지적재조사사업 경계결정처분 등 무효청구

1. 사건개요 청구인 ○○○는 ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○○-○○번지의, 청구인 ◇◇◇는 ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○○-○○의, 청구인 □□□는 ○○시 ○○○구 ○○○동 산○○-○번지(이하 ‘이 사건 토지들’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 2013. 12. 5.「지적재조사에 관한 특별법」제8조제1항에 따라 지적재조사사업 지구(사업지구 : ○○○ 제1지구, 사업위치 : ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○○번지 일원)를 지정·고시하였고, 경계결정위원회는 2014. 10. 30. 같은 법 제31조에 따라 ○○○ 제1지구의 토지 529필지 469,620㎡에 대한 경계설정에 관한 결정 및 지적확정조서에 관한 결정을 의결한바, ○○○-○○번지는 면적이 515㎡에서 558.7㎡로, ○○○-○○번지는 면적이 523㎡에서 579.3㎡로, 산○○-○번지는 면적이 893㎡에서 1097.8㎡로 증가되었다. 이에 피청구인은 2014. 11. 3. 같은 법 제16조제6항에 따라 청구인들에게 각 경계결정을 통지한 후 경계결정에 대한 이의신청을 거쳐 2015. 5. 18. 경계결정위원회 의결에 따라 2015. 6. 8. 지적재조사사업이 완료되었음을 공고하였다. 한편, 지적재조사위원회는 2015. 5. 18. 조정금을 감정평가액 기준으로 ○○○-○○번지는 484,500원/㎡(21,172,650원), ○○○-○○번지는 484,500원/㎡(27,277,350원), 산○○-○번지는 302,000원/㎡(61,849,600원)으로 산정하고 심의·의결함에 따라 피청구인은 2015. 6. 4. 청구인들에게 조정금을 통보하였고, 2015. 6. 23. 청구인들에게 조정금 부과 처분을 한바, 청구인들이 이의신청을 제기하자 2015. 12. 16. 지적재조사위원회에서 ○○○-○○번지는 484,500원/㎡에서 446,500원/㎡로, ○○○-○○번지는 484,500원/㎡에서 470,000원/㎡로, 산○○-○번지는 기각으로 심의·의결하고 2016. 2. 4. 위 각 결정내용을 청구인들에게 각 통보하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 ○○시 ○○○구 ○○○동의 토지소유자이다. 피청구인은 2013. 8. 지적재조사사업을 한다고 통지한 후, 토지소유자의 입회 없이 임의로 경제점 표시를 하고 측량하였다. 측량 완료 후 면적이 증가된 경우에는 증가된 부분에 대한 조정금이 부과된다는 사항도 알려주지 않은 채 경계결정 통지를 하였다. 조정금 산정시에는 개별공시지가 또는 감정평가액을 기준으로 하는데 피청구인은 토지소유자에게 지나치게 불리한 감정평가액을 기준으로 산정하였고, 해당 금액을 부과하였다. 이에, 청구인들은 피청구인의 하자로 점철된 지적재조사 경계결정 통지와 타 지역과 현저하게 형평성이 결여된 조정금 부과 처분에 대하여 무효확인을 청구하게 되었다. 2) 2013. 8. 30. 지적재조사사업 시행을 위한 안내문을 발송하면서 지적재조사사업을 추진하기 위해서는 토지소유자 동의서가 필요하기 때문에 동의서를 작성, 날인하여 제출하라는 통보를 하였다. 그 후 한참이 지난 2014. 9. 3. 피청구인은 지적확정조서를 통보하였고, 같은 해 2014. 11. 3. ○○○구 경계결정위원회의 경계결정결과를 통보하였다. 2015. 6. 4. 피청구인은 청구인들에 대하여 조정금 조서를 통보하였다. 「지적재조사에 관한 특별법」제13조는 사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있으며 그 기능은 ① 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청, ② 일필지조사에 대한 입회, ③ 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회, ④ 지적공부정리 정지기간에 대한 의견 제출, ⑤ 제20조제3항에 따른 조정금 산정기준에 대한 결정, ⑥ 제31조에 따른 경계결정위원회 위원의 추천이다. 이처럼 토지소유자협의회는 지적재조사업에 있어서 토지소유자의 재산권과 권익을 보호하고, 시행관청의 일방적 추진을 견제할 수 있는 매우 중요한 단체임에도 불구하고, 피청구인은 토지소유자들에게 토지소유자협의회에 대한 실질적 중요성이나 구체적 기능을 안내하지 않아, 결과적으로 토지소유자들은 피청구인의 일방적이고 독단적인 토지재조사사업과 토지소유자의 재산권 침탈을 견제할 수 없었다. 「지적재조사업무규정」제15조는 토지의 경계에 임시경계점표지 또는 경계점표지를 설치하는 경우 토지소유자협의회 위원, 토지소유자 등을 입회시켜야 하고 다만 토지소유자 등이 입회를 거부하거나 입회할 수 없는 부득이한 경우에는 그러하지 않다고 규정하고 있다. 그러나 피청구인은 토지소유자 등의 입회도 없이 임시경계점표지 및 경계점표지를 설치한 후 측량을 실시하고 그 결과를 일방 통보함으로써 측량과 경계결정을 하는 과정에서 중대한 절차적 하자를 저질렀고 이로 인해 토지소유자 등이 소유권과 관련한 중요하고 첨예한 사항에 대해 의견을 제시할 수 있는 기회를 상실하였다. 피청구인은 2014. 11. 3. 지적재조사사업 경계결정을 통보하였다. 그런데 문서에는 지적확정조서, 측량성과도, 이의신청서 양식을 첨부하고 이의가 있는 경우 60일 이내에 이의신청을 제출하라고 기재되어 있을 뿐 경계결정 후 기존보다 면적이 증가된 경우에는 조정금이 부과될 수 있다는 내용은 그 어디에도 없다. 