지적재조사사업 조정금 이의신청 미반영처분 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2018. 2. 13. 청구인에게 청구인 소유 토지 OO동 OOO-O번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 「지적재조사에 관한 특별법」(이하‘지적재조사법’이라 한다) 제20조에 따라 조정금을 산정하여 납부 고지하였고, 청구인은 2018. 3. 21. 조정금 하향을 요구하는 조정금 이의신청서를 제출하였다. 이에 피청구인은 감정평가법인에 감정평가를 재의뢰한 후, 지적재조사법 제21조의2에 따라 OO시지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 2018. 5. 21. 청구인에게 이의신청에 대한 결과(하향요구 미반영) 통지(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자 및 심판대상 토지에 관하여 가) 청구인은 OO군에서 태어나 지금은 3대가 함께 경기도에서 거주하고 있는 경기도민이다. 청구인은 조상 대대로 경기도 OO군에 터를 잡고 살아오고 있는바, 1949. 1. 30. OO군 OO읍에서 태어난 이래 OO군 OOO읍, OO군 OO면(지금의 OO OO)에서 살아오다, OOO읍의 독립 승격으로 OOO시에 주소를 두고서 지금까지 단 한 번도 OO군을 떠나 본 적이 없는 경기도 OO시 산증인이자, 청구인의 아들 내외, 손자·손녀 모두 경기도에서 거주하며 3대가 모두 경기도에서 거주하고 있는 일가족 모두가‘경기도민’이다. 나) 심판대상 토지 심판대상 토지는 경기도 OO시 OO동 OOO-O번지로서, 청구인은 1990. 9. 19. 매수하여 소유권을 취득한 이후 지금까지 지방자치단체에서 부과한 재산세 등 지방세에 대해 단 한 번도 이의 없이 성실하게 납부하며 그 의무를 다하여 왔다. 2) 심판대상 토지에 대한 조정금의 부당성 가) 피청구인의 조정금은 지적재조사사업의 목적에 위반된다. (1) 법규정 【지적재조사에 관한 특별법】 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. (2) 위 법률취지는 당초부터‘청구인의 토지’임에도 불구하고, 종전 일제 강점기의 기술미비로 인하여 지적 내지 면적의 수치가 잘못되어, 이를 마땅히 해당토지의 원주인에게 되돌려주는 행정절차임에도 불구하고, 마치 피청구인이 새로운 땅을 발견하여 이를 원주인인 청구인에게 매각하는 모양새를 취하는 이 사건에 있어서는 위 법률의 목적에 반하는 것이라 할 것이다. 나) 심판대상 토지의 공시지가는 ㎡당 137,000~130,000원(2017년~2013년)인데, 피청구인은 청구인에게 ㎡당 260,000원으로 매각하는 장사를 하고 있다. (1) 위 공시지가는 실거래가와 전혀 차이가 없다. 위 심판대상 토지의 공시지가는 2018년도 ㎡당 137,000원이다. 이는 실거래가와 아무런 차이가 없다. 만약, 이보다 비싸게 매각한 것이 있다면 피청구인이 이를 입증하기 바란다. 청구인은 주변 부동산사무실에 아무리 물어보더라도 이보다 더 비싸게 팔았다는 이야기를 들은 적이 없다(※ 피청구인은 위 심판대상 토지 인근에 거래된 매각신고가액을 분명히 제시하기 바란다 - 법률상 부동산매매거래 시 해당 지자체에게 이를 신고하도록 되어 있다). 그런데도 피청구인은 위 심판대상 토지를 ㎡당 260,000원으로 매각하여 사실상 장사를 하고 있다(만약 청구인도 위 심판대상 토지를 ㎡당 260,000원에 매각할 수만 있다면 이를 그렇게 판매하겠다 - 피청구인이 ㎡당 260,000원에 매입하여 준다면 이를 그대로 매각하겠다). (2) 심판대상 토지의 지목은‘답(논)’이고, 실제 전답으로 사용하고 있다. 그런데 피청구인은 위 심판대상 토지가 논이고, 그 실제가 전답으로 사용되고 있음에도 피청구인 요구 조정금대로 평당 858,000원(=260,000원/㎡×3.3)에 누가 이를 매입하겠다는 것인지 도무지 이해할 수가 없다. 