지적재조사사업 조정금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 238-1번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)의 토지소유자인데, 피청구인은 ○○마을지구 지적재조사 사업완료 후 감정평가기관의 감정평가에 따라 이 사건 토지들의 조정금을 산정하여, 2019. 5. 10. 청구인에게 조정금을 납부 및 수령하도록 통지하였다. 청구인이 2019. 7. 9. 조정금 이의신청서를 제출하자, 피청구인은 「지적재조사에 관한 법률」(이하 ‘지적재조사법’이라 한다)에 따라 재감정평가 후 같은 해 9. 25. 지적재조사위원회에서 조정금을 재산정하여 심의·의결하고, 같은 해 10. 4. 재결정된 조정금을 청구인에게 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자관계 ○○도는 2017. 3. 23. 지적재조사법에 따라 2017년도 지적재조사 사업지구로 ○○시 ○○지구 등 15개 시·군 26개 지구를 의결·지정하고, 2017. 3. 29.자로 이를 고시하였다. 이 고시에 ○○시 ○○동 562 일원 58필지 23,694㎡ ○○마을지구도 포함되고, 그 사업시행자는 피청구인이다. 위 ○○마을지구 내에 청구인 소유의 토지 3필지가 포함되어 있다. 청구인은 ○○마을지구 내○○ 시 ○○동 238-1, 같은 동 238-3, 같은 동 238-5번지 토지 소유자이고, ○○마을지구 지적재조사사업으로 조정금 부과 등 처분을 받은 이 사건 토지들의 각 조정금은 아래 도표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023907"></img> 2) 처분의 경과 피청구인은 2018. 10. 17. 지적측량을 통해 그 토지 경계를 다시 확정하는 등 사업을 완료하고, 그 지적정리 결과를 해당 부동산 소유자에게 각 통보한바, 청구인도 그 지적정리 결과를 통보받았다. 그 결과 청구인 소유 이 사건 토지들에 대한 조사 전·후 그 면적의 증감은 위 도표 기재의 증감 부분과 같고 이러한 내용대로 이 사건 토지들의 각 등기부 표제부란에 그대로 등재되었다. 3) 조정금 통보, 이의신청과 조정금 재부과 가) 조정금의 부과 피청구인은 2019년 7월 초경 청구인에게 보낸 조정금 이의신청에 대한 처리결과 알림 중 제1항에서 종전 조정금이라는 명목으로 청구인 소유 이 사건 토지를 시가 감정하여 이를 토대로 조정금을 부과하였다. 나) 이의신청 피청구인의 청구인에게 대한 조정금 부과는 지적재조사법 제20조에 따른 것이지만, 이는 타인의 토지를 청구인이 취득하는 등의 사유로 그 면적이 증가하는 경우라면 이해할 수 있으나, 청구인 소유 부동산의 일부 면적의 지목이 변경되었다고 그 변경된 토지 전부의 값을 청구인에게 부과하는 조정금의 산정이 너무도 황당하여, 청구인은 피청구인에게 이의신청하였다. 왜냐하면 피청구인의 지적 재조사 후 이 사건 토지들의 면적 증감이 있었으나 그 면적의 증감은 청구인 소유의 부동산간 면적 증감이 있었을 뿐이고, 즉 청구인 소유의 대지나 도로, 임야의 면적 중 임야의 일부분 또는 도로의 일부분이 대지화된 것으로, 이러한 부분은 청구인이 언제든지 개발부담금만 부담한다면 대지화시킬 수 있는 토지이므로 이에 대하여 개발부담금을 초과하는 조정금 부과는 피청구인이 지적재조사라는 명목으로 청구인의 재산권을 침해하여 토지값을 탈취하는 것이기 때문이다. 청구인은 피청구인의 시가에 따라 부담하도록 한 조정금에 대하여 강력히 이의제기하였다. 다) 조정금의 재부과 피청구인은 2019. 10. 6. 청구인의 이의에 따라 감정가를 다소 하향하여 위 도표에서와 같이 재산정한 조정금을 부과하였다. 4) 조정금 부과의 위법 및 위헌성 (재량권의 일탈·남용) 가) 조정금 규정 지적재조사법 제20조제1항은 “지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다.”라고 규정하고 있다. 이 규정은 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다고 하는 것이므로, 면적의 증감 시 토지소유자가 다를 경우에는 그 면적 증감부분을 취득하거나 상실하는 것과 같으므로 합리적이지만, 이와 달리 면적의 증감 시 토지소유자가 같은 경우에는 매우 불합리하게 된다. 