만일 경계결정 및 확정으로 기존보다 면적이 증가된 토지소유자에게 조정금이 부과된다는 사실을 피청구인이 제때에 알려주고 숨기지만 않았더라면 청구인은 당연히 기한 내에 이의신청하였을 것이다. 일평생 평온히 잘 살고 있는 자신의 집에 면적과 관련해서 실질적으로 아무런 변동이 없음에도 불구하고 적게는 몇 천만 원, 많게는 1억 원 가까이 조정금을 납부하게 되었는데, 이의신청도 하지 않고 가만히 있을 토지소유자는 없을 것이다. 피청구인의 독단적이고 임의적인 지적재조사 사업진행과 경계결정으로 조정금이 부과된다는 사실을 숨긴 공문서를 통지받은 청구인은 아무런 대응도 하지 못하다가 경계결정에 대한 이의신청 기한이 경과한 2015. 6. 4. 조정금 부과 통보를 받고 나서야 조정금이 부과된다는 사실을 알게 되었다. ○○○구청장은 경계결정 공문에서 조정금 부과 가능 사실을 알려주었고 이에 이의가 있는 토지소유자는 전부 이의신청을 하였고 이로 인한 희생자는 나오지 않았다. 동일한 ○○시에 있는 두 기관은 같은 지적재조사사업과 관련한 피해주민의 보호에 있어서 이렇게 상반된 행정을 처리하였다. ○○○구청과는 달리 피청구인은 경계결정 통보시 면적이 변경될 경우에는 조정금이 부과된다는 사실을 숨겼고 이로 인해 청구인이 이의신청을 할 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄하였다. 3) 「지적재조사에 관한 특별법」제13조 및 제20조는 조정금 산정기준에 대한 결정은 개별공시지가 또는 감정평가액 중에서 토지소유자협의회가 할 수 있으며, 토지소유자의 산정기준 결정에 따라 지적소관청은 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 조정금을 산정하여야 한다고 되어 있다. 그러나 피청구인은 조정금 산정기준 결정 권한이 있는 토지소유자협의회를 구성도 하지 않았고, 토지소유자협의회가 없으면 토지소유자에게 산정기준 결정에 대한 사전 동의나 안내를 한 후 산정기준을 결정하여야 함에도, 임의로 토지소유자에게 엄청난 희생과 부담을 강요하는 감정평가액을 그 기준으로 결정하였다. 「지적재조사에 관한 특별법」제20조제3항은 조정금은 지적소관청이 사업지구를 지정하여 고시하였을 때의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 개별공시지가를 기준으로 정하거나 같은 법 제28조에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액으로 산정한다고 되어 있다. 토지소유자가 개별적으로 부동산 가격을 평가하는 것이 아닌 지적재조사라는 공익을 위한 국가사업에서는 국민에게 부담을 주는 행정이 발생하게 된다면 국민의 재산권을 최대한 보호해주면서 공정하고 공평하게 처리하는 것이 올바른 행정이다. 지적재조사로 인해 면적이 증가되었을 경우 토지소유자에게 부담을 주게 되는 조정금의 산정에 있어서는 그 기준은 가격이 낮은 개별공시지가로 해야 하고 만일 개별공시지가가 없거나 산정에 오류가 있는 등 특별한 사유가 있을 경우 감정평가가격으로 하는 것이 옳은 행정이다. 그러나 피청구인은 ○○○구청, ○○구청, ○○시청, ○○시청과 달리 조정금 산정기준을 감정평가액으로 하여 토지소유자들에게 막대한 금전적 손실을 부담시켰으며, 개별공시지가로 산정하면 발생하지도 않았을 감정평가비용을 추가로 발생시켜 주민의 귀중한 세금을 낭비하는 행정을 하였다. 이로 인해 ○○○ 제1지구 토지소유자들은 개별공시지가로 조정금을 산정한 다른 지역의 주민들과 비교하여 훨씬 많은 조정금을 부담하게 되어 심각하게 형평성을 상실하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272149"></img> 4) 청구인들은 평생 동안 공공의 이익이나 사회전체의 이익을 위해서는 개인의 이익은 희생하였고, 국가의 정책에는 항상 협조하며 살아왔다. 일제 강점기 때 만들어진 종이 지적도를 최신의 디지털로 대체하는 사업에 대한민국 국민으로서 반대할 이유가 없다. 그러나 이 사업으로 인해 청구인은 막대한 부담을 안게 되었다. 실질적으로 토지가 넓어 진 것도 아니며, 과거와 그대로다. 그리고 토지가 임의로 증가되는 것을 원하지 않는다. 실질적인 이용 상황은 지적재조사사업 이전과 같은 상태인데 멋대로 측량하고 땅이 증가되었다고 하면서 더욱이 원하지 않은 땅에 대해 형평성을 결여한 과도한 조정금 부과 피해를 당하고 있다. 피청구인은 혹시 발생할 수도 있는 토지소유자들의 권익보호를 위한 토지소유자협의회 구성도 장려하지 않은 채 토지소유자들의 입회도 없이 경계점표지를 설치하여 임의로 측량을 실시하였고, 측량 후 경계결정 통보를 하면서 증가된 면적에 대한 부담금이 생길 수 있다는 점을 숨기고 알려주지 않아 토지소유자들의 이의신청 기회를 원천적으로 박탈하였으며 조정금 산정에도 산정기준 결정을 토지소유자의 의견을 묻거나 사전 통보도 없이 무단으로 결정을 해버렸고, 토지소유자에게 부담이 적은 개별공시지가를 기준으로 하지 않고 감정평가가격을 기준으로 하여 토지소유자에게 거액의 추가 부담을 지게 하여, 하지 않아도 되는 감정평가를 하여 국민의 혈세를 낭비하였다. 5) 피청구인은 2015. 5. 18. 지적재조사위원회에서 조정금 산정기준에 대한 결정을 감정평가로 하였다고 주장하는데 사실이 아니다. 피청구인이 조정금 산정기준을 감정평가로 한 것은 지적재조사위원회의 심의결정 절차도 없이 임의로 결정내리고 위원회 개최일 보다 1개월 전에 해당 토지에 대한 감정평가를 이미 실시하였고 그 이후 형식적인 서면심의를 받았다. 정상적인 절차라면 지적재조사위원회의 심의·의결 후에 그 결과에 따라 감정평가를 실시하여야 함에도, 피청구인은 그 절차를 무시하고 임의로 감정평가로 결정내리고, 해당 토지에 대한 감정평가를 이미 실시하였는바, 이는 절차상 중대한 하자이다. 