지적재조사사업 조정금 이의신청 결정처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-□번지 및 ○○○-△번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유한 자이다. 나. 피청구인은 2019. 4. 9. 지적재조사사업(○○지구) 지구지정을 고시한 이후 2020. 9. 18. 청구인에게 ○○시 경계결정위원회의 심의를 거쳐 확정된 경계결정사항을 통지하였고, 2021. 1. 13. 지적재조사사업(○○지구) 완료 공람공고를 하였다. 다. 이후 피청구인은 2021. 3. 25. 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제20조에 따라 감정평가기관의 감정평가 및 ○○시 지적재조사위원회 심의를 거쳐 청구인에게 이 사건 토지의 증가된 면적에 대하여 조정금 총 49,298,700원(○○동 ○○○-□번지: 23,760,000원, ○○동 ○○○-△번지: 25,538,700원) 부과를 통지하였고, 청구인이 같은 해 4. 6. 피청구인에게 이의신청을 하자, 같은 해 5. 13. 재차 조정금 이의신청 필지에 대한 ○○시지적재조사위원회 심의를 거친 후 청구인의 이의신청을 인용한 조정금 총 42,825,050원(○○동 ○○○-□번지: 22,480,000원, ○○동 ○○○-△번지: 20,345,050원)을 반영하여 같은 해 5. 17. 청구인에게 조정금 이의신청 결과를 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 「○○지구」 지적재조사사업을 시행한 결과 청구인의 소유인 ○○시 ○○동 ○○○-△번지(78.1㎡) 및 ○○○-□번지 토지(32㎡)를 인접한 경기도 소유지 ○○시 ○○동 ○○○-◇번지 토지로부터 면적이 증가 조정되었다는 통보를 받았으며, 이후 2021. 3. 20. ‘지적재조사사업 「○○지구」 등기촉탁 완료 및 조정금액 통보’ 공문을 받았다. 하지만 조정금이 너무 높게 책정되어 담당관과 수차례 통화를 하고 3회에 걸쳐 방문 상담을 한 결과 ○○시 ○○동 ○○○-□번지 토지(32㎡)가 허가된 농업용창고 부지여서 감정가가 높다고 하여 ○○동 △△△-△번지의 일반토지로 변경을 요청하였으나 이미 토지가 조정이 결정되어 불가하다고 하였다. 이후 2021년 4월경 조정금 이의신청을 제출하였지만 같은 해 5. 20. ○○동 ○○○-△번지 토지는 ㎡당 260,500원으로, ○○동 ○○○-□번지 토지는 ㎡달 702,500원씩 조정금 총 42,825,050원을 2021. 6. 30.까지 납부할 것을 통보 받았다. 2) 이 사건 처분의 부당성 가) ○○지구 지적재조사 사업에 따른 토지 조정을 완료한 다음에 조정금을 결정하는 것은 그 절차상 이치에 맞지 않는다. 지적재조사 사업에 따른 면적증감 조치는 일종의 부동산 매매이다. 매매란 물건내용과 매매금액 모두 합의가 되어야 매매가 이루어진다. 이 사건의 경우 토지 조정을 먼저 결정을 하고 일정 기간이 지난 이후에 ○○시 지적재조사위원회에서 일방적으로 결정한 매매가격이 높든지 낮든지 시민에게 무조건 납부고지서를 발부하고 2021. 6. 30.까지 납부하라고 통보하는 것은 가격을 결정하지 않고 매매를 결정한 이후에 가격을 마음대로 결정하여 통보하는 것이므로 이는 도저히 상거래상 이해가 되지 않는다. 나) 일반 매매와 같이 토지의 면적증감과 함께 가격을 알았다면 농업용창고의 토지가 32㎡ 늘어났다고 하여 농업용창고가 더 커지는 것은 아니므로 가격이 2.7배나 높은 창고부지 ○○동 ○○○-□번지가 아닌 가격이 엄청 싼 ○○동 ○○○-△번지 일반토지에 조정되도록 했겠지만 가격에 대한 정보 제공이나 어떠한 언질도 없었다. 다) 특히 ○○동 ○○○-□번지 토지는 허가된 농산물창고가 있는 토지여서 32㎡가 ㎡당 702,500원에 결정되었다. 이는 2년 6개월 전 고압선이 지나가는 줄 모르고 고가로 매입한 가격인 ㎡당 707,469원과 유사하고 또한 매입 시 55%의 대출로 매입한 후 바로 코로나의 영향으로 대출이자도 못 내게 되어 1년 전부터 매입가보다 훨씬 저렴한 ㎡당 480,000원에 부동산소개소에 매도 의뢰하였으나 ○○동 ○○○-□번지 바로 위를 지나가는 고압선으로 인하여 지금까지 매도가 되지 않고 있는 가격보다 146%나 비싼 가격으로 매입하라고 통보를 받았다. 라) 조정금을 통보받고 바로 담당관에게 방문하여 이렇게 가격이 큰 차이가 있다면 창고부지 ○○동 ○○○-□번지의 증가된 32㎡를 ○○동 ○○○-△번지의 일반토지로 변경을 요청하였으나 이미 결정되어 불가하다고 하였다. 