감정평가서는 명백히 오류를 저질렀다(감정평가서 전체가 똑같은 오류, 같은 평가 - 수학도 아닌데 단 하나의 오차도 없는 것이 가능한가?). 첫째, 위 심판대상 토지의 비교표준지는‘같은 동 OOO-O번지’(이하‘비교표준지’라 한다)가 될 수 없다. ① 비교표준지의 공시지가는 ㎡당 255,000원이지만, 위 심판대상 토지는 그의 절반에 해당하는 137,000원으로 결코 같지 않다(이에 과세자료도 달리 되었는데, 어찌 평가조정금이 같은가! - 첨부 공시지가표는 허위인가?). 위 비교표준지가 법원경매에서 ㎡당 45만 원에 낙찰되었다는 피청구인의 주장은 명백히 거짓이다. ㎡당 157,500원 정도로 평당 52만 원에 거래(낙찰)되어 공시지가보다도 저렴했다. ② 비교표준지의 출입로는 OOO와 OO를 관통하는‘O번 국도’가 있지만, 위 심판대상 토지는 위 3번 국도에서 출입할 수가 없고, 농로 이외에 들어갈 통로가 없다(그런데 어찌 양 토지의 접근성이 같다고 할 수 있는가!). ③ OO첨단산업단지 예정지가 도보로 1시간 가까이 있는데 위 심판대상 토지가 어떻게 그 개발효과를 볼 수 있는가(공장 근로자들이 심판대상 토지 위에 있는 식당에 와서 식사를 할 수 있을까)? 만약 그 개발효과가 있다면 공시지가가 벌써 올랐을 것이다. (4) 감정평가의 기준근거가 명백히 사실과 다른 이상 특별법 제20조에 따라 조정금은 개별공시지가를 기준으로 정한다는 규정을 적용하여야 한다(피청구인은 땅장사를 중단하여야 한다). 앞서 본 바와 같이, 오류가 포함된 감정평가서는 위 심판대상 토지에 적용할 수 없는 바로 큰 길 앞에 있는 토지를 기준으로 조정금을 산정해 버렸다. 이는 결단코 사실에 부합하지 않는다(반대로 피청구인이 위 심판대상 토지를 ㎡당 260,000원에 매입한 거래가액이 존재하는지 사실조사를 해보면 답은 간명하다. 결코 이는 사실이 아니다). 그렇다면 위 감정평가서가 부당한 것이 명백한 이상 위 법률에 따라 이를 고지한 2016년 기준의 개별공시지가인 ㎡당 134,000원에 조정금으로 산정하여 이를 고지하는 것이‘사실’및‘공공 신뢰이익’에도 부합하는 타당한 판단이라 할 것이다. 다) 청구인은 그간 위 심판대상 토지에서 그 어떠한 이익도 취한 것이 없다. 청구인은 위 심판대상 토지를 소유하면서 납부 청구하는 재산세 등 지방세에 대해 단 한 번도 이의를 제기하거나 밀려본 적이 전혀 없다. 그러나 이번 조정금에 대해서는 너무나 억울한 마음에 처음으로 이의신청을 내게 되었는바, 부디 이를 살펴봐 주길 요청한다. 청구인은 피청구인의 요구대로 재산세 등의 의무만을 이행하였을 뿐 그 어떤 이익도 취득한 적이 없다. 월세를 받아본 적도 없고, 그 어떠한 이익도 취한 것이 없는데, 이제는 피청구인이 사실과 다르게 감정평가하여 땅장사를 하고자 하니 너무나 억울할 뿐이다. 【보충서면】 3) 피청구인의 주장 요지 가) 피청구인은 「지적재조사에 관한 특별법」에 의거하여 종이에 구현된 지적을 디지털 지적으로 전환하는 과정에서 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 정정함으로써 국민의 재산권을 보호하는 것으로서, 이를 청구인에게 고가로 매각하는 것은 위 법에 따른 것일 뿐 위 법의 목적의 의미를 청구인이 명백히 잘못 이해하였다고 주장한다. 나) 이 사건 토지에 대한 조정금은 피청구인 자체의 지적재조사위원회의 심의를 받아 절차상 아무런 잘못이 없고, 비록 공시지가의 2배에 이른 고가로 매각하는 처분이라 하더라도 이는 감정평가를 통해 결정한 것이고, 실거래가에 부합하므로 이는 정당하다고 주장한다. 다) OO첨단산업단지의 개발로 인하여 이 사건 토지에 영향을 미쳤는지 여부는 전혀 무관한 것으로 이 사건에서 논할 수 없는 별개라고 주장한다. 라) 위 법상 토지소유자협의회가 요청하는 경우 개별공시지가로 토지가액으로 매각할 수 있으나, 청구인은 그 토지소유자협의회를 구성한 사실이 없으므로 그 감액을 청구할 수 없다고 주장한다. 