지적재조사사업 과정의 위법사항에 대해서 청구인이 이의를 제기하자 피청구인은 사업과정에서 하자를 인정하고 부랴부랴 토지소유주에게 보충조사라는 공문을 발송하여 토지소유주 입회하에 재 측량을 진행하고 있다. 피청구인의 지적재조사사업 과정이 피청구인이 주장하는 것처럼 적법하게 진행이 되었다면, 지적재조사사업이 완료되어 토지의 등기까지 마친 시점에서 보충조사라는 명목으로 토지소유주 입회하에 재 측량을 진행하지 않을 것이다. 또한, 경계결정위원회는 각 사업지구의 토지소유자가 반드시 포함되어야 한다. 그러나 피청구인은 토지소유자인 경계결정위원회 위원을 위촉하면서 위촉장 전수도 하지 않은 채, 경제결정위원회 위원으로서의 역할과 책임에 대해서 제대로 내용을 알려주지 않았고, 이로 인해 토지소유자인 경계결정위원회 위원자격도 스스로 인정하지 않고 어떠한 이유로 토지소유주로서 경계결정위원회 위원이 되었는지 이해할 수 없고 받아 들일수도 없다고 하고 있으므로 「지적재조사에 관한 특별법」에서 정하는 하자있는 경계결정위원회의 구성에 중대한 하자가 있으므로 경계결정위원회 결정은 효력이 없다. 피청구인은 지적재조사사업 결과 토지면적이 증가된 부분은 구거, 도로, 옹벽 등 면적이 증가되더라도 토지소유주가 실제로 사용할 수 없는 곳이 대부분이며, 이러한 쓸모없는 땅을 면적이 증가된 토지소유주에게 절대적으로 불리한 감정평가액으로 조정금을 산정함으로써 면적이 증가된 토지소유주들은 큰 재산상 손실을 입게 되었고 피청구인은 이번 지적재조사사업으로 인해 거액의 이익을 챙겼다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272147"></img> 이렇듯 피청구인의 지적재조사로 인한 경계결정은 중대한 절차적 하자가 있고 조정금 산정은 다른 지역주민들과 비교해서 심각하게 형평성이 결여된 처분이므로 이 사건 처분은 무효이다. 나. 피청구인 주장 1) 「지적재조사에 관한 특별법」은 토지의 실제 현황과 일치하지 않는 지적공부의 등록사항을 바로 잡아 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 하고 있으며, 이에 따라 피청구인은 ○○시 ○○○구 ○○○동 일대에 대하여 2013. 8. 실시계획을 수립하고 같은 법 제7조 규정에 따라 토지소유자 3분의 2이상과 토지면적 3분의 2이상의 동의를 받아 2013. 12. 5. 지적재조사사업지구로 지정되었다. 사업지구 지정 이후 세부계획에 따라 주민설명회와 공람·공고를 거쳤으며 사업지구 측량 대행자를 선정하고 지적재조사 측량을 실시하였으며 경계결정위원회를 통해 경계결정과 이의신청에 대한 사항을 심의·의결하였고 지적재조사위원회를 통해 조정금의 산정과 이의신청에 대한 사항을 심의하고 의결하였다. 이 사건 토지들은 지적재조사위원회를 거쳐 결정된 조정금 산정 기준인 감정평가액으로 면적 증감필지에 대한 조정금 산정 후 청구인들에게 조정금 납부금액을 통보하였다. 이에 대해 청구인들은 조정금 이의신청을 제기하였고, 「지적재조사에 관한 특별법 시행령」제14조제2항에 따라 지적재조사위원회를 개최하여 이의신청 결과를 통보하였다. 2) 「지적재조사에 관한 특별법」제13조에 따르면 사업지구 토지소유자는 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있다고 명시하고 있다. 위 근거에 따라 피청구인은 2013. 9. 25. 주민설명회를 개최하면서 토지소유자가 주체가 되어 토지소유자협의회를 구성할 수 있음을 토지소유자 및 이해관계인에게 고지하였고 실제로 토지소유자협의회 구성이 추진되었다. 그러나 토지소유자협의회 구성과정에서 구성요건을 충족하지 못함에 따라 토지소유자협의회 구성이 무산된 것이지 청구인의 주장처럼 토지소유자협의회 구성을 안내하지 않은 것은 아니다. 피청구인은 「지적재조사에 관한 특별법」제5조제2항의 규정에 의하여 지적재조사사업의 측량조사를 한국국토정보공사로 하여금 대행하게 하였으며 청구인들에게 대행자 선정 및 측량조사가 시행됨을 고지하였다. 또한 이 사건 토지들의 경우 지적재조사 측량과정에서 공부상의 경계와 실제 현황인 석축이 일치하지 않음에 따라 「지적재조사에 관한 특별법」제19조의 규정에 의거 뚜렷한 구조물에 경계표지를 설치하였고 청구인들도 설치한 구조물에 의해 새로 결정된 경계가 명확히 인식됨에 따라 피청구인이 고지한 경계결정에 대해 이의신청을 하지 않았다. 청구인들은 피청구인의 경계결정 통보시 조정금 부과 사실을 숨겼고 이로 인해 이의신청 기회를 원천 봉쇄당하였다고 주장하나 피청구인은 「지적재조사에 관한 특별법」제7조제4항에 의거 주민설명회를 통해 조정금 산정·지급 및 이의신청에 대하여 충분히 설명하였으며 ○○시 ○○○구 공고 제2103-376호로 30일 이상 주민에게 공람·공고 하였다. 또한 「지적재조사에 관한 특별법」제17조 및 제21조제3항, 같은 법 시행령 제14조에 경계결정과 조정금에 대한 이의신청을 별도로 규정하고 있다. 청구인들은 경계결정 공문에 조정금에 대한 내용이 없었기에 이의신청 기회를 봉쇄당하였다고 주장하지만 청구인은 이의신청이 가능함을 고지 받았으며 실제로 이의신청을 행사하였다. 청구인들은 조정금 이의신청을 통해 지적재조사위원회로부터 조정금에 대한 재 감정 결정을 받았으며 이에 피청구인은 2곳의 감정평가법인에 재 감정을 의뢰하여 조정된 감정평가액으로 재고지 하였다. 청구인들은 법에서 보장된 이의신청 절차를 통해 권리행사를 하였으며 조정금에 대한 하향 요구가 받아들여졌음에도 불구하고 무리한 주장을 하고 있다. 청구인들은 토지소유자의 부담을 주지 않는 개별공시지가로 조정금을 산정해야 하며 인접 시군과 비교해도 형평성이 없다고 주장하나, ○○○제1지구 지적재조사사업은 529필지에 대하여 재조사를 실시하여 48필지에서 면적증감이 발생하였으며 그 중 27필지가 면적이 증가하고 21필지가 면적이 감소하였다. 