마) 이렇게 상거래상 이해가 안 되는 경우가 발생한 원인은 지적재조사법 제25조(등기촉탁)에 따라 등기촉탁을 완료하기 이전에 조정금이 같이 결정되었다면 당연히 일반토지인 ○○동 ○○○-△번지의 가격으로 조정 의뢰하여 이러한 문제가 발생하지 않았을 것이다. 따라서 시행 절차상 경계선을 먼저 조정한 후 차후에 조정금을 임의로 결정하여 강매하도록 한 것은 분명 시행 절차상 문제가 있다고 사료된다. 3) 결론 가격을 모르고 매매를 결정하는 경우는 없다. 위와 같은 사항에 의거하면 가격을 결정하지 않고 토지 조정을 먼저 결정함으로써 이후에 ‘○○시 지적재조사위원회’에서 결정한 가격이 높든지 낮든지 시민에게 무조건 납부고지서를 발부하고 2021. 6. 30.까지 납부하라고 통보한다는 것은 상거래상 말이 안 되는 경우라고 생각한다. 즉, ○○시 내 토지를 시민에게 원치 않는 고가의 가격에 강매한다는 통지이다. 따라서 「○○지구」 지적재조사사업에서 청구인에게 조정된 내용을 취소하여야 마땅할 것이다. 【보충서면】 4) 조정금에 많은 차이가 있을 것이라고 구두로 충분하게 설명하였다는 피청구인 입장에 대한 답변 피청구인 소속 담당자는 감정원도 아니면서 가격에 많은 차이가 있을 것이라는 점을 어떻게 알고 무슨 근거로 알려주는지 모르겠다. 만약 충고하였다면 2곳 모두 청구인의 소유인데 많이 비싼 것을 선택할 이유가 있는 것인가. 실망스럽다. 상식적으로 이해가 되지도 않고 그렇게 선택할 이유도 없는데, 없었던 사실을 주장하고 있다. 5) 지적재조사법 제15조제3항에 의거 의견을 제출할 수 있으나 청구인의 의견제출은 없었다는 피청구인 입장에 대한 답변 당연히 청구인은 조정가격을 통보받기 이전이기 때문에 의견제출을 하지 않았고, 당연히 조정 전의 시유지 공시가 수준 ㎡당 22만원에 유사한 가격일 것으로 판단하였으나 엄청나게 차이나는 ㎡당 74.25만원이라는 3.4배나 되는 조정금을 통보받은 이후에는 이의를 신청하였다. 6) 행정심판 접수기간을 초과하여 접수되었다는 피청구인 입장에 대한 답변 3.4배가 넘는 조정금을 통보받기 이전에 결정되었으므로 그때는 제기하지 않았다. 7) 결론 토지를 매입할 때 토지와 가격을 보고 매입하는 것은 필수이다. 피청구인의 주장대로 토지조정, 즉 매입을 통보한 이후 이의를 신청하지 않았지만, 이후에 조정금, 즉 매입금을 청구인 기준 너무 비싼 가격으로 통보하고 강제로 구매하여야 한다고 한다. 어떤 거래에서든지 가격이 생각보다 월등히 많으면 당연히 거래는 취소되어야 한다. 어떠한 보상이나 배상을 바라는 것이 아니고 토지가 조정된 이후 가격이 너무 비싸게 결정되어 구매하지 않겠다는데 왜 안 된다는 것인지 모르겠다. 원래 그대로 해달라는데도 안 된다며 구매하라고 하면서 가격이 비싸도 구매하라는 피청구인의 요구는 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 가) 청구인 소유의 이 사건 토지는 2019년 ○○시 ○○지구 지적재조사사업 지구(지구지정: 경기도고시 제○○○○-○○호, 2019. 4. 9.)로 지정된 토지이고, 피청구인은 2021. 1. 13. 해당 사업을 완료한 후 지적공부(대장 및 도면)를 정리하였다. 나) 지적재조사사업이 완료(지적공부 정리 완료)된 청구인의 토지는 당초보다 공부상 면적이 늘어났기 때문에 지적재조사법 제20조 규정에 따라 조정금을 부과하여야 한다. 이에 따라 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 2개 감정평가기관에 평가를 의뢰하여 조정금을 산정하였고, 산정된 조정금은 ○○시 지적재조사위원회 심의절차를 거쳐 2021. 3. 5. ○○지구 지적재조사사업에 따른 조정금으로 확정하였다. 다) 확정된 조정금은 2021. 3. 11. ○○지구 내 토지소유자인 청구인에게 통보하였고, 확정된 조정금을 확인한 청구인은 해당 필지 위로 고압선이 지나가고, 시에서 정한 조정금으로 이 사건 토지의 전체 가격을 산정할 경우 매입금액보다 높다는 사유로 지적재조사법 제21조의2에 따라 2021. 4. 6. 조정금 부과에 대한 이의신청을 피청구인에게 접수하였다. 라) 이에 피청구인은 이의신청 필지에 대하여 2개 감정평가기관에 청구인의 조정금 이의신청 의견제출에 따른 감정평가금액 검증 의뢰를 통하여 조정금을 재산정하였고, 재산정된 조정금은 ○○시 지적재조사위원회의 심의절차를 거쳐 2021. 5. 