지적재조사사업 조정금 이의신청 결정처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인들은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 토지(대, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 공동소유한 자이다. 나. 피청구인은 2018. 11. 28. 지적재조사사업(○○○지구) 지구지정을 고시하였으며, 같은 해 12. 4. 청구인들을 포함한 지구 내 토지소유자들에게 지적재조사사업(○○○지구) 지구지정을 통지하였고, 청구인 김○○이 대표자인 ○○건설로부터 경계확정측량신청을 받은 후 한국국토정보공사는 2019. 3. 13. 피청구인에게 이 사건 토지에 관한 지적공부상 등록사항의 오류(대장면적 294㎡, 좌표면적 275.8㎡, 오차 -18.2㎡, 허용공차 ±13.9㎡, 이 사건 토지는 지적도상 경계가 잘못 등록되어 면적이 허용공차를 초과)를 통지하자, 피청구인은 같은 해 3. 20. ○○시○○구 지적재조사위원회 심의를 거쳐 같은 해 3. 21. 청구인들의 등록사항정정 신청을 받아 같은 해 3. 26. 토지대장의 등록사항(면적)을 정정하였다. 다. 피청구인은 2020. 3. 4. 청구인들에게 ○○시○○구 경계결정위원회의 심의를 거쳐 이 사건 토지의 면적이 276㎡에서 11.7㎡ 증가한 287.7㎡로 확정된 지적확정예정임을 통지하였고, 같은 해 4. 13. ○○시 경계결정위원회의 심의를 거쳐 같은 해 4. 17. 청구인들에게 경계결정을 통지하였다. 라. 이후 피청구인은 2021. 2. 5. 조정금 산정을 위해 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 ‘지적재조사법’이라 한다) 제20조에 따라 감정평가기관의 감정평가 및 ○○시○○구 지적재조사위원회 심의를 거쳐 같은 해 2. 24. 청구인들에게 이 사건 토지의 증가된 면적에 대하여 조정금 총 65,637,000원(청구인들 각 32,818,500원) 부과를 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 청구인들은 같은 해 3. 22., 3. 23. 각각 피청구인에게 이의신청을 하였으며, 피청구인은 같은 해 5. 26. 재차 조정금 이의신청에 대한 ○○시○○구 지적재조사위원회 심의 결과 청구인들의 이의신청이 기각으로 결정되자 같은 해 5. 27. 청구인들에게 이를 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인들 주장 1) 당사자 관계 청구인들은 2018. 3. 23. 고○○로부터 이 사건 토지를 매수하여 같은 해 4. 19. 매매를 원인으로 하여 이 사건 토지 중 각 1/2 지분에 관하여 공유지분등기를 마친 소유자들이고, 이후 청구인들은 2019. 8. 8. 이 사건 토지에 대하여 지방세를 납부하고, 같은 해 10. 14. 주식회사○○○○○신탁(현재 ‘○○○○신탁주식회사’로 상호변경)에게 이 사건 토지를 신탁하였다. 피청구인은 2021. 2. 17. 지적재조사법 제20조, 제21조에 따라 조정금을 산정하여, 같은 해 2. 24. 청구인들에게 이 사건 토지에 대하여 조정금 납부처분을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 청구인들의 이의신청을 기각하였다. 2) 이 사건 처분의 경위 가) 피청구인은 2018. 11. 28. 이 사건 토지에 대하여 ‘「○○○지구」 지적재조사 지구지정’을 고시하여, 같은 해 12. 4. 청구인들에게 통지하였다. 나) 그 후에 청구인들은 2018. 12. 14. ○○시로부터 이 사건 토지와 인접한 토지인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-△△번지(대 358㎡)를 합한 총 652㎡에 관하여 신축건축허가를 받았고, 이후 2019. 3. 25. 착공허가를 받기 위한 행정절차의 일환으로 경계복원측량을 하였으나, 피청구인 소속 지적과에서 이 사건 토지의 면적이 감소되었으니 ‘토지대장’ 및 ‘등기부등본’상의 면적을 정정하여야 착공허가를 받아준다고 하였다. 그리하여 청구인들은 어쩔 수 없이 2019년 3월경 ‘토지대장’ 및 ‘등기부등본’상 이 사건 토지의 면적을 기존 294㎡에서 276㎡로 각 정정하였다. 다) 피청구인은 2020. 3. 4. 청구인들에게 「○○○지구」 지적재조사사업 지적확정예정 통지를 하였는바, 그 내용은 이 사건 토지의 종전 면적을 294㎡가 아닌 276㎡로 보아 276㎡에서 11.7㎡ 증가하여 287.7㎡로 되었다는 것이다. 라) 이후 피청구인은 2020. 4. 17. 청구인들에게 이 사건 토지에 대한 「○○○지구」 지적재조사사업 경계결정 통지를 한 후 같은 해 11. 5. 「○○○지구」 지적재조사를 완료하였으며, 2021. 2. 17. 청구인들에게 이 사건 토지에 대한 조정금 산정 결과를 통보하였는바, 그 내용은 이 사건 토지 면적이 종전보다 11.7㎡ 증가하였다는 이유로 ㎡당 가격을 5,610,000원으로 하여 청구인들에게 각 32,818,500원씩 합계 65,637,000원의 조정금 징수액이 산정되었다는 것이다. 마) 피청구인은 2021. 2. 24. 청구인들에게 산정된 조정금 납부처분을 하였고, 청구인들은 같은 해 3. 10. 조정금 납부 통지를 받았다. 바) 이에 청구인 박광웅은 2021. 3. 22.에, 청구인 김○○은 같은 해 3. 24.에 피청구인에게 이 사건 토지에 관한 조정금 부과처분에 대하여 각 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 5. 27. 청구인들에게 이의신청 기각결정을 하였다. 사) 이 사건의 주요사항을 시간순으로 정리하면 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025825"></img> 3) 이 사건 처분의 위법성 가) 지적재조사법 제12조제1항에 따르면 제8조에 따른 지적재조사지구 지정고시가 있는 경우, 해당 지적재조사지구 내의 토지에 대해서는 제23조에 따른 사업완료 공고 전까지 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다) 제84조에 따른 지적공부 등록사항의 정정을 할 수 없다. 따라서 지적공부정리의 금지기간 내에 이루어진 지적공부 등록사항의 정정은 지적재조사법 제12조제1항에 위반한 것으로 그 하자가 명백하고, 특히 그 정정된 등록사항이 ‘면적’일 경우에는 지적재조사법 제20조가 조정금 산정의 기준으로 삼고 있어 조정금의 징수 또는 지급여부 및 그 액수가 달라지는 등 당사자의 이해관계에 중대한 영향을 미치게 되므로 법률 위반의 하자 정도가 중대하다고 할 것인바, 지적재조사법 제12조제1항을 위반한 ‘면적’사항의 정정은 무효라고 할 것이다. 그러므로 행정청이 법령 위반으로 무효인 면적사항의 정정내용을 기준으로 지적재조사법 제20조에 따른 조정금 산정 기준으로 삼는 것 역시 법령 위반에 해당하는 것이며, 나아가 이를 바탕으로 하여 조정금 납부 처분을 하거나, 이에 대한 이의신청을 기각하는 것 또한 법령 위반의 하자를 그대로 내포하는 것으로 위법ㆍ부당한 처분에 해당한다. 나) 이 사건의 경우 (1) 2019. 3. 21. 이 사건 토지의 토지대장에서 ‘면적’에 관한 등록사항이 정정된 것은 지적재조사법 제12조제1항에서 정한 지적공부정리의 금지기간 내에 이루어진 것으로 이를 기준으로 필지 면적의 증감내역을 판단하여 조정금을 산정하거나 징수하는 기준으로 삼을 수 없다. 