이에 따라 면적이 증가한 27필지는 토지소유자가 조정금을 납부하지만 나머지 21필지는 토지소유자가 조정금을 받아가는 상황으로 조정금을 납부하는 자와 조정금을 받는 자 사이에 이익의 상충이 발생한다. 따라서 피청구인이 어느 일방의 이익을 배려할 수 없는 사항으로 「지적재조사에 관한 특별법」에 의거하여 지적재조사위원회의 심의하여 의결한 것이다. 청구인들이 열거한 다른 행정기관은 면적이 증가된 토지만 발생하여 이익의 상충이 없었기에 당연히 토지소유자의 이익이 대변되는 개별공시지가로 조정금 산정기준이 결정될 수 있었던 것이거나 면적의 증감이 발생되지 않아 조정금 산정기준이 필요 없었던 것이다. 3) 피청구인은 「지적재조사에 관한 특별법」에서 규정하고 있는 법적 절차에 따라 적법하게 행정을 추진하였으며 조정금의 산정은 이익이 상충되는 토지소유자의 상황을 감안하여 적법한 절차에 따라 지적재조사위원회의 심의를 걸쳐 결정하였다. 청구인들의 주장을 무조건 받아들인다고 해도 이 사건 토지들의 경계결정은 청구인이 설치한 뚜렷한 구조물을 기준으로 경계를 설정하여 점유면적을 토대로 면적이 증가된 것이기에 「지적재조사에 관한 특별법」입법취지를 감안할 때 지적재조사를 다시 한다 하여도 경계결정에 변경이 발생될 수 없으므로 실익이 없다. 또한 감정평가를 기준으로 결정된 조정금 또한 개별공시지가로 조정금 산정기준을 변경할시 이익이 상충되는 상대방이 존재하므로 이 또한 실효성이 없다. 따라서 청구인들의 청구는 기각하여야 한다. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2. "지적재조사사업"이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다. 제6조(실시계획의 수립) ① 지적소관청은 기본계획을 통지받았을 때에는 다음 각 호의 사항이 포함된 지적재조사사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 제7조(사업지구의 지정) ④ 지적소관청은 사업지구 지정을 신청하고자 할 때에는 실시계획 수립 내용을 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 개최하고 실시계획을 30일 이상 주민에게 공람하여야 한다. 제8조(사업지구 지정고시) ① 시·도지사는 사업지구를 지정하거나 변경한 경우에 시·도 공보에 고시하고 그 지정내용 또는 변경내용을 국토교통부장관에게 보고하여야 하며, 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제15조(경계점표지 설치 및 지적확정조서 작성 등) ① 지적소관청은 제14조에 따라 경계를 설정하면 지체 없이 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시하여야 한다. ② 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 확정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정조서를 작성하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따른 지적확정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다. 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. ⑥ 지적소관청은 제5항에 따른 경계결정위원회의 결정에 불복하는 토지소유자의 필지는 사업대상지에서 제외할 수 있다. 다만, 사업대상지에서 제외된 토지에 관하여는 등록사항정정대상 토지로 지정하여 관리한다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 ② 제1항에 따라 경계가 확정되었을 때에는 지적소관청은 지체 없이 경계점표지를 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 경계점표지등록부를 작성하고 관리하여야 한다. 이 경우 제1항에 따라 확정된 경계가 제15조제1항 및 제3항에 따라 설정된 경계와 동일할 때에는 같은 조 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 경계점표지로 본다. ③ 누구든지 제2항에 따른 경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. 제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ③ 조정금은 지적소관청이 사업지구를 지정하여 고시하였을 때의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 개별공시지가를 기준으로 정하거나, 같은 법 제28조에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액으로 산정한다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 제2항부터 제4항까지에 규정된 것 외에 조정금의 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조(조정금의 지급ㆍ징수 또는 공탁) ② 지적소관청은 제20조제1항에 따라 조정금을 산정하였을 때에는 지체 없이 조정금조서를 작성하고, 토지소유자에게 개별적으로 조정금액을 통보하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 조정금액을 통지한 날부터 10일 이내에 토지소유자에게 조정금의 수령통지 또는 납부고지를 하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 납부고지를 받은 자는 그 고지를 받은 날부터 6개월 