7. 이의신청에 따른 조정금으로 확정하였다. 마) 이의신청 내용을 반영하여 확정된 조정금에 대하여 청구인에게 2021. 5. 13. 이의신청에 따른 결정서를 통지하였고, 같은 해 5. 17. 조정금 이의신청 필지 납부고지 안내문을 통보하였다. 그러자 청구인은 2021. 6. 2. 이의신청 필지의 조정금이 너무 높아 수용하기 어렵기 때문에 지적재조사 사업에서 결정한 이 사건 토지의 조정된 내용(경계와 면적)에 대한 취소를 구하는 행정심판을 청구하는 것이다. 2) 청구인의 심판청구기간에 대하여 피청구인이 2021. 5. 17. 결재 완료한 이 사건 처분에 따라 청구인이 행정심판을 청구하였으나, 청구취지는 지적재조사사업에서 결정한 ○○동 ○○○-□번지와 ○○○-△번지 토지의 조정된 내용을 취소하기 위한 목적에 있다. 조정된 내용은 위 필지의 경계 변경에 따른 면적으로, 해당 경계결정통지는 2020. 9. 22. 있었고, 위 통지는 2020. 9. 25. 청구인 본인에게 도달하였으나 당시 이의신청 또는 행정심판청구는 없었다. 따라서 이 사건 심판청구는 「행정심판법」 제27조제1항 및 제3항을 위반하기 때문에 기각되어야 할 것이다. 3) 지적재조사 사업 시행 시 피청구인이 토지 조정(경계 및 면적 등)을 결정하여 지적공부를 정리한 후에 조정금을 결정하는 것은 행정절차상 문제점이 존재한다는 주장에 대하여 가) 청구인은 피청구인이 지적재조사사업 시행 시 지적공부를 정리 완료(경계 및 면적 결정됨)한 후에 조정금을 결정하여 통보하는 행정절차가 위법하다고 주장하고 있으나, 이는 청구인의 자의적 주장에 불과하다. 나) 지적재조사법 제20조제1항에서는 지적소관청은 지적재조사사업에 따른 경계 확정으로 지적공부장의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감 내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하여야 하며, 같은 법 제23조제1항에서는 사업지구에 있는 모든 토지에 대하여 경계 확정이 있었을 때에는 지체 없이 사업완료 공고를 하도록 규정하고 있으며, 후단에는 사업완료 공고일에 토지의 이동이 있는 것으로 보고 있다. 또한, 같은 법 제24조제1항에서는 사업완료 공고가 있을 때에는 기존의 지적공부를 폐쇄하고 새로운 지적공부를 작성해야 하며, 같은 법 제25조제1항에서는 지적소관청은 새로이 지적공부를 작성하였을 때에는 관할 등기소에 등기를 촉탁하여야 한다고 규정하고 있다. 다) 또한, 해당 법률과 관련하여 법제처 16-0112(2016. 10. 27.) 해석(일부)을 살펴보면, 조정금 산정은 필지별 면적으로 결정하여야 하고, 면적은 사업지구 내 필지의 경계로 결정되는데, 지적재조사사업의 결과(제18조제1항)로 경계가 결정되더라도 지적재조사법에서는 사업완료 공고일에 토지의 이동(제24조제1항)이 있는 것으로 보기 때문에 재조사사업지구 내 토지의 경계가 확정되는 시점은 사업완료 공고일로 볼 것이라고 되어 있다. 라) 피청구인이 이 사건 토지의 지적재조사사업 시행 시, 이 사건 토지의 지적공부를 정리하고 즉 경계를 확정하고(2021. 1. 13.) 새로이 작성된 지적공부의 면적으로 조정금을 산정한 후, ○○시 지적재조사위원회의 심의를 거쳐(2021. 3. 5.) 확정된 조정금으로 청구인에게 2021. 3. 5. 통지한 절차는 관련 법령의 규정을 준수하여 처리하였던 사항이다. 따라서 피청구인이 진행한 지적재조사사업의 행정절차가 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 청구인이 이 사건 토지에 대하여 조정금을 미리 인지하였더라면 ○○동 ○○○-□번지(현황: 농업용 창고) 토지가 32㎡ 늘어났다고 하여 건축물인 농업용 창고가 더 커지는 것이 아니기 때문이 가격이 낮은 토지인 ○○동 ○○○-△번지(현황: 전)의 면적이 늘도록 요구하였을 텐데 피청구인은 청구인에게 가격에 대한 어떠한 언질도 없었다는 주장에 대하여 가) 청구인은 조정금 가격을 미리 인지하였을 경우 가격이 비싼 ○○동 ○○○-□번지의 토지가 아닌 가격이 낮은 ○○○-△번지의 면적이 늘도록 피청구인에게 요구하였을 것인데 피청구인은 청구인에게 조정금에 대한 어떠한 언질도 없었다는 주장을 하고 있으나, 이는 사실과 전혀 다르다. 지적재조사사업으로 이 사건 토지의 경계를 설정하고 현재 지적도에 등록된 경계로 확정된 사항은 피청구인의 결정이 아닌 청구인의 의견(민원 제기)이었다. 