앞서 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지에 관하여 지적재조사법 제8조에 따른 지적재조사지구 지정고시는 2018. 11. 28. 있었으며, 같은 법 제23조에 따른 사업완료공고는 2020. 11. 5. 있었다. 따라서 이 사건 토지에 관하여 2018. 11. 28.부터 2020. 11. 5.까지의 지적공부정리 금지기간에는 지적재조사법 제12조제2항 각 호에 따른 예외사유가 없는 이상 공간정보관리법 제84조에 따른 지적공부 등록사항의 정정을 할 수 없다. 그런데 2019. 3. 21. 이 사건 토지의 토지대장에서 ‘면적’에 관한 등록사항을 294㎡에서 276㎡로 정정한 것(이하 ‘이 사건 정정사항’이라 한다)은 청구인들이 이 사건 토지에 관한 착공허가를 신청하는 과정에서 피청구인 소속 지적과의 요구에 따른 것으로, 지적재조사법 제12조제2항 각 호에서 정한 ‘1. 지적재조사사업의 시행을 위하여 경계복원측량을 하는 경우, 2. 법원의 판결 또는 결정에 따라 경계복원측량 또는 지적공부정리를 하는 경우, 3. 토지소유자의 신청에 따라 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회가 경계복원측량 또는 지적공부정리가 필요하다고 결정하는 경우’에 해당하지 않는다. 한편, 청구인들은 이 사건 토지의 토지대장상 면적 등록사항이 이 사건 정정사항으로 된 이후에도 ○○시장으로부터 이 사건 토지에 대하여 면적 294㎡를 기준으로 한 과세처분을 받았고, 이에 따라 2019. 8. 8. 취득세 등의 명목으로 지방세 64,668,970원을 납부하였는바, 이처럼 청구인들에게는 이 사건 토지의 면적이 294㎡라는 것에 대한 정당한 신뢰가 존재하였다. 이처럼 이 사건 정정사항은 예외적으로 지적공부정리를 할 수 있는 사항이 아님에도 피청구인의 요구에 따라 지적공부정리의 금지기간 내에 이루어진 것으로 이는 지적재조사법 제12조제1항을 위반한 것으로서 그 하자가 명백하고, 그 결과 피청구인이 이 사건 토지의 토지대장상 정정된 ‘면적’ 등록사항인 276㎡를 기준으로 이 사건 토지의 면적이 증가했다고 잘못 판단하는 바람에, 이 사건 토지의 면적이 294㎡라는 점에 대한 정당한 신뢰가 존재하는 청구인들에게 각 32,818,500원 합계 65,637,000원에 달하는 조정금 납부처분을 하여 청구인들의 이해관계에 중대한 영향을 미치기까지 하였는바, 그 하자의 정도가 중대하다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 정정사항은 지적재조사법 제12조제1항에 위반한 것으로 무효라고 할 것이고, 피청구인이 무효인 면적사항의 정정내용을 기준으로 지적재조사법 제20조에 따른 조정금 산정 기준으로 삼는 것 역시 법령 위반에 해당하는바, 결국 피청구인이 2021. 2. 24. 청구인들에게 이 사건 토지에 관하여 조정금 납부처분을 한 것은 법령 위반에 따른 하자가 존재하는 것으로 위법하다. (2) 피청구인은 조정금 납부처분이 위법하므로 이에 대한 청구인들의 이의신청을 받아들여, 이 사건 토지에 대한 지적재조사 지구지정 및 고시일인 2018. 11. 28. 이전의 공부상 면적인 294㎡를 기준으로 하여 조정금을 재산정하였어야 했는바, 그럼에도 불구하고 청구인들의 이의신청을 기각한 것은 위법ㆍ부당하다. 앞서 본 바와 같이, 피청구인의 청구인들에 대한 조정금 납부처분은 위법하므로, 피청구인은 이 사건 토지의 조정금 산정에 대한 청구인들의 이의신청을 받아들여 납부처분을 취소하고 이 사건 토지에 대한 지적재조사 지구지정 및 고시일인 2018. 11. 28. 이전의 공부상 면적 294㎡를 기준으로 하여 이 사건 토지 면적의 증감을 판단하여 조정금을 재산정하였어야 한다. 이에 따르면, 이 사건 토지의 면적은 당초 294㎡에서 287.7㎡로 오히려 6.3㎡ 줄어들었는바, 따라서 피청구인은 지적재조사법 제20조에 따라 면적이 줄어든 부분에 관하여 ㎡당 가격을 5,610,000원으로 하여 청구인들에게 각 17,671,500원씩 합계 35,343,000원의 조정금을 지급하였어야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 위법한 조정금 납부처분이 정당하다고 보아 청구인들의 이의신청을 기각하였는바, 이는 앞서 본 위법사유를 그대로 내포하는 것으로 마찬가지로 위법ㆍ부당한 처분에 해당한다. 4) 결론 위와 같이 이 사건 정정은 지적재조사법 제12조제1항을 위반한 것으로 무효이므로, 피청구인은 이를 조정금 산정의 기준으로 삼아 청구인들에게 조정금을 징수한 것은 지적재조사법 제12조제1항 및 제20조를 위반한 것으로 위법하며, 따라서 위법한 처분에 대한 청구인들의 이의신청을 기각하는 것은 법령 위반의 중대한 하자가 있는 위법한 처분을 그대로 유지하겠다는 것으로, 이는 법치행정의 원칙 내용인 ‘행정이 법에 위반하여서는 안 된다’라는 ‘법 우위의 원칙’에도 위반하는 것으로, 청구인들에게 가혹한 처사이다. 【보충서면】 5) 외형상 이 사건 토지의 소유자인 청구인들이 지적재조사법 제12조제2항제3호에 따라 경계복원측량을 의뢰하고, 등록사항정정 신청서를 제출한 것으로 보이지만, 실질은 피청구인의 지적과 요구에 따른 것이다. 가) 관련 법리 오늘날 ‘법치주의’는 법률에 의거한 공권력의 행사라는 의미만을 가지는 ‘형식적 법치주의’만을 의미하는 것이 아니라, 법률의 목적과 내용도 정의에 합치하는 정당한 것이어야 하는 ‘실질적 법치주의’를 의미하며, 이러한 것은 법치주의를 근간으로 하여 ‘법치행정의 원칙’을 대원칙으로 삼은 ‘행정’의 경우에도 마찬가지이다. 이와 관련하여 헌법재판소는 1995. 2. 23. 93헌바48 결정 등에서 “오늘날의 법치주의는 국민의 권리 의무에 관한 사항을 법률로써 정해야 한다는 형식적 법치주의에 그치는 것이 아니라 그 법률의 목적과 내용 또한 기본권보장의 헌법 이념에 부합되어야 한다는 실질적 법치주의를 의미한다.”라고 판시한 바 있으며, 대법원은 2001. 3. 23. 선고 993두6392 등 판결에서 “행정처분의 취소를 구하는 소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서, 처분청은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 없는 별개의 사실을 들어 처분사유로서 주장함은 허용되지 아니하고, 법원으로서도 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 사실은 이를 처분사유로 인정할 수 없다고 할 것이며, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다.”라고 하여, ‘실질적 법치주의’와 ‘국민의 신뢰보호’를 법령해석 및 행정행위의 기준으로 삼고 있는바, 이러한 내용은 지적재조사법의 해석과 적용 및 이에 따른 행정행위에 있어서도 마찬가지로 적용되어야 한다. 그렇다면, 지적재조사법의 취지가 ‘토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로잡고 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다.’