이내에 조정금을 지적소관청에 납부하여야 하며, 지적소관청의 장은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한 내에 납부하지 아니할 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 제23조(사업완료 공고 및 공람 등) ① 지적소관청은 사업지구에 있는 모든 토지에 대하여 제18조에 따른 경계 확정이 있었을 때에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업완료 공고를 하고 관계 서류를 일반인이 공람하게 하여야 한다. ② 제17조제6항에 따라 경계결정위원회의 최종 결정에 불복하여 경계가 확정되지 아니한 토지가 있는 경우 그 면적이 사업지구 전체 토지면적의 10분의 1 이하이거나, 토지소유자의 수가 사업지구 전체 토지소유자 수의 10분의 1 이하인 경우에는 제1항에도 불구하고 사업완료 공고를 할 수 있다. 제30조(시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회) ① 시·군·구의 지적재조사사업에 관한 주요 정책을 심의·의결하기 위하여 지적소관청 소속으로 시·군·구 지적재조사위원회(이하 "시·군·구 위원회"라 한다)를 둘 수 있다. ② 시·군·구 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다. 1. 제12조에 따른 지적공부정리 등의 정지 대상 2. 제19조에 따른 지목의 변경 3. 제20조에 따른 조정금의 산정 4. 그 밖에 지적재조사사업에 필요하여 시·군·구 위원회의 위원장이 부의하는 사항 ③ 시·군·구 위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 10명 이내의 위원으로 구성한다. ④ 시·군·구 위원회의 위원장은 시장·군수 또는 구청장이 되며, 부위원장은 위원 중에서 위원장이 지명한다. ⑤ 시·군·구 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 위원장이 임명 또는 위촉한다. 1. 해당 시·군·구의 5급 이상 공무원 2. 해당 사업지구의 읍장·면장·동장 3. 판사·검사 또는 변호사 4. 법학이나 지적 또는 측량 분야의 교수로 재직하고 있거나 있었던 사람 5. 그 밖에 지적재조사사업에 관하여 전문성을 갖춘 사람 ⑥ 시·군·구 위원회의 위원 중 공무원이 아닌 위원의 임기는 2년으로 한다. ⑦ 시·군·구 위원회는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑧ 그 밖에 시·군·구 위원회의 조직 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시·군·구의 조례로 정한다. 제31조(경계결정위원회) ① 다음 각 호의 사항을 의결하기 위하여 지적소관청 소속으로 경계결정위원회를 둔다. 1. 경계설정에 관한 결정 2. 경계설정에 따른 이의신청에 관한 결정 ② 경계결정위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 11명 이내의 위원으로 구성한다. ③ 경계결정위원회의 위원장은 위원인 판사가 되며, 부위원장은 위원 중에서 지적소관청이 지정한다. ④ 경계결정위원회의 위원은 다음 각 호에서 정하는 사람이 된다. 다만, 제3호 및 제4호의 위원은 해당 사업지구에 관한 안건인 경우에 위원으로 참석할 수 있다. 1. 관할 지방법원장이 지명하는 판사 2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 지적소관청이 임명 또는 위촉하는 사람 가. 지적소관청 소속 5급 이상 공무원 나. 변호사, 법학교수, 그 밖에 법률지식이 풍부한 사람 다. 지적측량기술자, 감정평가사, 그 밖에 지적재조사사업에 관한 전문성을 갖춘 사람 3. 각 사업지구의 토지소유자(토지소유자협의회가 구성된 경우에는 토지소유자협의회가 추천하는 사람을 말한다) 4. 각 사업지구의 읍장·면장·동장 ⑤ 경계결정위원회의 위원에는 제4항제3호에 해당하는 위원이 반드시 포함되어야 한다. ⑥ 경계결정위원회의 위원 중 공무원이 아닌 위원의 임기는 2년으로 한다. ⑦ 경계결정위원회는 직권 또는 토지소유자나 이해관계인의 신청에 따라 사실조사를 하거나 신청인 또는 토지소유자나 이해관계인에게 필요한 서류의 제출을 요청할 수 있으며, 지적소관청의 소속 공무원으로 하여금 사실조사를 하게 할 수 있다. ⑧ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 출석하여 의견을 진술하거나 필요한 증빙서류를 제출할 수 있다. ⑨ 경계결정위원회의 결정 또는 의결은 문서로써 재적위원 과반수의 찬성이 있어야 한다. ⑩ 제9항에 따른 결정서 또는 의결서에는 주문, 결정 또는 의결 이유, 결정 또는 의결 일자 및 결정 또는 의결에 참여한 위원의 성명을 기재하고, 결정 또는 의결에 참여한 위원 전원이 서명날인하여야 한다. 다만, 서명날인을 거부하거나 서명날인을 할 수 없는 부득이한 사유가 있는 위원의 경우 해당 위원의 서명날인을 생략하고 그 사유만을 기재할 수 있다. ⑪ 경계결정위원회의 조직 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시·군·구의 조례로 정한다. 【지적재조사에 관한 특별법 시행령】 제14조(조정금에 관한 이의신청) ① 법 제21조제3항에 따라 수령통지 되거나 납부고지된 조정금에 관하여 이의가 있는 자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따른 이의신청을 받은 지적소관청은 30일 이내에 법 제30조제1항에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 그 인용 여부를 결정한 후 지체 없이 그 내용을 서면으로 이의신청인에게 알려야 한다. 