나) 지적조사로 시가감정한 금액을 조정금으로 내라고 하는 것은 재산권의 심각한 침해 유발 경계확정으로 지적공부상 면적이 증감되는 경우 그것이 다른 토지소유자의 부동산에서 단지 임야가 대지로 바뀌거나 도로가 대지로 바뀌는 경우 임야의 감소를 초래한 사람은 그 부분을 돈을 받으면 되고 대지 면적이 증가한 토지소유자는 그 부분만큼 땅을 매수한 것과 같으므로 그 부분의 조정금을 부담하는 것은 매우 타당하다. 그러나 경계확정으로 지적공부상 면적의 증감이 있는 경우 그 토지 면적이 감소한 자와 증가한 자가 모두 동일인인 경우 감소부분의 토지값을 시가로 감정평가하여 조정금으로 받고 증가부분의 토지값도 시가로 감정평가하여 조정금으로 낸다면, 토지의 취득이 이루어지지 않은 상태에서 그 토지값을 조정금으로 부담한다는 것이어서 매우 불합리하다. 더구나 재산권의 과도한 침해를 유발한다. 즉 연접한 지적재조사 대상 토지의 소유자가 동일인일 경우 면적의 증감으로 인하여 소유권의 변동이 없음에도 토지값 전부를 낸다는 것은 실로 엄청난 불합리를 야기한다. 청구인은 임야가 대지나 도로로 바뀌었고 더불어 임야는 줄어들었는데 154,182,750원을 지불해야 한다. 청구인 입장에서는 지적재조사로 인하여 위 토지의 지목이 임야에서 대지나 도로로 바뀌었는데, 이처럼 임야에서 대지나 도로로 지목을 변경하는 방법은 청구인이 개발행위를 하는 경우일 것이다. 청구인이 개발행위를 하는 경우 개발된 면적의 개발부담금만 지불하면 된다. 그런데 개발부담금의 10배가 되는 면적 증감 부분의 시가를 조정금으로 부과 또는 수령하게 하는 것은 매우 심각한 재산권 침해이다. 즉 청구인처럼 소유권이 바뀌지도 않았는데 바뀐 것처럼 증감된 필지를 시가감정하여 그 금액을 조정금이라고 납부 또는 수령하라고 하는 것은 조정금이라는 명목으로 청구인의 토지값을 탈취해 가는 것이나 다름없다. 다) 비례원칙 위반 지적재조사법 제20조제1항에 따라 피청구인이 청구인에게 증감된 면적에 따라 조정금을 부과한 행위는 침익적 행정행위이자 제재적 행정행위에 해당한다고 할 것이다. 피청구인의 청구인에 대한 각 조정금 부과는 지적재조사법 제20조에 따른 것이지만 이는 타인의 토지를 청구인이 취득하는 등의 사유로 그 면적이 증가하는 경우라면 타인의 토지의 값을 주고 자신이 그 토지를 매수하는 것과 같으나, 청구인의 경우 자신의 부동산의 일부에 관하여 지목을 변경한 것에 불과한 것이므로, 이러한 지목의 변경을 이유로 지목 변경된 부분의 면적을 계산하여 그 토지의 값을 피청구인이 요구하는 것은 지적재조사란 이름으로 청구인의 재산권을 침해하는 행위이다. 이러한 재산권 침해행위는 지적재조사란 명목으로 하더라도 필요한 최소한도의 범위에서 이루어져야 하나, 위 법규정은 조정금이라는 명목으로 청구인에게 너무도 과중한 조정금을 부과하고 있는 것이다. 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규에 대해 대법원은 “엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등).”고 판결하고 있다. 이에 비추어볼 때 지적재조사법 제1조는 “토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다.”고 규정하여, 위 법이 국토의 효율적 관리와 국민의 재산권 보호가 그 목적인데, 오히려 피청구인은 위 법을 빙자하여 청구인의 대지화된 부분의 시가 전부에 해당하는 금액을 조정금이라는 명목으로 납부하게 하는 것은 청구인의 재산권을 심각히 침해하는 것이다. 이는 지적재조사로 인한 국토의 효율적인 관리라는 미명하에 청구인에게 땅값 전부를 조정금으로 부과하는 것으로서 과중한 법률의 집행이라고 할 것이다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 조정금 부과는 개발행위로 인한 지목 변경 시 부과하는 개발행위부담금 정도가 적정할 것이다. 피청구인이 이를 위배하여 만연히 이 사건 토지들에 대한 시가를 청구인에게 조정금으로 부과한 것은 재량권을 일탈한 위법적인 법집행이라고 할 것이다. 즉 피청구인의 청구인에 대한 적정한 조정금은 위에서 본 바와 같이 개발행위로 인한 지목 변경 시 그 부담금 정도가 형평의 원칙에 부합한다고 할 것이다. 라) 최소침해의 원칙 위반 헌법 제23조는 모든 국민의 재산권은 보장하고 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하는바, 위 지적재조사법 제20조 조정금 부과 규정이 지적재조사로 인한 면적증감이 그 면적증감 전·후 소유자가 같아 증감면적 소유가 동일한 경우에도 그 증감된 면적의 시가로 조정금을 산정하는 것이라면 이는 헌법의 재산권 보장규정, 개발부담금과의 형평성에 위배되는 조항이라고 할 것이어서 위헌적인 법률이라고 할 것이다. 