(지적재조사법 제1조 참조)는 점, 피청구인이 답변서에서 밝힌 바와 같이 지적재조사법 제12조제1항의 취지는 효율적인 사업추진과 동시에 토지소유자의 혼란 및 국가사업의 신뢰성 훼손의 방지이고, 제12조제2항의 취지는 위 제12조제1항에 따른 국민의 권리행사를 최소한으로 제한하고자 하는 점 등을 종합하면, 지적재조사법의 궁극적인 취지는 헌법 제23조에서 예정하고 있는 ‘국토의 효율적 관리와 토지에 관한 국민의 재산권 보호’이며, 지적재조사법의 해석과 적용에 있어서 국민의 불측의 손해마저 정당화하는 것은 그 취지가 아니다. 따라서 행정청은 지적재조사 사업을 진행함에 있어 지적재조사법의 목적과 내용을 헌법상 기본권인 재산권 보호에 부합하게 해석하여 실질적 법치주의에 입각한 법치행정을 실현하고, 국민의 신뢰를 보호하여야 하는바, 반대로 법률의 규정을 그 법의 취지에 어긋나게 적용하여, 국민이 입은 불측의 손해를 정당화한다면 이러한 행정행위는 실질적 법치주의에 반하는 것으로 위헌이며, 무효 내지 취소되어야 한다. 나) 이 사건의 경우 피청구인은 답변서에서 이 사건에서의 등록사항정정이 청구인들의 자발적인 경계복원측량의 의뢰와 등록사항정정 신청에 의해 지적재조사법 제12조제2항제3호에 따른 것이므로 법령위반이 아니라는 취지로 주장한다. 그러나 청구인들이 제출한 이 사건 심판청구서에서 말한 바와 같이, 등록사항정정은 청구인들이 이 사건 토지와 그 인접토지인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-△△번지(대 358㎡)를 합한 총 652㎡에 관하여 피청구인의 상위기관인 ○○시로부터 신축건축허가를 받은 후에, 착공허가를 받기 위하여 착공계를 제출하는 과정에서 발생한 것이다. 이때 피청구인 소속 지적과에서 먼저 ‘이 사건 토지의 면적이 감소되었으니 토지대장 및 등기부등본상의 면적을 정정하여야만 착공계 및 착공허가를 받아준다’라는 취지로 말하였으며, 당시 청구인들은 담원건설의 경영자로서 이 사건 토지 및 인접토지 매입 후 착공지연으로 매달 3천여만 원의 손실이 발생하고 있었는바, 피청구인의 요구에 따라 면적을 정정한 후에 착공계를 제출할 수밖에 없는 상황이었다. 청구인들은 ○○시로부터 이 사건 토지 및 인접토지에 관하여 당시 토지대장 및 등기부등본상 면적인 총 652㎡를 기준으로 하여 이미 건축허가를 받아 놓은 상황이었기 때문에, 착공계 수리 후에 착공허가를 받아 건축만 하면 되었고, 별도로 이 사건 토지 자체에 관한 재산권 행사에 있어서 경계복원측량을 의뢰하고 등록사항정정을 신청할 이유가 전혀 없었다. 즉, 청구인들은 피청구인의 지적과에서 정정요구가 없었다면, 이 사건 정정을 위하여 경계복원측량을 의뢰하고, 등록사항정정 신청서를 제출할 아무런 동기나 이유가 없다. 따라서 이 사건 정정은 외형상 이 사건 토지의 소유자인 청구인들이 지적재조사법 제12조제2항제3호에 따라 경계복원측량을 의뢰하고, 등록사항정정 신청서를 제출한 것에 기한 것으로 보이지만, 실질은 피청구인의 요구에 따른 것인바, 외형에만 치중하여 지적재조사법 제12조제2항제3호를 그대로 적용할 수는 없다. 만약 피청구인의 답변서 주장과 같이, 외형만을 이유로 이 사건 정정이 오로지 청구인들의 자의에 의해 자발적으로 이루어진 것으로 보아 지적재조사법 제12조제2항제3호를 적용하고, 나아가 이를 이유로 법령 위반이 없으니 이 사건 처분이 정당하다는 근거로 삼는다면, 이는 청구인들에게 이 사건 토지에 관하여 예측할 수 없었던 손해를 정당화하는 것으로서, 지적재조사법 제12조제2항제3호를 지적재조사법의 취지인 ‘토지에 관한 국민의 재산권 보호’에 어긋나게 적용하는 것인바, 앞서 본 법리에 비추어 보면 이러한 피청구인의 해석은 실질적 법치행정 및 청구인들의 신뢰에도 반하는 것으로 헌법에 반하는 주장이다. 결국, 이 사건 정정은 청구인들이 피청구인 소속 지적과의 요구를 따를 수밖에 없는 상황에서 부득이하게 이루어진 것으로 지적재조사법 제12조제2항제3호를 그대로 적용할 수 없는바, 위 규정이 적용되는 것을 전제로 한 피청구인의 주장은 이유 없으며, 청구인들이 이 사건 심판청구서에서 언급한 바와 같이 이 사건 정정은 여전히 지적재조사법 제12조제1항에 위반한 것으로서 무효라고 할 것이다. 6) 가사 이 사건 정정이 청구인들의 신청에 따른 것이라고 하더라도, 한국국토정보공사가 검토한 이 사건 토지의 좌표면적은 지적재조사법의 취지에 반하는 것으로 잘못되었으므로, 이를 기준으로 면적을 정정한 것은 부당하다. 가) 관련 법령 지적재조사법 제1조에 따른 지적재조사법의 취지는 앞서 본 바와 같고, 지적재조사법 제12조제1항에 의하면 같은 법 제8조에 따른 지적재조사지구 지정고시가 있는 경우, 해당 지적재조사지구 내의 토지에 대해서는 제23조에 따른 사업완료 공고 전까지 공간정보관리법 제84조에 따른 지적공부 등록사항의 정정을 할 수 없고, 예외적으로 제84조제2항에 따른 경우에만 경계복원측량 또는 지적공부정리를 할 수 있으며, 지적재조사법 제14조제1항제1호에서는 지적재조사를 위한 경계 설정 시 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계를 기준으로 하도록 정하고 있다. 그렇다면 지적재조사법의 입법취지와 체계적 해석상 예외적으로 같은 법 제12조제2항에 따른 경계복원측량 또는 지적공부 정리 시에도 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계에 따라야 할 것이다. 나) 이 사건의 경우 이 사건 정정이 있을 당시 외형상 청구인들의 신청에 따른 것이었고, 청구인들은 건축허가에 따른 착공이 주된 관심사였기 때문에 이 사건 토지의 경계에 대하여는 다툼이 없었다. 그러므로 가사 이 사건 정정이 비록 외형적일지라도 청구인들의 경계복원측량 및 지적공부정리 신청에 의한 것으로, 지적재조사법 제12조제2항제3호에 따라 예외적으로 이루어진 것이라면, 경계복원측량과 지적공부 정리 시에도 청구인들이 점유하는 이 사건 토지의 현실경계에 따라야 한다. 그런데 피청구인이 제시한 ‘지적공부 등록사항 오류 발견 알림 공문’에서 한국국토정보공사의 등록사항정정 검토보고서를 보면 이 사건 토지의 좌표면적으로 ‘275.80(㎡)’으로 표기되어 있고, 측정면적에 따라 이 사건 정정 실시 후, 이 사건 토지에 대한 지적재조사 과정에서 확정된 면적은 피청구인이 답변서에 기재한 것처럼 기존 지적도가 아닌 현실(담장)경계로 새롭게 설정한 경계에 따라 확정하였는바, 이 사건 정정에 따른 면적 276㎡에서 11.7㎡ 증가한 287.7㎡가 되었다. 앞서 이 사건 정정 과정에서 한국국토정보공사의 등록사항정정 검토보고서에 표기된 이 사건 토지의 면적 275.80㎡가 ① 지적재조사법의 취지에 따라 현실경계를 기준으로 측정된 것이라면, 같은 현실경계를 기준으로 측정한 지적재조사사업에 따른 면적 287.7㎡와 위 면적 275.80㎡ 가운데 하나는 동일한 현실경계를 기준으로 하였음에도 불구하고 다른 결과가 나온 것으로 잘못 측정된 것이며, ② 만약 위 275.80㎡라는 측정값이 현실경계가 아닌 다른 경계를 기준으로 결정된 것이라면 이는 앞서 본 지적재조사법의 취지와 체계적 해석에도 반하여 이 사건 처분을 함에 기준으로 삼을 수 없다. 결국 전자와 후자 어느 경우라도 잘못된 측정값이 적어도 1개가 존재하므로 이를 기준으로 조정금을 산정한 이 사건 처분은 위법을 면할 수 없다. 7) 무엇보다 이 사건 토지를 비롯하여 인접토지의 현실경계는 지적재조사 사업을 전후로 하여 변동사항이 없고, 이 사건 토지와 인접한 토지들의 경우 면적의 변경이 없으며, 면적이 줄어든 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 △△△번지 토지의 경우에는 현실경계의 변동이 없으므로 이 사건 토지 면적의 증감과는 무관한바, 전체적인 경계의 변동이 없음에도 이 사건 토지의 면적만 감소하였다가 다시 증가하였다고 보아 이 사건 처분을 한 것은 지적재조사법의 입법 취지를 위반한 것으로 위법하다. 