그러나 위와 같은 피청구인의 주장은 너무나 부당하다 할 것이다. 4) 피청구인의 주장에 대한 반박 가) 우선, 피청구인은 청구인 소유의 이 사건 토지에 붙은 옆 토지를 168,000원/㎡으로 토지수용(매수)해놓고, 지금에 와서는 그 바로 옆 토지인 이 사건 토지를 약 2배에 이르는 260,000원/㎡으로 매각하고 있다(같은 토지 달리 처분 = 평등권 침해). (1) 지자체가 국민의 재산권을 보호한다고 해놓고‘한 입으로 두 말’을 하는 피청구인의 이러한 행태는‘금반언의 원칙’에도 반한다 할 것이다. 피청구인은 청구인으로부터 청구인 소유의 OO시 OO동 OOO-OO번지 토지를 168,000원/㎡에 수용하였다. 그 당시 청구인이 피청구인에게“왜 이렇게 싸냐(저렴하냐)”고 물으니, 피청구인은“공시지가도 그렇고, 시가도 그렇고 그게 원래 시세예요”라고 답하여 청구인은 이를 그대로 믿고 별 말 없이 팔았다. 그런데 피청구인은 위 수용한 토지의 바로 옆 토지인 이 사건 토지를 원소유자에게 돌려줄 때에는 공시지가가 거의 별다른 차이가 없는데 같은 당사자인 청구인에게 그보다 2배에 이르는 260,000원/㎡으로 매각하는 것이 과연 타당한지 의문을 제기할 수밖에 없다. 이것이 국민의 재산권을 보호하겠다는 지자체가 할 일인가! (2) 피청구인은 위치도 다르고, 시기도 다르다고 변명할지 모르지만, 이는 새빨간 거짓말이다. - 피청구인은 2010. 8.경 청구인으로부터 이 사건 옆 토지를 수용하였고, 그 당시 이 사건 토지와 옆 토지의 공시지가는 단 1,000원 차이였고, 지금도 6,500원 차이에 불과하다. - 이 사건 토지나 옆 토지의 위치는 지적도 상에서 보는 바와 같이 정말 서로 붙어 있는 토지이고, 지금이나 그때나 동일하다. 나) 법의 목적과 의미를 법 제정취지의 문언대로 이해하지 못하고 장사치의 잣대로 해석한 것은 피청구인이다. (1) 위 법의 목적 제1조는 다음과 같다. 「지적재조사에 관한 특별법」 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. (2) 국회는 위 법의 제정이유를 다음과 같이 설시하고 있다. □ 제정이유 100여 년 전 일제강점기에 평판과 대나무자로 측량하여 수기로 만든 종이지적을 지금까지 그대로 사용하고 있어 지적의 디지털화에 맞지 않고, 측량기술의 발달로 지적공부의 등록사항이 토지의 실제현황과 일치하지 않는 경우가 전 국토의 15퍼센트에 달하고 있어 이를 방치할 경우 심각한 문제가 발생할 우려가 있음. 이에 지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 전환하고, 토지의 실제현황과 일치하지 않는 지적공부의 등록사항을 바로잡기 위한 지적재조사사업의 실시 근거 및 절차규정 등을 마련함으로써, 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권을 보호하려는 것임. (3) 피청구인에게 묻는다. 당초 위 법의 목적취지가 지자체보고 땅장사를 하라는 취지인가, 지적측량기술 발달로 원래 원주인에게 정당한 지적을 돌려주라는 법인가. 위 법의 목적은 제1조 목적 및 제정이유에도 나타나 있듯이, 현재의 종이지적은 평판과 대나무자로 측량하여 수기로 만든 지적이 지금까지 그대로 사용하고 있어 측량기술의 발달로 정당한 원소유자에게 돌려주라는 것이 이 법의 취지이자 공익적인 법이다. 피청구인처럼 그간 재산세 다 받아놓고 이제 와 원주인에게 공시지가보다 비싸게 파는 장사치의 모습을 보이는 것이 결코 재산권을 보호하고 보장하는 것이 아님은 명백하다. 다) 피청구인은 자신의 수하에 있는(피청구인으로부터 발주를 받는 감평사들) 사인(私人) 작성의 감정평가서만을 들고 있고, 대한민국 공부(公簿)인‘개별공시지가’내지‘실거래가거래’를 전혀 반영도 하지 않고 제출도 하지 못하고 있다. (1) 피청구인은 이 사건 토지 조정금이 정상이라며 자신들로부터 발주를 받는 수하의 사인(私人) 작성의 감정평가서들만 제출하였다. 