나) 피청구인은 이 사건 토지의 지적재조사측량을 완료하고 폐쇄된 토지대장의 면적과 동일하게 경계를 설정한 후 지적재조사법 제15조제3항에 의거 2020. 8. 7. 청구인에게 경계결정확정예정조서를 통지하였고, 우편물을 직접 수령한 청구인은 ○○시 토지정보과를 직접 방문하여 담당자에게 지적재조사사업의 취지를 말하며 이 사건 토지의 경계를 실제 사용하는 현황과 동일하게 해줄 것을 구두 요청하였다. 다) 이에 피청구인은 확정예정조서상의 경계와 현재 이용현황, 관련 법령 등을 검토하였고, 그 결과 지적재조사법 제14조제1항의 규정을 반영하여 청구인이 점유하는 지상경계(휀스 등)에 맞게 경계를 변경하여 2020. 8. 18. 경계 및 면적을 변경한 경계결정 확정예정조서를 통지하였던 사항이다. 라) 또한, 청구인은 피청구인이 조정금에 대한 어떠한 언질도 없었다고 주장하고 있으나, 이는 사실과 다른 내용이다. 2020. 8. 7. 경계결정확정예정조서(폐쇄된 토지대장의 면적과 동일)를 통지한 후 토지소유자인 청구인이 피청구인을 방문하여 민원을 제기하였을 때 피청구인은 청구인에게 현재 점유하고 있는 현황으로 경계를 결정할 경우 토지 면적이 증가하여 조정금이 발생하며, 이 사건 토지의 토지이용현황이 상이하기 때문에 조정금에 많은 차이가 있을 것이라고 구두로 충분하게 설명하였다. 그러자 청구인은 구두로 조정금은 납부할테니 현재 사용하고 있는 점유 현황으로 경계를 변경해줄 것을 피청구인에게 강력하게 요구했던 사항으로서 청구인의 주장은 사실과 다르다. 5) 청구인이 피청구인에게 조정금에 대한 이의신청 시 ○○동 ○○○-□번지에 증가된 32㎡를 ○○동 ○○○-△번지의 경계 및 면적으로 요청하였으나 불가하다는 답변을 받았고, 피청구인이 이 사건 토지에 대해 2021. 5. 20. 처분한 이의신청 필지의 조정금 액수가 너무 높아 수용하기 힘들기 때문에 지적재조사사업에서 결정한 내용을 취소하여야 한다는 주장에 대하여 가) 청구인은 이 사건 토지의 조정금에 대한 피청구인의 결정 금액이 너무 높아 수용이 힘들기 때문에 ○○동 ○○○-□번지에 증가된 면적 32㎡가 ○○동 ○○○-△번지의 면적으로 조정되어야 한다고 주장하고 있으나, 이 또한 납부할 조정금을 낮추기 위한 청구인의 자의적인 주장에 불과하다. 나) 대법원, 광주고등법원, 광주지방법원은 지적재조사법에 따라 적법한 절차를 거쳐 지적재조사사업을 시행하여 그 결과로 면적이 증가하였을 경우, 행정관청이 토지소유자에게 조정금을 처분하기까지 지적확정예정조서나 경계결정통지가 적법하게 통지되었으면 면적이 증가한 이유로 조정금을 부과할 수 있으며(대법원 2017. 3. 9. 선고 판결, 광주고등법원 2016. 11. 24. 선고 2016누3764 판결, 광주지방법원 2016. 5. 12. 선고 2015구합1557 판결), 부산지방법원은 토지소유자가 경계결정에 불복하지 아니하고 기존 토지보다 면적이 증가하는 것으로 경계가 확정되어 기존의 지적공부상 면적보다 재조사측량 결과로 면적이 늘었다는 국가가 토지소유자에게 조정금을 부과할 수 있다(부산지방법원 2016. 12. 16. 선고 2016구합24039 판결)고 판시하고 있다. 다) 또한, 청주지방법원은 적법한 절차를 거쳐 경계를 확정하였다면 법원의 확정 판결과 동일한 효력을 가지므로 이후 이에 대해 다투는 것은 소의 이익이 없다고 판시하고 있다. 그 이유는, 지적재조사법 제18조제1항에서 재조사사업에 따른 경계 확정에 대하여 1호(경계결정통지에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니함), 2호(이의신청 결정에 대하여 60일 이내에 불복하지 않을 때)의 사유가 3호(이의신청에 대하여 불복하여 행정소송을 제기한 경우 그 판결이 확정된 때)와 병렬적으로 규정되어 있고, 경계결정 사유의 1, 2호에 따른 경계확정 효력이 지적재조사법에 달리 정하고 있지 않는 한 3호에 따른 법원의 확정판결에 의한 경계결정의 효력과 동일하다고 해석하였기 때문이다(청주지방법원 2018. 7. 5. 선고 2017구합2108 판결). 라) 그리고 적법한 절차에 따라 경계가 확정되거나 토지소유자가 지적재조사법에서 정한 절차에 따라 기한 내에 지적소관청에 의견을 제출하거나 이의신청 또는 행정소송의 방법으로 불복의 의사표시를 하지 아니하고 경계가 확정된 경우에는 경계설정을 취소하거나 재조정할 수 없다는 행정심판 결과가 있다(인천광역시행정심판위원회 제2015-333호, 충청남도행정심판위원회 제2015-57호). 