가) 이 사건 토지와 인접토지의 경계 및 면적의 증감 여부 (1) 먼저, 이 사건 토지와 인접토지의 위성사진, 지적도 및 지적재조사 사업을 전후로 한 각 토지의 면적 증감과 지적도상 이 사건 토지의 순번을 ①로 하여 지적재조사 사업을 전후로 한 이 사건 토지 및 인접토지의 토지대장상 면적의 증감은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025827"></img> (2) 각 토지의 면적과 관련하여 위 각 지도, 지적도와 표를 살펴보면, 순번 ①인 이 사건 토지의 면적은 지적재조사가 있기 전 294㎡에서 면적정정금지 기간 내인 2019. 3. 21. 이 사건 정정으로 18㎡ 감소한 276㎡로 된 다음, 지적재조사 과정에서 피청구인이 답변서에 기재한 것처럼 ‘토지의 경계를 기존 지적도가 아닌 현실(담장)경계로 새롭게 설정’하면서 11.7㎡ 증가한 287.7㎡가 되었으며, 순번 ⑤ 토지의 면적은 지적재조사가 있기 전 1,289㎡에서 16.2㎡ 감소한 1,272.8㎡로 되었고, 순번 ⑧ 토지는 이 사건 토지에 접한 도로로서 그 면적이 지적재조사가 있기 전 367㎡에서 면적정정금지 기간 내인 2019. 5. 8. 등록사항정정으로 22㎡가 증가한 389㎡로 된 다음 최종적으로 1.3㎡ 더 증가한 390.3㎡가 되었다. 그러나 위 순번 ①인 이 사건 토지와 순번 ⑤ 및 순번 ⑧ 토지를 제외한 나머지 토지는 지적재조사 사업을 전후로 하여 면적이 증감한 사실이 없다. 한편, 순번 ⑤ 토지의 경우 지적도등본에 표시된 도로와 맞닿은 부분인 이 사건 토지의 1과 7을 연결한 선을 기준으로 순번 ①인 이 사건 토지와 맞닿아 있는데, 순번 ⑤ 토지의 면적이 지적재조사 사업을 전후로 하여 16.2㎡ 만큼 감소하였기에 이것이 이 사건 토지 면적의 증감으로 인한 것이 아닌가 하는 의문을 가질 수 있다. 그러나 지적재조사법 제14조제1항제1호에 따르면, 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계’에 의하도록 정하고 있는 점, 피청구인이 답변서에 기재한 것처럼 이 사건 토지는 현실경계를 기준으로 경계를 설정한 점, 이 사건 토지의 경계 변경으로 인하여 면적 증가로 인하여 순번 ⑤ 토지의 면적이 감소하려면 지적도등본에 표시된 1과 7을 연결한 경계선의 변경이 반드시 수반되어야 하는 점, 지적도등분에 표시된 1과 7을 연결한 경계선이 변경되었다면 이들 토지와 인접한 각 순번 ②와 순번 ⑦ 토지의 면적 증감 역시 반드시 발생하는 점, 그럼에도 불구하고 위 표에서 보듯이 각 순번 ②와 순번 ⑦ 토지의 면적은 지적재조사 사업을 전후로 전혀 변동이 없는 점, 아래에서 보시다시피 이 사건 토지와 인접토지 간의 현실경계는 특별한 사정이 없는 한 변경되었다고 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 토지대장상 이 사건 토지 면적의 증감과 순번 ⑤ 토지 면적의 감소는 인과관계가 없다. 따라서 순번 ⑤ 토지의 면적이 감소되었다는 사정은 이 사건 토지의 공부상 면적의 증가를 정당화하는 근거로 삼을 수 없다. (3) 한편, 이 사건 정정은 지적재조사법상 정정금지기간 내인 2019. 3. 21.에 이루어져 이 사건 토지의 면적이 종전 면적에서 18㎡ 감소한 276㎡가 되었는바, 공교롭게도 그로부터 2개월도 지나기 전인 2019. 5. 8. 이 사건 토지에 접한 도로인 순번 ⑧ 토지의 면적이 종전 면적에서 22㎡ 증가한 389㎡가 되었다. 그러나 위 각 토지의 확정된 면적을 보면, 이 사건 토지의 경우 면적이 276㎡에서 11.7㎡ 증가한 287.7㎡가 된 반면, 순번 ⑧ 토지의 면적은 감소한 것이 아니라 오히려 1.3㎡ 더 증가한 390.3㎡가 되었다. 즉, 이 사건 토지와 이에 접한 순번 ⑧ 토지는 위의 첫 번째 지적도에 표시된 이 사건 토지의 3과 4를 연결한 선을 기준으로 맞닿아 있는데, 순번 ②와 순번 ⑦ 토지를 비롯하여 순번 ⑧ 토지에 접한 다른 토지들의 면적 변동이 없다면, 이 사건 토지의 면적이 증가하거나 감소하는 경우 순번 ⑧ 토지의 면적은 그에 따라 감소하거나 증가하여야 하며, 그 정도가 오차범위 내에 있어야 한다. 그러나 순번 ⑧ 토지와 접한 순번 ②, ⑥, ⑦, ⑨, ⑩, ⑫ 토지와 그 외 인접 토지들의 면적이 증가한 사정이 없었으므로, 이 사건 정정 이후 이 사건 토지의 면적이 11.7㎡ 증가함에 따라 순번 ⑧ 토지의 면적이 그에 상응하는 만큼 감소하여야 할 것인데, 감소하는 것이 아니라 현실경계의 변동이 있다는 특별한 사정이 없음에도 오히려 소폭 증가하였다. 결국, 토지대장상 이 사건 토지 면적의 증감과 순번 ⑧ 토지 면적의 증감 역시 인과관계가 있다고 볼 수 없으며, 순번 ⑧ 토지의 면적이 증감되었다는 사정은 이 사건 토지의 공부상 면적의 증가를 정당화하는 근거로 삼을 수 없다. 참고로, 이렇게 이 사건 토지의 인접 토지들 면적이 변동 없거나, 그 변동이 이 사건 토지와는 무관함에도 이 사건 토지의 면적만 줄어들었다가 늘어나는 상식적으로 납득하기 어려운 결과가 나온 것은 위의 첫 번째 지적도에 표시된 도로와의 경계 부분인 이 사건 토지의 3과 4를 연결한 선을 지적재조사를 위한 경계로 설정할 때에는 현실의 경계를 기준으로 정함을 원칙으로 하고 있음에도 지적재조사법상 정정금지기간 내 이루어진 이 사건 정정과 순번 ⑧ 토지의 등록사항정정의 경우에는 지적도상 경계를 기준으로 하였거나 잘못 측정하였기 때문으로 보이는바, 이 사건 정정이 잘못되었음은 이미 위에서 살펴본 바와 같다. (4) 다음으로 각 토지 간의 경계와 관련하여, 이 사건 토지와 인접 토지 일대의 지상건물들은 청구인들이 이 사건 토지와 인접 토지인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-△△번지(대 358㎡)를 합한 총 652㎡에 건축한 건물을 제외하고 모두 지적재조사 사업 이전부터 존재하던 건물들이고, 각 건물들이 벽돌조이거나 콘크리트 구조물로 그 성질상 견고하여 특별한 사정이 없는 한 현실의 경계는 변경되지 않은 것으로 보인다. 2019년 4월경 촬영된 항공사진은 지적재조사 사업기간 중에 촬영된 것으로 이 사건 토지 위에 청구인들이 건물을 완공하기 전의 사진인바, 각 사진들에서 볼 수 있는 이 사건 토지 및 인접토지들의 지상건물들의 위치, 모습, 건축형태 등을 종합하면, 이 사건 토지 및 인접토지들의 현실경계는 특별한 사정이 없는 한 지적재조사 사업을 전후로 하여 변경 없이 유지된 것으로 보인다. 한편, 앞서 살펴보았듯이 지적재조사법 제14조제1항제1호에 따르면, 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계’에 의하도록 정하고 있는바, 순번 ⑧ 토지에 접한 토지들 중 이 사건 토지를 제외한 나머지 순번 ②, ③, ④, ⑥, ⑦, ⑨, ⑩, ⑫ 토지의 토지대장상 면적이 지적재조사 사업을 전후로 하여 변동이 없는 것을 본 때, 각 토지간의 지상경계에 관하여 다툼이 없었던 것으로 보이고, 피청구인이 답변서에 기재한 것처럼 지적재조사 당시 이 사건 토지의 경계도 기존 지적도가 아닌 현실(담장)경계로 새롭게 설정하였는바, 측정 당시 경계의 설정에 다툼이 없었다. 