【○○시 지적재조사위원회·경계결정위원회 구성 및 운영에 관한 조례】 제1장 총칙 제1조(목적) 이 조례는 「지적재조사에 관한 특별법」제29조, 제30조 및 제31조에 따라 ○○시 및 구 지적재조사위원회와 경계결정위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제3장 구 지적재조사위원회 제4조(기능) 구 지적재조사위원회(이하 "구위원회"라 한다)는 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다. 1. 법 제12조에 따른 지적공부 정리 등의 정지대상 2. 법 제19조에 따른 지목변경에 관한 사항 3. 법 제20조에 따른 조정금의 산정 4. 그 밖에 지적재조사사업에 필요하여 위원장이 부의하는 사항 제5조(구성) ① 구위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 10명 이하의 위원으로 구성하되, 위촉직의 경우 어느 한쪽 성(性)이 100분의 60을 초과하지 않도록 한다. ② 구위원회의 위원장은 구청장이 되며, 부위원장은 위원 중에서 위원장이 지명한다. ③ 당연직 위원은 지적재조사 업무를 담당하는 과장, 해당 사업지구의 모든 동장으로 한다. ④ 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 위원장이 임명 또는 위촉한다. 1. 구청 소속 5급 이상 공무원 2. 제3조제3항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 사람 제4장 경계결정위원회 제6조(기능) 경계결정위원회는 지적소관청 소속으로 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다. 1. 경계설정에 관한 결정 2. 경계설정에 따른 이의신청에 관한 결정 3. 경계분쟁에 관한 조정권고 4. 그 밖에 지적재조사 측량에 관하여 위원장이 부의하는 사항 제7조(구성) ① 경계결정위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 11명 이하의 위원으로 구성한다. ② 경계결정위원회의 위원장은 관할 지방법원장이 지명하는 판사가 되고, 부위원장은 위원 중에서 구청장이 지명한다. ③ 당연직 위원은 지적재조사 업무를 담당하는 과장, 해당 사업지구의 모든 동장으로 한다. ④ 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 구청장이 임명 또는 위촉한다. 1. 구청 소속 5급 이상 공무원 2. 변호사, 법학교수, 그 밖에 법률지식이 풍부한 사람 3. 지적측량기술자, 감정평가사, 그 밖에 지적재조사사업에 관한 전문성을 갖춘 사람 4. 각 사업지구의 토지소유자(토지소유자협의회가 구성된 경우에는 토지 소유자협의회가 추천하는 사람을 말한다) ⑤ 위원에는 제4항제4호에 해당하는 위원이 반드시 포함되어야 한다. 제5장 시·구 지적재조사위원회 및 경계결정위원회 운영 등 제10조(회의) ① 위원장은 위원회를 소집하고자 할 때에는 회의 개최일 5일전까지 회의 일시·장소 및 심의안건을 각 위원에게 통보하여야 한다. 다만, 긴급을 요하거나 부득이한 사유가 있는 경우에는 회의 개최 전까지 통보할 수 있다. ② 시·구 지적재조사위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ③ 경계결정위원회의 결정 또는 의결은 재적위원 과반수의 찬성이 있어야 한다. 【지적재조사 업무지침(제정 2013. 3. 6, 개정 2013. 6.)】 제1조(지침의 목적) 이 지침은 「지적재조사에 관한 특별법」 제6조, 같은 법 시행규칙 제4조 및 제10조에서 국토교통부장관에게 정하도록 한 사항과 그 밖에 지적재조사사업의 시행에 필요한 세부적인 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(적용범위) 이 지침은 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 “법”이라 한다), 같은 법 시행령(이하 “영”이라 한다) 및 같은 법 시행규칙(이하 “규칙”이라 한다)에 따라 시행하는 지적재조사사업에 적용한다. 제13조(경계점표지 설치 입회) 토지의 경계에 임시 경계점표지 또는 경계점표지를 설치하는 경우 토지소유자협의회 위원, 토지소유자 등을 입회시켜야 한다. 다만, 토지소유자 등이 입회를 거부하거나 입회를 할 수 없는 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 경계결정위원회 결정서, 지적재조사위원회 의결서, 이 사건 처분서들 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인 ○○○는 ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○○-○○번지, 청구인 ◇◇◇는 ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○○-○○번지, 청구인 □□□는 ○○시 ○○○구 ○○○동 산○○-○번지의 소유자다. 나) 피청구인은 ○○시 ○○○구 ○○○동 일대의 지적재조사사업을 실시하고자 토지소유자 143명 중 97명의 동의서 징구(67.8%), 전체면적 446,628㎡ 중 331,844.6㎡의 동의서 징구(74.3%)한 후, 2013. 9. 16. 토지소유자들에게 지적재조사사업 내용을 통지하고, 2013. 8. 30. ~ 9. 30. 간 지적재조사사업 실시계획을 공람하였으며, 2013. 9. 25. 주민설명회를 개최한 후, 2013. 12. 5.