헌법 제37조제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”고 규정하므로 위 규정은 헌법이 정하는 재산권 보장의 본질을 침해하는 행위라고 할 것이다. 즉 피청구인은 지적재조사라는 명목으로 실제 토지 수용 시에 보상하는 경우와 같은 정도의 조정금을 부과하는 것은 재산권의 본질적인 부분을 침해하는 것으로 위 지적재조사법 제20조제1항은 면적 증감의 소유자가 동일인인 경우에 조정금을 시가로 산정하여서는 아니 된다. 이 사건 조정금 부과 처분은 처분 상대방인 청구인들에게 의무를 부과하는 이른바 침익적 행정행위로서 그 근거가 되는 행정법규를 엄격하게 해석·적용하여야 하며 그 침해도 최소한의 범위에서 이루어져야 한다. 그런데도 피청구인은 청구인에게 만연히 시가감정하여 그것을 기준으로 부과한 것이다. 더구나 헌법재판소는 “비례의 원칙은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리로서, 모든 국가작용에 적용된다(헌법재판소 1992. 12. 24. 선고 92헌가8 전원재판부 결정 참조)”고 판단하고 있고, 또한 대법원은 “행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효·적절하고, 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조).”고 판시하고 있다. 아무리 지적재조사와 국토의 효율적인 관리라는 공익이 크다고 하더라도 그 대상이 되는 청구인의 재산권 침해는 필요 최소한의 한도에서 침해되어야 함에도 위 지적재조사법 제20조제1항은 청구인 재산권의 본질을 침해한 것이므로 그 한도를 초과한 것이다. 5) 결어 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 지적재조사법에 따른 면적의 증감 전·후에 따른 소유자의 변동이 없이 같은 경우 그 면적증감의 시가에 따른 조정금 부과는 위법·위헌적인 것으로 마땅히 취소되어야 한다. 따라서 피청구인이 2019. 10. 6. 청구인에 대하여 한 이 사건 토지들에 부과한 각 조정금 부과처분은 각 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 ○○시 ○○동 238-1, 238-3, 238-5번지의 토지소유자(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)로서 지적재조사 실시로 기존토지의 면적에 증감이 발생하여 피청구인으로부터 2019. 5. 10. 조정금 납부 및 수령통지를 받고, 이에 대하여 같은 해 7. 9. 이의신청을 한 자이고, 피청구인은 이 사건 토지가 포함되어 있는 금당마을지구에 대한 지적재조사 사업을 시행하고 있는 소관청으로서 같은 해 5. 10. 청구인에게 조정금 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 행정청이다. 나) 피청구인은 2018. 7. 4. ○○마을 지적재조사지구의 경계결정을 위한 경계결정위원회를 개최하고, 같은 해 7. 19. 경계결정 통지서를 청구인에게 송부하였으며, 지적재조사법 제18조제1항의 규정에 따라 이의신청 기간이 도과하여 경계가 확정된 후인 같은 해 10. 23. 2개의 감정평가 기관에 조정금에 대한 감정평가를 의뢰하여 제출된 감정평가액을 산술평균한 금액으로 조정금을 정하고, 2019. 5. 10. 조정금을 납부 및 수령하도록 청구인에게 통보하였다. 다) 이후 청구인은 2019. 7. 9. 피청구인이 제시한 조정금액이 주변 시세에 비해 현저히 높고, 또한 같은 소유자 필지간의 경계조정으로 면적 증감이 발생한 토지에 대해서 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하는 것은 불합리하다며 조정금 이의신청서를 제출하였다. 라) 이에 따라 피청구인은 이의신청이 접수된 이 사건 토지들의 면적증감 부분에 대한 조정금 산정액의 적정 여부를 재심의하기 위하여 지적재조사법 제21조의2제2항에 따라 2019. 9. 25. 지적재조사위원회를 개최하였고, 그 결과 당초 산정한 조정금이 아닌 재감정평가하여 산정한 금액으로 조정금을 결정하는 것이 적정한 것으로 심의·의결되어 같은 해 10. 4. 재결정된 결과를 청구인에게 통지하였다. 마) 그러나 청구인은 2019. 12. 17. 