결국, 이 사건 토지를 비롯한 이 일대의 전체적인 경계는 거의 변경되지 않았다고 봄이 타당하며, 이 사건 토지와 인접한 토지 대부분의 면적이 변동 없는 이상, 적어도 지적재조사 전의 각 토지에 관한 토지대장들이 현실경계에 따른 면적을 반영하고 있었다는 것을 알 수 있다. 이처럼 이 사건 토지 일대의 지적재조사 사업을 전후로 하여, 인접 토지들의 경계와 면적은 기존의 공부상 면적을 그대로 유지하면서 거의 변동이 없는 반면, 이들 토지 한가운데에 있는 이 사건 토지의 면적만 마치 고무줄처럼 줄어들었다가 다시 늘어났다. 이렇게 물리적으로 도저히 불가능한 상황이 이 사건 토지에 일어났는바, 이것이 설령 관련 법령들을 준수하였다고 하더라도, 납득할 수 없는 상황임은 청구인들은 물론 통상의 상식을 가진 일반 국민들의 관점에서 보아도 마찬가지일 것이다. 나) 위에서 본 바와 같이, 이 사건 토지 면적의 증감으로 인하여 다른 인접토지들의 면적이 변동되지 않았고, 일부 변동된 토지의 경우 인과관계가 있다고 볼 수 없는 점, 이 사건 토지와 인접토지들 간의 현실 경계는 거의 변경되지 않았고, 이 사건 토지와 인접 토지의 실제 현황과 지적공부가 일치하는 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 인접 토지들과 달리 이 사건 토지의 면적만 변동이 있었다고 보는 것은 지적재조사법이 정한 입법취지에도 어긋날 뿐만 아니라 헌법에서 비롯된 실질적 법치행정에도 부합하지 않는다. 경기도행정심판위원회에서는 2019. 9. 9. 위의 경우 조정금 부과처분이 위법하다고 재결한 바 있다(2019경기행심1190 사건). 결국, 현실의 경계와 면적의 변동이 없는 위 인접 토지들 한가운데에 있는 이 사건 토지의 지적재조사사업 전 지적도상 면적 역시, 현실경계에 따른 면적을 반영하고 있었다고 봄이 타당하므로, 이 사건 토지의 지적재조사 전 면적인 294㎡는 단지 지적도상의 면적만이 아니라 동시에 현실의 경계에 따른 면적이었다고 보아야 한다. 그러므로 앞서 본 바와 같이 잘못 정정된 이 사건 정정에 따른 면적을 기준으로 조정금을 산정할 것이 아니라 정정 이전의 지적공부상 면적인 294㎡를 기준으로 하여 조정금이 재산정되어야 한다. 8) 한편, 청구인들이 의견제출 및 이의신청을 하지 않았던 것은 당시 조정금이 부과될 것이라는 사실을 알지 못하였기 때문이지, 지적확정에 따른 조정금 부과에 대하여 그대로 수용할 의사가 있었기 때문이 아니다. 가) 관련 법리 「행정절차법」 제21조에서 정하는 사전통지는 침해적 행정행위에 대한 사전적 권리구제수단과 공정한 행정작용을 확보하는 수단으로서의 의미를 지니는바, 특별한 규정이 없는 한 지적재조사 사업에 관한 행정행위에서도 그대로 적용된다. 이 사건 처분은 당사자에게 의무를 부과하는 처분이고, 당사자가 납부할 조정금은 지적재조사법 제18조에 따른 경계의 확정으로 면적이 증가한 경우에 산정하여 징수하는바(지적재조사법 제20조제1항), 따라서 지적재조사 사업의 과정에서 ‘경계의 확정’은 조정금의 징수에 있어서 결정적인 단계이다. 그러므로 지적재조사법에 조정금 징수에 관한 사전통지 시기에 관한 명확한 규정이 없더라도, 적어도 ‘경계의 확정’을 결정하는 단계에서는 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 ‘조정금의 징수’에 관한 명확한 사전통지가 있어야 한다. 그렇지 아니하고 사전통지를 하지 않는다면, 일반 국민은 경계확정 단계에서 다투어보지도 못한 채, 조정금이 징수된 이후에서야 비로소 다툴 수 있게 되는바, 이는 「행정절차법」에서 사전통지제도를 두어 국민의 사전적 권리구제와 공정한 행정작용을 확보하려는 취지에 반한다. 대법원에서도 “행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지나 의견 제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다”라고 판시(대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결)한 바 있다. 나) 이 사건의 경우 청구인들이 피청구인으로부터 2020. 3. 4. 받은 「○○○지구」 지적재조사사업 지적확정예정 통지를 보면, 단순히 ‘의견’이 있으면 제출하라는 내용만 기재되어 있으며, 2020. 4. 17. 받은 「○○○지구」 지적재조사사업 경계결정 통지에도 ‘경계’에 이의가 있는 경우 이의신청서를 제출하라는 내용만 있을 뿐, 피청구인이 말하는 각 통지서 어디에도 ‘면적이 증가할 경우 조정금이 부과된다는 내용’은 적시되어 있지 않다. 이러한 통지서의 내용만으로는 청구인들이 향후 이 사건 토지의 경계가 확정됨에 따라 토지 면적이 증가하고, 그에 따라 합계 65,637,000원에 달하는 거액의 조정금이 부과될 것이라고 도저히 알 수 없었으며, 이는 일반 국민의 경우에도 마찬가지일 것이다. 이처럼 청구인들이 각 의견제출 및 이의신청 기간 내에 의견서 및 이의신청서 제출이 없었던 것은 ‘경계의 확정’에 따른 불이익한 상황에 대하여 전혀 몰랐기에 의견 및 이의를 제기하려고 해도 할 수 없었기 때문이지, 지적확정에 따른 조정금 부과에 대하여 아무런 이의가 없었기 때문이 아니다. 만약 청구인들이 이 당시 이 사건 토지의 경계가 확정됨에 따라 향후 거액의 조정금이 부과된다는 사실을 알았다면, 바로 의견을 제출하거나 이의신청서를 제출하였을 것이다. 실제로 청구인들은 2021. 2. 24. 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받은 후 이에 대하여 이의신청을 하였는바, 이러한 경위를 보더라도 청구인들이 당시 조정금 부과 사실에 대한 인식 유무와 조정금 부과에 관한 의사를 잘 알 수 있다. 한편, 이 사건 토지에 대한 조정금 산정에 관한 내용은 피청구인이 2020. 11. 5. 청구인들에게 한 ‘「○○○지구」 지적재조사사업 완료에 따른 지적공부 정리 알림’에 간략히 나와 있으며, 조정금 산정에 관한 구체적인 내용은 조정금 납부 고지를 한 2021. 2. 24.부터 불과 1주일 전인 2021. 2. 17.에 피청구인이 청구인들에게 보낸 이 사건 토지에 대한 조정금 산정 결과 통보서에 나와 있었다. 이렇듯 피청구인이 청구인들에게 지적재조사법 제20조에 의한 조정금 산정에 관하여 안내한 시점은 이미 이 사건 토지의 경계가 확정된 후인 2020. 11. 5.로, 조정금 부과에 대하여 ‘경계의 확정’을 다툼으로써 사전적이고 효과적으로 이의를 제기할 기간을 이미 도과하였고, 그 내용도 개략적인 것에 불과한바, 이러한 통지로는 앞서 본 ‘사전통지’의 취지를 달성할 수 없으므로 위 통지를 「행정절차법」이 정한 ‘사전통지’로 볼 수도 없다. 