「지적재조사에 관한 특별법」제8조제1항에 따라 지적재조사사업 지구(사업지구 : ○○○ 제1지구, 사업위치 : ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○○번지 일원/509필지 446,628㎡)를 지정·고시하였다. 다) 피청구인은 ○○○ 제1지구 지적재조사 측량을 완료하자 2014. 9. 3. 청구인들에 대하여 지적측량확정조서를 통보하면서 2014. 9. 25.까지 의견이 없을 경우 경계결정위원회의 의결을 통해 지적확정조서가 결정됨을 알렸다. 경계결정위원회는 2014. 10. 30. 같은 법 제31조에 따라 ○○○ 제1지구 경계설정에 관한 결정 및 지적확정조서에 관한 결정을 의결(529필지 469,620㎡)하였는바, ○○○-○○번지는 면적이 515㎡에서 558.7㎡로, ○○○-○○번지는 면적이 523㎡에서 579.3㎡로, 산○○-○번지는 면적이 893㎡에서 1097.8㎡로 증가되었다. 한편, 529필지 중 27필지는 면적이 증가하였고 21필지는 면적이 감소하였다. 피청구인은 경계결정위원회 의결에 따라 2014. 11. 3. 청구인들에게 경계결정을 통지한 후 경계결정에 대한 이의신청을 거쳐 2015. 5. 18. 경계결정위원회 의결에 따라 2015. 6. 8. 지적재조사사업이 완료(537필지 469,620㎡)되었음을 공고하였다. 라) 또한, 지적재조사위원회는 2015. 5. 18. 조정금을 감정평가액 기준으로 ○○○-○○번지는 484,500원/㎡(21,172,650원), ○○○-○○번지는 484,500원/㎡(27,277,350원), 산○○-○번지는 302,000원/㎡(61,849,600원)으로 산정하고 심의·의결하였다. 피청구인은 2015. 6. 4. 청구인들에게 조정금을 통보하였고, 2015. 6. 23. 청구인들에게 조정금 부과 처분을 한바, 청구인들이 이의신청을 제기하자 지적재조사위원회는 2015. 12. 16. ○○○-○○번지는 484,500원/㎡에서 446,500원/㎡로, ○○○-○○번지는 484,500원/㎡에서 470,000원/㎡로, 산○○-○번지는 기각으로 심의·의결하였고 이에 피청구인은 이를 청구인들에게 2016. 1. 22. 통보하였다. 2) 「지적재조사에 관한 특별법」제7조 및 제8조에 의하면 지적소관청은 토지소유자 총수의 3분의2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 도지사에게 사업지구 지정 신청을 하여야 하고, 실시계획 수립 내용을 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 개최하고 실시계획을 30일 이상 주민에게 공람한 후 시도 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 사업지구를 지정고시하여야 한다. 같은 법 제15조에 의하면 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때는 지적공부상 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 확정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정조서를 작성하여야 하고, 토지소유자 등에게 통보하여야 하고 통보 받은 토지소유자 등은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있고, 제출된 의견이 타당하다고 인정될 때 경계를 다시 설정하고 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 하며 누구든지 임시경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. 같은 법 제16조 및 제17조에 의하면 지적소관청은 지적재조사에 따른 경계결정을 신청하고자 할 경우 지적확정조서에 토지소유자 등의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하고, 경계결정위원회는 경계에 관한 결정을 하여 지적소관청에 통지하며, 경계에 관한 결정을 통지 받은 지적소관청은 이의신청 기간 내에 이의 신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여 토지소유자에게 경계결정 통지를 하여야 한다. 같은 법 제18조 및 같은 법 제23조에 의하면 지적재조사사업에 따른 경계는 제17조제1항에 따른 이의신청기간에 이의를 신청하지 아니하거나, 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때, 제16조제3항이나 제17조제4항에 따른 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정된 때 확정되며, 지적소관청은 사업지구에 있는 모든 토지에 대하여 사업완료 공고를 하고 관계서류를 일반인이 공람하게 하여야 한다. 같은 법 제20조 및 제30조에 의하면 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하고, 조정금은 지적소관청이 사업지구를 지정하여 고시하였을 때 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따른 개별공시지가를 지준으로 하거나 제28조에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액으로 산정하며, 조정금을 산정하고자 할 때에는 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 하며, 납부고지를 받은 자는 그 고지를 받은 날부터 6개월 이내에 조정금을 지적소관청에 납부하여야 하며, 지적소관청은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한 내에 납부하지 아니할 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제13조에 의하면 사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있고, 토지소유자협의회는 1. 