마) 이 사건과 관련하여 주요 추진내용을 살펴보면, ① 피청구인은 적법하게 지정고시된 ○○지구 지적재조사사업의 시행자로 변경된 경계결정확정예정조서(청구인의 민원을 반영하여 지상경계로 경계 확정)를 2020. 8. 20. 청구인에게 통지하였고, 위 통지는 청구인 본인에게 2020. 8. 24. 도달하였으며, 이와 관련하여 지적재조사법 제15조제3항에 의해 의견을 제출할 수 있으나 청구인의 의견 제출은 없었다. ② 2020. 9. 4. ○○지구 경계결정위원회 심의(위원장: 판사)를 통해 결정된 경계결정통지서(2차)를 2020. 9. 22. 청구인에게 통지하였고, 위 통지는 2020. 9. 25. 청구인 본인에게 도달하였다. 이와 관련하여 지적재조사법 제17조제1항에 의해 해당 결정에 불복이 있을 경우 60일 이내에 피청구인에 이의신청을 제기할 수 있으나, 청구인의 이의신청은 없었기 때문에 이 사건 토지의 경계가 결정된 사항이다. ③ 2021. 3. 12. ○○지구 조정금 확정 통보 통지에 대하여 2021. 3. 17. 청구인 본인이 직접 수령하였으며, ④ 피청구인은 2021. 3. 26. ○○지구 조정금 납부고지 안내(1차)를 통지하여 2021. 4. 9. 청구인의 회사동료에게 도달하였다. 그러나 2021. 4. 6. 청구인이 조정금 부과에 따른 이의신청서를 피청구인에게 제출한 것으로 보아 청구인에게 도달된 것으로 보인다. ⑤ 조정금액 이의신청에 따른 감정평가금액 재검토와 2021. 5. 7. 이의신청 필지의 조정금액(청구인 의견 반영) 결정을 위한 ○○시 지적재조사위원회 심의 완료를 통하여 청구인 토지의 조정금이 변경되었다. 이에 따라 피청구인은 2021. 5. 17. 조정금 이의신청에 따른 결정서를 통지하였으며, 위 통지는 2021. 5. 20. 본인에게 직접 도달되었다. ⑥ 피청구인은 2021. 5. 18. 조정금 이의신청 필지에 대한 납부고지 안내를 통지하였고, 위 통지는 2021. 5. 21. 본인에게 직접 도달되었다. 바) 이처럼 피청구인은 지적재조사법에 따라 적법하게 ○○지구 지적재조사사업을 시행하였고, 그 결과 이 사건 토지의 면적이 증가한 사항이다. 그리고 이 사건 심판 접수가 있기따라 청구인에게 경계결정확정예정조서와 경계결정통지서, 조정금 부과와 관련된 서류가 적법하게 통지되었으며, 경계설정과 관련하여 청구인은 불복에 대한 의사표시 기회가 있었음에도 피청구인에게 어떠한 의견도 제출하지 않고 경계가 확정된 사항이다. 사) 따라서 피청구인이 시행한 지적재조사사업 완료에 따라 청구인의 토지 면적이 증가되었을 때 부과된 조정금이 크다는 이유로 해당 토지의 경계를 조정금 금액이 낮은 토지로 편입시켜 달라는 청구인의 주장과 이 사건 토지의 지적재조사사업으로 결정한 내용을 취소해 달라는 청구인의 주장은 이유 없다. 그 이유는 지상경계와 다르게 경계를 설정하는 사항은 지적재조사법 수립 취지에도 맞지 않는 내용이며, 사업시행자인 피청구인이 진행한 경계 결정 및 조정금 부과 절차는 관련 법령에 따라 적법하게 처리한 사항이기 때문이다. 또한, 사업이 완료된 청구인 토지의 경계가 설정되었을 당시 피청구인의 행정절차는 하자가 없었고 이에 따라 청구인은 경계 설정과 관련하여 불복하는 의사표시를 할 수 있는 법률적인 기회(의견제출, 이의신청, 행정심판, 행정소송 등)가 충분히 있었음에도 피청구인에게 어떠한 불복의사도 하지 않고 경계가 결정되었기 때문에 경계를 다시 설정하거나 취소할 수 없다. 6) 결론 지적재조사사업지구의 조정금 부과에 따른 이의신청 필지의 조정금 결정액이 너무 높아 지적재조사사업에서 결정한 이 사건 토지의 조정된 내용을 취소해달라는 주장은 행정심판 접수기간을 초과하여 접수되었으며, 피청구인이 관련 법령을 준수하여 처리한 적법한 처분이어서 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다. 【보충서면】 7) 피청구인이 구두 설명한 조정금액의 차이에 대한 근거 요구 청구인은 피청구인이 감정평가기관도 아니면서 조정금액의 차이가 있는 것에 대하여 어떻게 알고 설명하였는지 근거를 요구하고 있다. 지적재조사사업에 대한 사업시행자인 피청구인에게 관련 법령에 대한 정확한 내용숙지와 지속적인 업무 연찬은 선량한 관리자의 의무이면서 선택이 아닌 필수적인 사항이다. 그래서 조정금의 산정에 대한 지적재조사법 제20조 규정[① 지적소관청은 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ③ 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 한 법률」에 따른 감정평가법인 등이 평가한 감정평가액으로 산정한다] 또한, 내용 숙지와 업무 연찬 대상이다. 