사본의 기재 내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ●●시 ◇◇면 ★★리 △△△△-△ 대 661㎡ 및 같은 리 △△△△ 전 895.7㎡의 소유자이다. 나. 피청구인은 2019. 11. 6. 청구인에게 지적재조사에 관한 특별법 제16조에 따른 경계결정 통지 및 이의신청 안내를 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관련 법리 행정심판법 제27조 제1항에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 같은 조 제7항에 의하면 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다고 규정하고 있다. 그리고 대법원은 “무효등확인심판이 인용되기 위해서는 취소사유로는 부족하고 그 하자가 중대·명백한 경우에 한하여 무효로 인정된다(대법원 1990. 12. 11. 선고 90누 3560판결 참조)”고 판시하고, “하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다(대법원 1995. 07. 11. 선고 94누4615판결 참조).”고 판시하고 있다. 한편, 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제14조 제1항에 의하면, 지적소관청은 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계(1호), 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계(2호), 지방관습에 의한 경계(3호)의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 그리고, 지적재조사법 제14조 제3항에 의하면 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 하며, 다만 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니한다고 명시하고 있다. 나. 판단 살피건대, ① 피청구인은 이 사건 처분을 알게 된 날인 2021. 9. 16.로부터 90일이 도과한 2022. 2. 18.에 이르러 이 사건 행정심판을 청구한 바, 이 사건 행정심판청구가 인용되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로 객관적으로 명백한 것, 즉 중대·명백한 하자가 존재해야 하는 점, ② 피청구인은 2019. 11. 6. 청구인에게 지적재조사법 제16조에 따른 경계결정 통지 및 이의신청 안내를 한 사실이 있고, 이에 청구인이 지적재조사법 제17조에 따른 법정 이의신청기간인 60일 이내에 별다른 이의신청을 한 사실이 없으므로, 이 사건 토지 경계 설정에 관하여 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에서 명시한 지상경계에 다툼이 없는 경우라고 볼 수 있는 점, ③ 지적재조사법 제14조 제3항은 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다고 명시하고 있는데, 이 사건 토지는 도로법, 하천법 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지가 아니므로, 지적재조사법 제14조 제3항은 이 사건 토지의 경계를 설정함에 있어 적용하는 규정이 아닌 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분에는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반하거나 객관적으로 명백하다고 볼 수 있을 정도라고 볼 수 없으므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 주문과 같이 재결한다. 관 계 법 령 ■ 행정심판법 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. ■ 지적재조사에 관한 특별법 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. 제15조(경계점표지 설치 및 지적확정예정조서 작성 등) ① 지적소관청은 제14조에 따라 경계를 설정하면 지체 없이 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시하여야 한다. ② 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 산정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정예정조서를 작성하여야 한다. 다만, 제8조제1항에 따라 지적재조사지구로 지정되지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 4. 18., 2020. 12. 22.> ③ 지적소관청은 제2항에 따른 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ④ 누구든지 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. ⑤ 그 밖에 지적확정예정조서의 작성에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다. <개정 2020. 6. 9.> ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 ② 제1항에 따라 경계가 확정되었을 때에는 지적소관청은 지체 없이 경계점표지를 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 지상경계점등록부를 작성하고 관리하여야 한다. 이 경우 제1항에 따라 확정된 경계가 제15조제1항 및 제3항에 따라 설정된 경계와 동일할 때에는 같은 조 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 경계점표지로 본다. <개정 2013. 3. 23., 2017. 4. 18.> ③ 누구든지 제2항에 따른 경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. 제23조(사업완료 공고 및 공람 등) ① 지적소관청은 지적재조사지구에 있는 모든 토지에 대하여 제18조에 따른 경계 확정이 있었을 때에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업완료 공고를 하고 관계 서류를 일반인이 공람하게 하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ② 제16조제3항 또는 제17조제4항에 따른 경계결정위원회의 결정에 불복하여 경계가 확정되지 아니한 토지가 있는 경우 그 면적이 지적재조사지구 전체 토지면적의 10분의 1 이하이거나, 토지소유자의 수가 지적재조사지구 전체 토지소유자 수의 10분의 1 이하인 경우에는 제1항에도 불구하고 사업완료 공고를 할 수 있다. 제24조(새로운 지적공부의 작성) ① 지적소관청은 제23조에 따른 사업완료 공고가 있었을 때에는 기존의 지적공부를 폐쇄하고 새로운 지적공부를 작성하여야 한다. 이 경우 그 토지는 제23조제1항에 따른 사업완료 공고일에 토지의 이동이 있은 것으로 본다. ② 제1항에 따라 새로이 작성하는 지적공부에는 다음 각 호의 사항을 등록하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> 1. 토지의 소재 2. 지번 3. 지목 4. 면적 5. 경계점좌표 6. 소유자의 성명 또는 명칭, 주소 및 주민등록번호(국가, 지방자치단체, 법인, 법인 아닌 사단이나 재단 및 외국인의 경우에는 「부동산등기법」 제49조에 따라 부여된 등록번호를 말한다. 이하 같다) 7. 소유권지분 8. 대지권비율 9. 지상건축물 및 지하건축물의 위치 10. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사항 ③ 제23조제2항에 따라 경계가 확정되지 아니하고 사업완료 공고가 된 토지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 “경계미확정 토지”라고 기재하고 지적공부를 정리할 수 있으며, 경계가 확정될 때까지 지적측량을 정지시킬 수 있다. <개정 2017. 4. 18.>