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청, 2. 일필지조사에 대한 입회, 3. 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회, 4. 지적공부정리 정지기간에 대한 의견 제출, 5. 제20조제3항에 따른 조정금 산정기준에 대한 결정, 6. 제31조에 따른 경계결정위원회 위원 추천을 할 수 있다. 3) 청구인들은 피청구인이 토지소유자협의회 구성도 장려하지 않은 채 토지소유자들의 입회도 없이 경계점표지를 설치하여 임의로 측량을 실시하였고, 측량 후 경계결정 통보를 하면서 증가된 면적에 대한 조정금이 생길 수 있다는 점을 숨기고 조정금 산정기준 결정을 토지소유자의 의견을 묻거나 사전 통보도 없이 무단으로 감정평가액을 결정하였으므로 지적재조사 경계결정처분은 무효이며, 이와 같은 경계결정처분을 바탕으로 이루어진 각 조정금 부과 처분 역시 무효라고 주장하고 있다. 먼저, 경계결정처분에 중대·명백한 하자가 있어 무효인지 여부에 관하여 보건대, 「지적재조사업무지침」제1조에 따르면 이 지침은「지적재조사에 관한 특별법」제6조에 의거 지적재조사사업 실시계획의 작성 기준 및 방법, 같은 법 시행규칙 제4조에 의거 일필지조사서 작성에 필요한 사항, 같은 법 시행규칙 제10조에 의거 경계점표지등록부 작성 방법에 관하여 필요한 사항을 국토교통부장관에게 위임 받은 것으로, 「지적재조사업무지침」제13조가 피청구인이 임시경계점표지 설치시 토지소유자들을 입회시키도록 규정하고 있다고 하더라도 이는 행정기관의 내부적 사무처리기준에 불과하여 대외적 구속력은 없는 것이고, 「지적재조사에 관한 특별법」관련 규정에서는 명시적으로 위와 같은 규정을 두지 않고 있으므로 피청구인이 임시경계점표지 설치시 피청구인들을 입회시키지 않은 것만으로 지적재조사 경계결정처분이 무효라고 인정할 만한 중대·명백한 하자가 있다고 보기 어렵다고 할 것이다. 또한, 청구인은 경계결정위원회 위원 구성에 하자가 있다고도 주장하나, □□□ 등 2명이 피청구인의 ○○○ 제1지구 및 성석 제1지구 토지소유자이고 경계결정위원회에 참석하여 심의·의결에 참여한 것으로 보이는바, 이제 와서 토지소유자로 참석하지 않았다며 경계결정위원회 구성에 하자가 있다는 주장도 이유 없다. 4) 아울러 이 사건 각 조정금 부과 처분이 무효인지 여부에 관하여 보면, 「지적재조사에 관한 특별법」제13조에 따르면 사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 3분의 2이상과 토지면적 3분의2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있는바, 토지소유자 스스로 구성하도록 재량으로 규정하고 있는 점, 또한 피청구인이 「지적재조사에 관한 특별법」관련 규정에 따라 지적재조사사업 실시계획을 공람하고 주민설명회 개최 절차를 거쳐 지적재조사 사업지구를 지정 고시하였고, 지적재조사 측량을 완료한 후 토지소유자들에게 지적측량 확정조서를 통보하면서 의견을 제출하지 않으면 경계결정위원회의 의결을 거쳐 지적확정조서가 결정됨을 알렸던 점, 청구인들이 이에 대하여 이의신청을 하지 아니하여 경계결정위원회가 ○○○ 제1지구 경계결정에 관한 결정 및 지정확정조서에 관한 결정을 의결하였고, 이에 따라 피청구인이 청구인들에게 경계결정을 통지한 후 이의신청 절차를 거쳐 지적재조사사업이 완료되었음을 공고하였는바, 위와 같은 절차의 진행과정에서 어떠한 중대·명백한 하자가 존재한다고 보기도 어렵다 할 것이다. 5) 행정처분 무효확인 청구의 소에는 그 처분의 취소는 구하지 않는다고 주장하고 있지 않는 이상 그 취소를 구하는 취지도 포함되어 있다 할 것이므로(대법원 1969. 7. 29. 선고 66누108 판결 참조), 이 사건 각 조정금 부과처분에 중대·명백하지는 않지만 취소할 정도의 하자가 존재하고 있는지 여부도 아울러 살피건대, 경계결정 확정으로 청구인들이 소유하고 있는 지적공부상 면적이 증감되어 지적재조사위원회가 감정평가액을 기준으로 각 조정금을 산정하여 심의·의결하였는데, 이 과정에서 청구인들이 주장하는 바와 같이 2015. 5. 18.경 지적재조사위원회가 개별공시지가가 아닌 감정평가액으로 조정금을 산정하기로 서면결의 하였고, 이에 따라 피청구인이 감정평가액을 기준으로 조정금을 산정하여 이를 청구인들에게 통지한 사실이 인정되나, 서면심의가 가능한지 여부에 대하여 「지적재조사에 관한 특별법」에 별다른 규정을 두고 있지 아니하고, 위법에 따른 위임사항을 규정하고 있는 「 ○○시 지적재조사위원회·경계결정위원회 구성 및 운영에 관한 조례」에도 별다른 규정을 두고 있지 않은바, 위와 같은 사정을 종합하면 서면으로 감정평가액을 기준으로 한 조정금 산정을 의결하였다는 사정만으로 위 의결에 하자가 있다고 보기 어렵고, 더욱이 피청구인이 이를 청구인들에게 통보한 뒤 청구인들의 이의신청을 받아 다시 지적재조사위원회가 ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○○-○○번지와 ○○○-○○번지는 가격을 하향 조정하였고, 산○○-○번지는 이의신청을 기각하여 당초 조정금을 그대로 확정시킨 사실이 인정되며, 위와 같은 절차 진행 과정은 모두 「지적재조사에 관한 특별법」규정에 따라 이루어진 것으로 보이는바, 그렇다면 이 사건 각 조정금 어떠한 하자가 있다고 볼만한 사정은 존재하지 아니한다고 볼 것이다. 6) 그렇다면, 이 사건 각 경계결정 처분 및 각 조정금 부과처분은 유효하고, 이에 반하는 청구인들의 주장은 이유 없다고 판단된다.