따라서 피청구인의 1차 답변서 내용[현재 점유하고 있는 현황으로 경계를 결정할 경우 토지 면적이 증가하여 조정금이 발생하며 이 사건 토지별 이용현황이 상이(○○동 ○○○-□번지 현황 농업용창고)하기 때문에 조정금 또한 많은 차이가 있을 것이라고 설명]과 같이 피청구인은 관련 법령 등을 근거로 청구인에게 설명하였던 것이다. 8) 지적재조사사업 이전의 지적공부에 등록된 면적으로 변경 요구 청구인은 피청구인에게 확정된 조정금을 통지받기 이전에 경계 결정에 대한 통지서를 받았기 때문에 경계결정에 대한 의견제출 또는 이의신청을 하지 않았던 사항이며, 피청구인이 조정금 결정 후 토지소유자인 청구인에게 결정된 조정금을 일방적으로 수용하라는 것은 불합리하다고 주장하고 있다. 해당 주장은 청구인이 최초 행정심판청구 당시 주장한 내용과 동일하기 때문에 답변 또한 기 제출된 피청구인의 답변서 내용으로 갈음하고자 한다. 9) 결론 청구인이 보충서면으로 주장한 내용은 최초 행정심판 청구 당시와 동일한 주장이다. 피청구인의 1차 답변과 같이 청구인이 부과된 조정금에 불복하여 이 사건 토지의 경계 및 면적을 지적재조사사업 완료 전 지적공부에 등록된 내용으로 조정해달라는 청구취지는 이 사건 심판청구와 부합하지 않는다. 또한, 조정금을 부과하는 처분 역시 피청구인이 관련 법령을 준수하여 처리한 처분으로서 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제11조(지적재조사측량) ① 지적재조사측량은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 지적측량(이하 “지적측량”이라 한다)으로 한다. 이 경우 성과의 검사에 관련된 사항은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제25조를 준용한다. ② 지적재조사측량은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제1호의 측량기준으로 한다. 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다. ③ 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다. ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ② 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지ㆍ공유지 행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다. ③ 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가법인등이 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 제2항부터 제4항까지에 규정된 것 외에 조정금의 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조(조정금의 지급ㆍ징수 또는 공탁) ① 조정금은 현금으로 지급하거나 납부하여야 한다. ② 지적소관청은 제20조 제1항에 따라 조정금을 산정하였을 때에는 지체 없이 조정금조서를 작성하고, 토지소유자에게 개별적으로 조정금액을 통보하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 조정금액을 통지한 날부터 10일 이내에 토지소유자에게 조정금의 수령통지 또는 납부고지를 하여야 한다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 수령통지를 한 날부터 6개월 이내에 조정금을 지급하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 납부고지를 받은 자는 그 부과일부터 6개월 이내에 조정금을 납부하여야 한다. 다만, 지적소관청은 1년의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정금을 분할납부하게 할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한까지 납부하지 아니할 때에는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수할 수 있다. ⑧ 지적재조사지구 지정이 있은 후 권리의 변동이 있을 때에는 그 권리를 승계한 자가 제1항에 따른 조정금 또는 제7항에 따른 공탁금을 수령하거나 납부한다. 