피청구인이 한 조정금 이의신청 처리결과에 따른 조정금 부과처분에 불복하여 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 토지들의 표시사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023905"></img> 나) 지적재조사사업의 토지소유자 동의에 의한 추진 및 환지방식의 「도시개발법」 준용 지적재조사 사업지구 지정을 위해서는 지적재조사법 제7조제2항의 규정에 따라 사업지구 토지소유자(국유지ㆍ공유지의 경우에는 그 재산관리청을 말한다. 이하 같다) 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아야 하고, 지적재조사법 제42조를 보면 지적재조사사업과 관련된 환지에 관하여는 「도시개발법」 제28조부터 제49조까지의 규정을 준용한다고 되어 있다. 이와 같이 지적재조사사업은 지적공부의 등록사항과 토지의 실제 현황이 일치하지 아니하여 주민이 겪는 불편을 해소하기 위한 것으로 사업지구 내 토지소유자 대다수의 동의가 반드시 있어야 가능하며, 토지소유자의 참여 및 의견을 수렴하여 추진하는 국가사업이다. 또한 지적재조사사업은 「도시개발법」에 따른 환지처분, 청산금 등의 규정을 준용하며, 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우 그 과부족분은 종전의 토지 및 환지의 위치·지목·면적·이용 상황·환경 등의 사항을 종합적으로 고려하여 금전으로 청산하여야 한다. 따라서 지적재조사사업 완료 후 새로이 작성된 지적공부상 면적에 증감이 발생한 부분에 대해서는 용도지역 변경(자연녹지지역 → 제1종일반주거지역 등) 및 토지특성 변경(임야 → 대지 등) 등에 따라 토지이용가치 변경 등이 발생하므로 같은 소유자 필지간의 경계조정일지라도 필지별 면적 증감내역에 따라 지목, 면적, 이용 상황, 용도지역 등의 토지특성을 고려하여 필지별로 각각 조정금을 산정하여야 한다. 참고로, 지적재조사에 대한 소관 중앙부처인 국토교통부 역시 동일인 소유의 토지에 대한 조정금 징수 또는 지급 여부에 대해 필지별 증감내역에 따라 각각 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하여야 한다는 의견을 제시한 바 있다. 다) 지적재조사사업에 따른 경계확정 시 조정금 산정 지적재조사법 제20조제1항에 따르면, 제18조에 따른 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하도록 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정하도록 되어 있다. 결국 지적재조사사업에 따른 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우의 조정금 산정 기준은 ①필지별 면적 증감내역과 ②제18조에 따라 경계가 확정된 시점의 감정평가액 등 2가지이다. 따라서 ‘필지별 증감한 면적’을 산정한 뒤 해당 면적에 ‘경계가 확정된 시점을 기준으로 한 해당 필지의 단위면적당 감정평가액’을 곱한 금액으로서 징수하거나 지급할 조정금이 산정되는 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023903"></img> 라) 피청구인의 조정금 산정의 적법성 ○○마을지구 지적재조사사업과 관련하여 광명시 지적재조사위원회는 2018. 9. 5. 감정평가방식으로 조정금 산정기준을 결정하였다. 이에 피청구인은 지적재조사법 제20조제3항의 규정에 의거 두 곳의 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하였고, 제출된 감정평가액을 산술평균하여, 2019. 1. 23. 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 청구인 소유의 이 사건 토지들의 증감된 면적의 조정금을 산정하여, 같은 해 5. 10. 청구인에게 조정금을 납부 및 수령하도록 통지하였다. 그 후 이루어진 청구인의 조정금 이의신청에 대해서 ○○시 지적재조사위원회는 지적재조사법 제21조2에 의거 같은 해 9. 25. 심의·의결을 거쳐 당초 산정한 조정금이 아닌 재감정평가하여 산정한 금액으로 조정금을 부과하는 것이 적정하다고 결정하여, 같은 해 10. 4. 재결정된 처분을 청구인에게 통지하였다. 이와 같이 피청구인은 해당 사업지의 지적재조사사업 완료에 따른 조정금 산정과 관련하여 관계법령을 모두 준수하였다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인은 이 사건 토지들에 대한 조정금 산정 및 조정금 이의신청에 대한 결정을 함에 있어 관계 법령을 모두 준수하여 적법하게 처리하였다. 