결국, 청구인들이 각 의견제출 및 이의신청 기간 내에 의견서 및 이의신청서를 제출한 적이 없었다고 하더라도 이를 이유로 이 사건 처분을 정당화할 수는 없으며, 오히려 앞서 본 법리에 따르면, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조제1항에 따른 사전통지를 하지 않은 것으로 위법하여 취소를 면할 수 없다. 9) 결어 피청구인은 이 사건 토지에 대한 지적재조사 과정에 문제가 없고, 따라서 이 사건 처분과 이에 대한 이 사건 기각결정에 법령 위반의 하자가 없다는 취지로 주장한, 위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 정정은 실질적으로 청구인들의 신청에 의한 것이 아닌 점, 그럼에도 외형상 청구인들의 신청에 의한 것이니 절차의 하자가 없다고 함은 청구인들의 불측의 손해를 정당화하려는 것으로 실질적 법치행정에 반하는 점, 가사 이 사건 정정이 청구인들의 신청에 의한 것이라고 하더라도 이 사건 정정에 의한 면적 내지 그 후 확정된 이 사건 토지의 면적은 지적재조사법의 취지 및 체계적 해석에 반하는 것으로 잘못 이루어진 점, 이 사건 토지와 그 주변의 현실경계 및 이 사건 토지 일대의 전체적인 경계의 변경이 거의 없고, 이 사건 토지와 인접한 토지들 대부분의 면적이 지적재조사 사업을 전후로 하여 변동 없이 그대로인 점, 그럼에도 불구하고 이 사건 토지의 면적만 줄어들었다가 늘어났다고 보는 것은 상식에 비추어도 납득할 수 없는 점, 피청구인이 지적재조사 사업과정에서 조정금 부과에 대한 사전통지의무를 위반한 점 등을 종합하여 보면, 피청구인이 이 사건 정정 이전에 현실경계를 제대로 반영하고 있던 이 사건 토지 면적 294㎡가 아닌 이 사건 정정에 따른 면적 276㎡를 기준으로 하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하므로, 피청구인의 주장은 모두 이유 없다. 행정행위는 법치행정의 원칙에 따라 법률에 근거하여, 법률의 규정에 따라서 행해져야 하는 것은 물론이고, 나아가 이러한 법률에 따른 행정행위가 일반인의 상식에 부합할 때 국민들이 납득할 수 있으며 실질적 법치행정으로 거듭나게 된다. 그러므로 행정청이 법령에 따른 행정행위를 하는 과정에서 국민의 정당한 신뢰를 침해하지 않는 것은 위와 같은 실질적 법치행정의 구현에 있어서 필수불가결하다. 청구인들은 전 소유자로부터 이 사건 토지를 매수할 당시 공부상 면적 294㎡를 기준으로 책정된 매매대금을 지급하였고, 이 사건 토지에 대한 취득세 역시 위 면적을 기준으로 책정된 세금을 납부한 사실은 앞서 제출한 심판청구서에 이미 언급한 바 있다. 이처럼 청구인들은 공부상 면적을 믿고 토지를 매수하고 세금까지 납부하였으며, ○○시도 이를 바탕으로 건축허가까지 내주었다. 청구인들은 이후 부득이하게 피청구인의 요구 및 한국국토정보공사의 측량결과에 따랐지만, 청구인들에게 돌아온 것은 합계 65,637,000원이라는 납득할 수 없고 상식에도 부합하지 않는 거액의 조정금 납부 통지였다. 이는 이 사건 토지와 인접 토지가 지적재조사 지구로 지정되어 경계에 다툼이 없는 이상 현실경계로 경계의 설정이 예정된 상황에서, 피청구인의 무사안일한 태도로 이루어진 이 사건 정정의 잘못에서 비롯된 것인바, 이에 대한 오류를 피청구인이 스스로 바로잡도록 하지 않고, 오히려 이 사건 처분과 기각결정에 위법이 없다고 하는 것은 피청구인의 잘못으로 인한 피해를 오로지 일반 국민인 청구인들에게만 지우는 것으로 부당하고도 가혹하다. 따라서 이 사건 처분이 지적재조사법의 취지 및 체계적 해석을 위반하고, 나아가 실질적 법치행정에 반할 뿐만 아니라 청구인들의 이 사건 토지 면적에 대한 정당한 신뢰를 침해하는 것으로 위법한 이상 피청구인의 주장은 모두 이유 없으므로 청구인들의 이 사건 심판청구를 인용하여 주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 지적재조사법 제12조제1항에 따르면 지적재조사 지구로 지정고시 된 이후에는 효율적인 사업추진을 위하여 지적공부정리와 경계복원측량을 정지하도록 되어 있으며, 이는 사업지구 내 지적재조사 측량과 기존 측량 간의 성과 결정 차이 등으로 인하여 토지소유자의 혼란이 가중되고 국가사업의 신뢰성이 훼손되어 사업추진이 어려워지는 것을 예방하기 위한 취지이다. 다만, 국민의 권리행사를 최소한으로 제한하고자 같은 법 제12조제2항에 예외규정을 두어 토지소유자의 신청이 있는 경우 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회에서 경계복원측량 및 지적공부정리의 허용 여부를 심의ㆍ의결하도록 하고 있다. 2) 청구인들은 이 사건 토지에 건축허가를 득하고 착공하고자 한국국토정보공사 ○○서부지사에 경계복원측량을 의뢰하였으며, 피청구인은 지적재조사법 제12조제2항제3호에 따라 지구지정 고시 이후 신청된 ‘경계복원측량’ 허용 여부를 심의ㆍ의결하기 위하여 ○○시○○구 지적재조사위원회를 개최하고 그 결과에 따라 경계복원측량을 허용하였다. 3) 지적측량수행자는 측량업무를 위한 자료 조사를 실시하였고 해당 필지가 지적공부의 토지 표시사항이 잘못된 것으로 확인되어 「지적업무처리규정」(국토교통부훈령) 제20조제8항의 규정에 의거 피청구인에게 관계자료 등을 첨부하여 통보하였고 이후 공간정보관리법 제84조제1항에 따라 토지소유자가 등록사항정정 신청서를 피청구인에게 제출하였으며, 지적재조사법 제12조제2항제3호에 따라 ○○시○○구 지적재조사위원회를 다시 개최하여 이 사건 토지의 등록사항정정 정리 허용을 의결하였다. 4) 2019. 3. 21.자로 이 사건 토지의 등록사항정정이 처리되어 지적공부상 면적이 당초 294㎡에서 276㎡로 정정되었으며, 이후 지적재조사법 제15조제1항에 따라 토지소유자와 현장 입회하여 임시경계점 설치 및 경계 조정 협의 시 이 사건 토지의 경계를 기존 지적도가 아닌 현실(담장)경계로 새롭게 설정하면서 면적이 11.7㎡ 증가된 287.7㎡로 결정되었다. 지적재조사 측량을 완료한 후 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 산정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정예정조서를 작성하여 청구인들에게 통지하였고, 의견제출기간(20일) 동안 의견서가 제출되지 않아 2020. 4. 17.자로 경계결정 통지를 하였다. 여기서 “기존 지적공부상의 종전 토지면적”이란 공간정보관리법 제2조제19호 및 제27호에 따라 지적공부에 등록된 최종 면적(등록사항 정정 후 276㎡)을 의미한다. 지적확정예정통지에 따른 의견제출(20일) 및 경계결정 이의신청(60일) 기간 동안 청구인들은 의견서 및 이의신청서를 제출하지 않았으며, 이에 따라 2020. 11. 5. 피청구인은 지적재조사사업을 완료하고 지적재조사법 제20조에 따라 증가된 면적에 대하여 조정금을 산정ㆍ통보하였으며, 청구인들이 이의신청을 제출하여 지적재조사법 제21조의2에 의거 재조사위원회에서 이의신청을 심의ㆍ의결하였다. 5) 청구인들은 지적공부정리 정지 기간 내 등록사항정정은 무효이며 조정금 산정 시 종전 면적은 등록사항정정 전 294㎡라고 주장하며 이 사건 처분을 취소하여야 한다고 주장하나, ① 토지소유자가 직접 경계복원측량을 의뢰한 점, ② 등록사항정정 신청서를 제출한 점, ③ 종전 토지면적은 공간정보관리법 제2조제27호에 따라 지적공부에 등재된 넓이를 의미하므로 등록사항정정 후 최종 면적(276㎡)으로 보아야 하는 점 등을 볼 때 청구인들이 주장하는 법령 위반의 하자는 해당 없다. 6) 결론 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 처분으로 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하여 주기를 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제11조(지적재조사측량) ① 지적재조사측량은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 지적측량(이하 “지적측량”이라 한다)으로 한다. 