제21조의2(조정금에 관한 이의신청) ① 제21조제3항에 따라 수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다. 제30조(시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회) ① 시ㆍ군ㆍ구의 지적재조사사업에 관한 주요 정책을 심의ㆍ의결하기 위하여 지적소관청 소속으로 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회(이하 “시ㆍ군ㆍ구 위원회”라 한다)를 둘 수 있다. ② 시ㆍ군ㆍ구 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다. 1. 제12조제2항제3호에 따른 경계복원측량 또는 지적공부정리의 허용 여부 2. 제19조에 따른 지목의 변경 3. 제20조에 따른 조정금의 산정 3의2. 제21조의2 제2항에 따른 조정금 이의신청에 관한 결정 4. 그 밖에 지적재조사사업에 필요하여 시ㆍ군ㆍ구 위원회의 위원장이 회의에 부치는 사항 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의견제출서, ☆☆감정평가법인 및 ◎◎감정평가법인 감정평가서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-□번지 및 ○○○-△번지 토지를 소유한 자이다. 나) 피청구인은 2019. 4. 9. 지적재조사사업(○○지구) 지구지정을 고시한 이후 2020. 9. 18. 청구인에게 ○○시 경계결정위원회의 심의를 거쳐 확정된 경계결정사항을 통지하였고, 2021. 1. 13. 지적재조사사업(○○지구) 완료 공람공고를 하였다. 다) 피청구인은 2021. 1. 15. ☆☆감정평가법인과 ◎◎감정평가법인에 이 사건 토지에 대한 감정평가를 의뢰하였고, ☆☆감정평가법인은 2021. 1. 29. 이 사건 토지 중 ○○동 ○○○-□번지 토지의 적용단가를 741,000원으로, ○○동 ○○○-△번지 토지의 시산단가를 324,000원으로 계산하였으며, ◎◎감정평가법인은 2021. 2. 1. 이 사건 토지 중 ○○동 ○○○-□번지 토지의 적용단가를 812,000원으로, ○○동 ○○○-△번지 토지의 적용단가를 338,000원으로 계산하였다. 라) 이후 피청구인은 2021. 3. 25. 지적재조사법 제20조에 따라 감정평가기관의 감정평가 및 ○○시 지적재조사위원회 심의를 거쳐 청구인에게 이 사건 토지의 증가된 면적에 대하여 조정금 총 49,298,700원(○○동 ○○○-□번지: 23,760,000원, ○○동 ○○○-△번지: 25,538,700원) 결정을 통지하였다. 마) 이에 청구인이 2021. 4. 6. 피청구인에게 조정금이 과다하다는 이유로 이의신청을 하자, 피청구인은 같은 해 5. 13. 재차 조정금 이의신청 필지에 대한 ○○시지적재조사위원회 심의를 거친 후 청구인의 이의신청을 인용한 조정금 총 42,825,050원(○○동 ○○○-□번지: 22,480,000원, ○○동 ○○○-△번지: 20,345,050원)을 반영하여 같은 해 5. 17. 청구인에게 조정금 이의신청 결과를 통지하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 피청구인이 토지조정, 즉 매입을 통보한 이후 이의를 신청하지 않았지만, 이후에 조정금을 너무 비싼 가격으로 통보하고 강제로 구매하여야 한다고 하는바, 토지를 매입할 때 토지와 가격을 보고 매입하는 것은 필수여서 어떤 거래에서든지 가격이 생각보다 월등히 높으면 당연히 거래는 취소되어야 하므로, 이 사건의 경우 어떠한 보상이나 배상을 바라는 것이 아니라 토지가 조정된 이후 가격이 너무 비싸게 결정되어 원래의 가격으로 설정해달라고 했음에도 거절하기에 조정금을 내고 구매하지 않겠다는데도 현재의 조정금으로 구매하라고 하면서 가격이 비싸도 구매하라는 피청구인의 요구는 마땅히 취소되어야 한다는 취지로 주장한다. 지적재조사법 제16조제1항과 제4항 및 제5항에 따르면 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하고, 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있으며, 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 하는데, 경계결정위원회는 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. 