청구인이 주장하는 조정금 산정방식은 지적재조사법을 비롯하여 어떠한 법적 근거도 없는 독자적인 주장에 불과하다. 또한 이 사건 토지들은 같은 소유자 필지간의 경계조정 외에 인접한 다른 소유자 토지와의 경계조정을 통해서 새로이 경계가 확정된 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. 제6조(실시계획의 수립) ① 지적소관청은 시ㆍ도종합계획을 통지받았을 때에는 다음 각 호의 사항이 포함된 지적재조사사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 1. 지적재조사사업의 시행자 2. 사업지구의 명칭 3. 사업지구의 위치 및 면적 4. 지적재조사사업의 시행시기 및 기간 5. 지적재조사사업비의 추산액 6. 토지현황조사에 관한 사항 7. 그 밖에 지적재조사사업의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항 ② 실시계획의 작성 기준 및 방법은 국토교통부장관이 정한다. 제7조(사업지구의 지정) ① 지적소관청은 실시계획을 수립하여 시ㆍ도지사에게 사업지구 지정 신청을 하여야 한다. ② 지적소관청이 시ㆍ도지사에게 사업지구 지정을 신청하고자 할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여 사업지구 토지소유자(국유지ㆍ공유지의 경우에는 그 재산관리청을 말한다. 이하 같다) 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아야 한다. <개정 2017. 4. 18.> 1. 지적공부의 등록사항과 토지의 실제 현황이 다른 정도가 심하여 주민의 불편이 많은 지역인지 여부 2. 사업시행이 용이한지 여부 3. 사업시행의 효과 여부 ③ 제2항에도 불구하고 지적소관청은 사업지구에 제13조에 따른 토지소유자협의회(이하 "토지소유자협의회"라 한다)가 구성되어 있고 토지소유자 총수의 4분의 3 이상의 동의가 있는 지구에 대하여는 우선하여 사업지구로 지정을 신청할 수 있다. ④ 지적소관청은 사업지구 지정을 신청하고자 할 때에는 실시계획 수립 내용을 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 개최하고 실시계획을 30일 이상 주민에게 공람하여야 한다. ⑤ 사업지구에 있는 토지소유자와 이해관계인은 제4항에 따른 공람기간 안에 지적소관청에 의견을 제출할 수 있으며, 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다. 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 제19조(지목의 변경) 지적재조사측량 결과 기존의 지적공부상 지목이 실제의 이용현황과 다른 경우 지적소관청은 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 기존의 지적공부상의 지목을 변경할 수 있다. 이 경우 지목을 변경하기 위하여 다른 법령에 따른 인허가 등을 받아야 할 때에는 그 인허가 등을 받거나 관계 기관과 협의한 경우에 한하여 실제의 지목으로 변경할 수 있다. 제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ② 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지ㆍ공유지 행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다. ③ 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 제2항부터 제4항까지에 규정된 것 외에 조정금의 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조의2(조정금에 관한 이의신청) ① 제21조제3항에 따라 수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다. 제23조(사업완료 공고 및 공람 등) ① 지적소관청은 사업지구에 있는 모든 토지에 대하여 제18조에 따른 경계 확정이 있었을 때에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업완료 공고를 하고 관계 서류를 일반인이 공람하게 하여야 한다. ② 제16조제3항 또는 제17조제4항에 따른 경계결정위원회의 결정에 불복하여 경계가 확정되지 아니한 토지가 있는 경우 그 면적이 사업지구 전체 토지면적의 10분의 1 이하이거나, 토지소유자의 수가 사업지구 전체 토지소유자 수의 10분의 1 이하인 경우에는 제1항에도 불구하고 사업완료 공고를 할 수 있다. 