이 경우 성과의 검사에 관련된 사항은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제25조를 준용한다. ② 지적재조사측량은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제1호의 측량기준으로 한다. 제12조(경계복원측량 및 지적공부정리의 정지) ① 제8조에 따른 지적재조사지구 지정고시가 있으면 해당 지적재조사지구 내의 토지에 대해서는 제23조에 따른 사업완료 공고 전까지 다음 각 호의 행위를 할 수 없다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제23조제1항제4호에 따라 경계점을 지상에 복원하기 위하여 하는 지적측량(이하 “경계복원측량”이라 한다) 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제77조부터 제84조까지에 따른 지적공부의 정리(이하 “지적공부정리”라 한다) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 경계복원측량 또는 지적공부정리를 할 수 있다. 1. 지적재조사사업의 시행을 위하여 경계복원측량을 하는 경우 2. 법원의 판결 또는 결정에 따라 경계복원측량 또는 지적공부정리를 하는 경우 3. 토지소유자의 신청에 따라 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회가 경계복원측량 또는 지적공부정리가 필요하다고 결정하는 경우 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다. ③ 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다. ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ② 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지ㆍ공유지 행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다. ③ 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가법인등이 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 제2항부터 제4항까지에 규정된 것 외에 조정금의 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조(조정금의 지급ㆍ징수 또는 공탁) ① 조정금은 현금으로 지급하거나 납부하여야 한다. ② 지적소관청은 제20조 제1항에 따라 조정금을 산정하였을 때에는 지체 없이 조정금조서를 작성하고, 토지소유자에게 개별적으로 조정금액을 통보하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 조정금액을 통지한 날부터 10일 이내에 토지소유자에게 조정금의 수령통지 또는 납부고지를 하여야 한다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 수령통지를 한 날부터 6개월 이내에 조정금을 지급하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 납부고지를 받은 자는 그 부과일부터 6개월 이내에 조정금을 납부하여야 한다. 다만, 지적소관청은 1년의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정금을 분할납부하게 할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한까지 납부하지 아니할 때에는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수할 수 있다. ⑧ 지적재조사지구 지정이 있은 후 권리의 변동이 있을 때에는 그 권리를 승계한 자가 제1항에 따른 조정금 또는 제7항에 따른 공탁금을 수령하거나 납부한다. 제21조의2(조정금에 관한 이의신청) ① 제21조제3항에 따라 수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다. 제30조(시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회) ① 시ㆍ군ㆍ구의 지적재조사사업에 관한 주요 정책을 심의ㆍ의결하기 위하여 지적소관청 소속으로 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회(이하 “시ㆍ군ㆍ구 위원회”라 한다)를 둘 수 있다. ② 시ㆍ군ㆍ구 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다. 1. 제12조제2항제3호에 따른 경계복원측량 또는 지적공부정리의 허용 여부 2. 제19조에 따른 지목의 변경 3. 제20조에 따른 조정금의 산정 3의2. 제21조의2 제2항에 따른 조정금 이의신청에 관한 결정 4. 그 밖에 지적재조사사업에 필요하여 시ㆍ군ㆍ구 위원회의 위원장이 회의에 부치는 사항 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 19. “지적공부”란 토지대장, 임야대장, 공유지연명부, 대지권등록부, 지적도, 임야도 및 경계점좌표등록부 등 지적측량 등을 통하여 조사된 토지의 표시와 해당 토지의 소유자 등을 기록한 대장 및 도면(정보처리시스템을 통하여 기록ㆍ저장된 것을 포함한다)을 말한다. 27. “면적”이란 지적공부에 등록한 필지의 수평면상 넓이를 말한다. 제76조의3(부동산종합공부의 등록사항 등) 지적소관청은 부동산종합공부에 다음 각 호의 사항을 등록하여야 한다. 1. 토지의 표시와 소유자에 관한 사항: 이 법에 따른 지적공부의 내용 제84조(등록사항의 정정) ① 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 그 정정을 신청할 수 있다. ② 지적소관청은 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 조사ㆍ측량하여 정정할 수 있다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제62조의3(부동산종합공부의 등록사항 정정 등) ① 지적소관청은 법 제76조의5에 따라 준용되는 법 제84조에 따른 부동산종합공부의 등록사항 정정을 위하여 법 제76조의3 각 호의 등록사항 상호 간에 일치하지 아니하는 사항(이하 이 조에서 “불일치 등록사항”이라 한다)을 확인 및 관리하여야 한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 불일치 등록사항에 대해서는 법 제76조의3 각 호의 등록사항을 관리하는 기관의 장에게 그 내용을 통지하여 등록사항 정정을 요청할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 부동산종합공부의 등록사항 정정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부장관이 따로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의견제출서, ○○○○○○○감정평가법인 및 ○○감정평가법인 감정평가서, 이 사건 처분서, 이의신청 기각결정 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 토지를 공동소유한 자이다. 나) 피청구인은 2018. 11. 28. 지적재조사사업(○○○지구) 지구지정을 고시한 후 같은 해 12. 4. 청구인들을 포함한 지구 내 토지소유자들에게 지적재조사사업(○○○지구) 지구지정을 통지하였다. 다) 청구인 김○○이 대표자인 ○○건설은 2019. 