같은 법 제17조제1항과 제5항에 따르면 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있고, 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 하는데, 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 같은 법 제18조제1항에 따르면 지적재조사사업에 따른 경계는 ① 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때, ② 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때, ③ 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때에 확정된다. 같은 법 제20조제1항에 따르면 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하고, 같은 법 제20조제3항 및 같은 법 시행령 제12조에 따르면 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가법인등이 평가한 감정평가액으로 산정하지만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있고, 법 제20조제3항 단서에 따라 조정금을 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 개별공시지가로 산정하는 경우에는 법 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 필지별 증감면적에 개별공시지가를 곱하여 산정한다. 같은 법 제21조제6항에서는 지적소관청은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한까지 납부하지 아니할 때에는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제21조의2제1항 및 제2항에 따르면 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있으며, 지적소관청은 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 시군구 지적재조사위원회의 심의 의결을 거쳐 이의신청 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다. 살피건대, 청구인은 이 사건 토지의 면적증가분은 오로지 이 사건 토지와 인접 토지 간의 매매로 진행할 상거래상 원칙에 위배하여 경계결정 이후에 조정금을 산정하여 강매한다며 매매절차와 비교할 때 문제라는 주장을 제시하고 있으나, 피청구인은 지적재조사법에서 정하는 절차에 따라 2020. 9. 18. 청구인에게 ○○시 경계결정위원회의 심의를 거쳐 확정된 경계결정사항을 통지하였고, 2021. 1. 13. 지적재조사사업(○○지구) 완료 공람공고를 한 이후 2021. 3. 5. 조정금 결정을 위한 ○○시지적재조사위원회 심의를 거쳐 같은 해 3. 25. 청구인에게 이 사건 토지의 증가된 면적에 대하여 조정금 총 49,298,700원(○○동 ○○○-□번지: 23,760,000원, ○○동 ○○○-△번지: 25,538,700원) 부과를 통지하였고, 청구인이 같은 해 4. 6. 피청구인에게 이의신청을 하자, 같은 해 5. 13. 재차 조정금 이의신청 필지에 대한 ○○시 지적재조사위원회 심의를 거친 후 청구인의 이의신청을 인용한 조정금 총 42,825,050원(○○동 ○○○-□번지: 22,480,000원, ○○동 ○○○-△번지: 20,345,050원)을 반영하여 같은 해 5. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 토지의 면적증가에 따라 조정금을 부과하는 이 사건 처분은 지적재조사법상 적법한 절차에 따라 행해진 처분이며, 기타 관계법령상으로도 지적공부상 면적 확정 전에 미리 청구인에게 매매 여부를 통지하여야 하는 피청구인의 의무가 있다고 볼 수 없다. 즉, 청구인의 이 사건 토지가 인접 토지와의 경계조정을 거쳐 경계가 확정되었고, 그에 따른 면적증가가 있었던 만큼 해당 면적 증가분에 기하여 토지소유자인 청구인에게 조정금이 부과된 이 사건 처분은 지적재조사법에 충실한 처분으로서 적법ㆍ타당하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.