제42조(「도시개발법」의 준용) 지적재조사사업과 관련된 환지에 관하여는 「도시개발법」 제28조부터 제49조까지의 규정을 준용한다. 이 경우 「도시개발법」 제40조에 따른 "환지처분"은 제23조에 따른 "사업완료 공고"로 본다. 【지적재조사에 관한 특별법 시행령】 제12조(조정금의 산정) 법 제20조제3항 단서에 따라 조정금을 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 개별공시지가(이하 "개별공시지가"라 한다)로 산정하는 경우에는 법 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 필지별 증감면적에 개별공시지가를 곱하여 산정한다. 【도시개발법】 제40조(환지처분) ① 시행자는 환지 방식으로 도시개발사업에 관한 공사를 끝낸 경우에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 공고하고 공사 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. ② 도시개발구역의 토지 소유자나 이해관계인은 제1항의 공람 기간에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 의견서를 받은 시행자는 공사 결과와 실시계획 내용에 맞는지를 확인하여 필요한 조치를 하여야 한다. ③ 시행자는 제1항의 공람 기간에 제2항에 따른 의견서의 제출이 없거나 제출된 의견서에 따라 필요한 조치를 한 경우에는 지정권자에 의한 준공검사를 신청하거나 도시개발사업의 공사를 끝내야 한다. ④ 시행자는 지정권자에 의한 준공검사를 받은 경우(지정권자가 시행자인 경우에는 제51조에 따른 공사 완료 공고가 있는 때)에는 대통령령으로 정하는 기간에 환지처분을 하여야 한다. ⑤ 시행자는 환지처분을 하려는 경우에는 환지 계획에서 정한 사항을 토지 소유자에게 알리고 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 공고하여야 한다. 제41조(청산금) ① 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우 그 과부족분(過不足分)은 종전의 토지(제32조에 따라 입체 환지 방식으로 사업을 시행하는 경우에는 환지 대상 건축물을 포함한다. 이하 제42조 및 제45조에서 같다) 및 환지의 위치ㆍ지목ㆍ면적ㆍ토질ㆍ수리ㆍ이용 상황ㆍ환경, 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 금전으로 청산하여야 한다. ② 제1항에 따른 청산금은 환지처분을 하는 때에 결정하여야 한다. 다만, 제30조나 제31조에 따라 환지 대상에서 제외한 토지등에 대하여는 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있다. 제45조(감가보상금) 행정청인 시행자는 도시개발사업의 시행으로 사업 시행 후의 토지 가액(價額)의 총액이 사업 시행 전의 토지 가액의 총액보다 줄어든 경우에는 그 차액에 해당하는 감가보상금을 대통령령으로 정하는 기준에 따라 종전의 토지 소유자나 임차권자등에게 지급하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2017년도 지적재조사 사업지구 지정 고시, ○○마을지구 지적재조사사업 경계결정 통지서, 조정금 산정에 대한 지적재조사위원회 의결서, 이의신청서, 이의신청에 대한 지적재조사위원회 의결서, 감정평가서, 재감정평가서, 지적현황 사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○도는 2017. 3. 29. ○○시 ○○동 562 일원 58필지 23,694㎡ ○○마을지구를 2017년도 지적재조사 사업지구로 지정·고시하였다. 나) 청구인은 ○○마을지구 안에 있는 ○○시 ○○동 238-1, 같은 동 238-3, 같은 동 238-5번지의 토지 소유자이고, 피청구인은 ○○마을지구 지적재조사사업의 사업시행자로서 지적측량 후 2017. 7. 4. 경계설정위원회를 개최하여, 같은 해 7. 19. 청구인에게 경계결정통지를 하고, 청구인이 경계결정에 관한 이의신청 기간동안 이의를 제기하지 아니하여 이 사건 토지들의 경계를 확정하였다. 다) 피청구인은 2018. 10. 23. 조정금 산정에 관한 감정평가를 의뢰받은 ○○감정원과 ○○감정평가법인의 감정평가를 기초로 하여 지적재조사위원회에서 이 사건 토지들에 대한 감정평가액을 산술평균한 금액을 조정금으로 심의·의결하고, 2019. 