2. 26. 한국국토정보공사에 이 사건 토지와 인접토지인 ○○동 ○○○-△△번지 토지에 신축건축물 착공허가를 위하여 이 사건 토지(대, 294㎡)의 경계확정측량을 의뢰하였고, 한국국토정보공사는 같은 해 3. 13. 피청구인에게 이 사건 토지에 관한 지적공부상 등록사항의 오류(대장면적 294㎡, 좌표면적 275.8㎡, 오차 -18.2㎡, 허용공차 ±13.9㎡, 이 사건 토지는 지적도상 경계가 잘못 등록되어 면적이 허용공차를 초과)를 통지하자, 피청구인은 같은 해 3. 20. ○○시○○구 지적재조사위원회 심의를 거쳐 같은 해 3. 21. 청구인들의 등록사항정정 신청을 받아 같은 해 3. 26. 토지대장의 등록사항(면적)을 정정하였다. 라) 피청구인은 2020. 3. 4. 청구인들에게 ○○시○○구 경계결정위원회의 심의를 거쳐 이 사건 토지의 면적이 276㎡에서 11.7㎡ 증가한 287.7㎡로 확정된 지적확정예정임을 통지하였고, 같은 해 4. 13. ○○시 경계결정위원회의 심의를 거쳐 같은 해 4. 17. 청구인들에게 경계결정을 통지하였다. 마) 이후 피청구인은 조정금 산정을 위해 지적재조사법 제20조에 따라 감정평가기관의 감정평가 및 ○○시○○구 지적재조사위원회 심의를 거쳐 같은 해 2. 24. 청구인들에게 이 사건 토지의 증가된 면적에 대하여 개별공시지가로 산정한 조정금 총 65,637,000원(청구인들 각 32,818,500원) 부과를 통지하였다. 바) 이에 청구인들이 2021. 3. 22., 3. 23. 각각 피청구인에게 이 사건 토지의 면적이 실질적으로는 감소하였음에도 조정금이 부과되었다는 이유로 이의신청을 하였다. 사) 피청구인은 2021. 5. 26. 재차 조정금 이의신청에 대하여 감정평가기관의 감정평가 및 ○○시○○구 지적재조사위원회 심의 결과 청구인들의 이의신청이 기각으로 결정되자, 같은 해 5. 27. 청구인들에게 이를 통지하였다. 2) 청구인들은 2019. 8. 8. 이 사건 토지에 대한 취득세 등의 명목으로 지방세 64,668,970원을 납부하였는바, 이처럼 청구인들에게는 이 사건 토지의 면적이 294㎡라는 것에 대한 정당한 신뢰가 존재하였고, 이렇게 정당한 신뢰가 존재하는 청구인들에게 각 32,818,500원 합계 65,637,000원에 달하는 조정금 납부처분을 하여 청구인들의 이해관계에 중대한 영향을 미치기까지 하였기에 그 하자의 정도가 중대하다고 할 것이며, 이 사건 토지의 면적은 당초 294㎡에서 최종 287.7㎡로 오히려 실질적으로는 6.3㎡가 줄어들었는데, 피청구인은 지적재조사법 제20조에 따라 면적이 줄어든 부분에 관하여 ㎡당 가격을 5,610,000원으로 하여 청구인들에게 각 17,671,500원씩 합계 35,343,000원의 조정금을 오히려 지급하였어야 함에도 불구하고 지적재조사법 제12조제1항을 위반하여 위법한 조정금 납부처분을 한 것이 정당하다고 보아 청구인들의 이의신청을 기각하였으므로 이는 취소되어야 한다는 취지로 주장하는바, 청구인들은 2021. 5. 27.자 피청구인의 이의신청 처리결과에 대한 취소를 구하고 있으나, 원처분인 2021. 2. 24.자 처분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 살펴본다. 지적재조사법 제12조제1항에 따르면 제8조에 따른 지적재조사지구 지정고시가 있으면 해당 지적재조사지구 내의 토지에 대해서는 제23조에 따른 사업완료 공고 전까지 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제23조제1항제4호에 따라 경계점을 지상에 복원하기 위하여 하는 지적측량(경계복원측량), 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제77조부터 제84조까지에 따른 지적공부의 정리를 할 수 없고, 같은 법 제12조제2항에 따르면 제1항에도 불구하고 1. 지적재조사사업의 시행을 위하여 경계복원측량을 하는 경우, 2. 법원의 판결 또는 결정에 따라 경계복원측량 또는 지적공부정리를 하는 경우, 3. 토지소유자의 신청에 따라 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회가 경계복원측량 또는 지적공부정리가 필요하다고 결정하는 경우에는 경계복원측량 또는 지적공부정리를 할 수 있다. 같은 법 제16조제1항과 제4항 및 제5항에 따르면 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하고, 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있으며, 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 하는데, 경계결정위원회는 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. 같은 법 제17조제1항과 제5항에 따르면 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있고, 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 하는데, 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 같은 법 제18조제1항에 따르면 지적재조사사업에 따른 경계는 ① 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때, ② 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때, ③ 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때에 확정된다. 같은 법 제20조제1항에 따르면 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하고, 같은 법 제20조제3항 및 같은 법 시행령 제12조에 따르면 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가법인등이 평가한 감정평가액으로 산정하지만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있고, 법 제20조제3항 단서에 따라 조정금을 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 개별공시지가로 산정하는 경우에는 법 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 필지별 증감면적에 개별공시지가를 곱하여 산정한다. 한편, 공간정보관리법 제84조제1항 및 제2항에 따르면 토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 지적소관청에 그 정정을 신청할 수 있고, 지적소관청은 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 조사ㆍ측량하여 정정할 수 있다. 먼저, 청구인들은 이 사건 처분의 사전통지가 없었음을 문제로 삼아 조정금 부과에 대하여 경계 확정을 다툴 만한 사전적이고 효과적으로 이의를 제기할 기간을 이미 도과하였다고 주장하나, 지적재조사법 제3조제1항에서는 ‘지적재조사사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다’라고 정하고 있으므로 사업 단계별 이의신청 절차에 비추어 볼 때 「행정절차법」상 사전통지 의무가 반드시 발생한다고 볼 수 없고, 지적재조사법에서 정하는 절차상 이 사건 처분이 있기까지 청구인들은 같은 법 제16