5. 10. 이 사건 토지들에 대한 조정금을 납부 및 수령할 것을 청구인에게 통보하였다. 라) 청구인이 2019. 7. 2. 피청구인에게 조정금에 대하여 이의신청을 하자, 피청구인은 ○○감정평가법인과 감정평가법인 ○○의 재감정평가를 기초로 하여 같은 해 9. 25. 지적재조사위원회에서 조정금을 재산정하여 심의·의결하고, 같은 해 10. 4. 재결정된 이 사건 토지들에 대한 조정금을 납부 및 수령할 것을 청구인에게 통보하였다. 이 사건 토지들의 경계확정 내역 및 당초 조정금과 재의결된 조정금은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023901"></img> 2) 지적재조사법 제18조 및 제20조에 의하면 지적소관청은 지적재조사 사업에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하고, 조정금 산정에 관하여는 감정평가법에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정하되, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있으며, 같은 법 제21조의2에 의하면 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 경우 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있고, 지적소관청은 위 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다. 같은 법 시행령 제12조에 의하면 조정금을 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 개별공시지가로 산정하는 경우에는 법 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 필지별 증감면적에 개별공시지가를 곱하여 산정한다. 3) 청구인은 지적재조사로 인한 면적의 증감 시 연접 토지의 소유자가 다를 경우에는 지적재조사법 제20조제1항을 그대로 적용하는 것이 합리적이지만, 토지소유자가 동일한 때에도 그대로 적용하면 헌법이 보장하는 토지소유자의 재산권을 침해하고, 비례의 원칙 및 최소침해의 원칙에 위배되므로, 토지소유자가 동일한 경우의 조정금 산정에 대하여는 증감된 면적에 대한 개발행위로 인하여 지목을 변경하는 경우의 개발부담금에 관한 법령을 적용하여야 한다고 주장한다. 지적재조사법 제20조제1항에 의하면 지적소관청은 제18조에 따른 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 토지의 소유자가 동일하거나 다른 경우를 나누어 규정하지 않고 있다. 살피건대, 피청구인은 조정금 재산정에 있어서 당초 감정평가와 달리 이의신청에 따른 재감정평가를 근거로 하여 지적재조사위원회에서 지적재조사법 제20조제1항에 따라 해당 필지별 각 증감분에 단위면적당 감정평가액을 곱한 금액을 조정금으로 심의·의결하여 이 사건 처분을 한바, 이 사건 처분에 하자가 있다고 볼 수 없고, 달리 위법하게 조정금을 산정한 것으로 볼 만한 사정이 보이지 않는다. 그리고 개발부담금이란 개발이익 중 「개발이익 환수에 관한 법률」에 따라 부과·징수하는 금액으로, 개발이익이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분이라고 할 것인데, 지적조사에 따른 경계확정으로 지적공부상 면적이 증감된 경우는 면적 증감의 결과 반사적으로 그 지목이 변경됨에 불과한 경우에 해당하여, 개발사업의 시행이나 토지 이용 계획의 변경 등의 사유조차 존재하지 않는 경우라고 할 것이어서 개발부담금 부과대상에 해당되지 않는다고 할 것이다. 따라서 지적재조사법 제20조제1항에 따라 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하는 것은 토지소유자가 다를 경우에만 적용된다고 볼 만한 근거가 없고, 또 토지소유자가 동일한 경우에 개발부담금 산정방식 또는 개발행위를 하는 경우 등을 기준으로 하는 산정방식에 따라 조정금을 산정하여야 할 합리적인 이유가 없다. 따라서 청구인 주장만으로는 이 사건 처분이 청구인이 열거한 헌법 규정에 직접 위배된다거나 비례의 원칙 또는 최소침해의 원칙에 반한다고 볼만한 사정이 보이지 아니하므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.