아니나 다를까 각 감정평가서는‘1원’하나 틀리지 않고 똑같은 내용을 기재한다. 그 평가내용, 비교내용도 완전히 동일하다(이게 정상인가!). 피청구인 제출의 을 제2호증이 이를 극명하게 증명한다. (2) 피청구인에게 묻는다. 청구인은 피청구인에게 개별공시지가와 실제 거래단가를 제출하여 달라고 요구하였음에도, 실제 거래단가를 확보하고 있을 문서의 소지자인 피청구인는 왜 실제 거래단가 자료를 제출하지 못하는 이유가 무엇인가. 이 사건 토지 인근에서 과연 개별공시지가의 2배에 이르는 260,000원/㎡에 거래된 토지가 있는가! 만약 그렇게 거래되고 있다면 피청구인이 이 사건 토지 바로 옆 토지를 매수할 때는 16만원/㎡에 수용하였는가. 모든 OO시의 부동산은 거래내역을 해당 지자체에 신고하게 되어 있으므로 피청구인은 이 사건 토지 인근에 260,000원/㎡에 거래되고 있는 실제 거래증거를 제출하기 바란다(지자체인 피청구인의 허위주장에 대해서는 끝까지 책임을 묻겠다). (3) OO첨단산업단지의 개발로 인한 상승영향은 다름 아닌 피청구인이 시가의 근거로 내세운 사인 작성의 감정평가서에서 발췌한 것이다(이는 본 사건에서 논할 필요가 없다는 피청구인의 입장대로라면 더 이상 감정평가서의 가치, 신뢰성은 소멸한다). 청구인도 피청구인의 위 주장에는 적극 찬동한다. OO첨단산업단지 개발로 인하여 이 사건 토지 지가 상승은 전혀 영향이 없기 때문에 위 감정평가서들의 기재가 아주 엉망이라는 것이다(그런 오답도 감정평가서 모두 똑같다 - 베껴 쓴 것이 명백하다). 라) 이 사건 사업구역 총 20명 중 10명이 이의신청을 하였는데, (피청구인이 이를 안내한 적도 없어) 토지소유자협의회가 뭔지도 모르는 일반 시민들이 이를 구성하지 아니하였다는 이유로 실질적인 소유자협의회가 이의를 제의한 것과 다름없는 이러한 이의를 무참히 무시하는 행태는 과연 합리적인지 피청구인에게 되묻고 싶다. (1) 이 법 시행령 제12조(조정금의 산정) 법 제20조제3항 단서에 따라 조정금을 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 개별공시지가로 산정하는 경우에는 법 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 필지별 증감면적에 개별공시지가를 곱하여 산정한다고 규정하고 있다. 「지적재조사에 관한 특별법」 제13조(토지소유자협의회) ① 사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 2분의 1 이상과 토지면적 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있다. (2) 피청구인의 주장대로라면 이 사건 사업구역에 있는 사람들이 토지소유자협의회를 구성하여‘개별공시지가’로 조정금을 산정하여 요구했더라면 법률상 아무런 하자가 없다는 취지로 보인다. 그런데 이 사건 사업구역의 총 소유자들은 20명이고, 그 중 10명이 이의를 신청한다. 이는 전체의 2분의 1에 해당하는 수이다. 그리고 그 10명이 소유하고 있는 토지들은 이 사건 사업구역의 3분의 2를 넘어가고 있다. 이는 위 법 제13조에 토지소유자협의회의 구성요건에 명백히 부합한다(피청구인에게 소유자들에게 소유자협의회를 구성할 수 있는 권리가 있는지 알려준 적이 있는지 여부, 실제 조정금에 대한 이의신청인 수와 그 소유토지의 면적이 몇 %에 해당하는지에 대해 석명을 구한다). 마) 더욱이 피청구인은 이의신청자 10명(12필지) 중 8명(11필지)를 하향조정시켜 주었음에도, 신청인만 예외가 되었다. 이는 평등원칙상 있을 수 없는 일이다(피청구인의 답변서를 받아보고 청구인은 분노를 느끼지 않을 수 없다). 5) 결론 결과적으로 피청구인은 토지의 원소유자인 청구인을 상대로 전매차익을 남기는 땅장사한 꼴이 되었다. 위 법의 취지는 측량기술의 발달로 원소유자에게 원지적을 되찾아주자는 취지였지만 피청구인은 수용할 때 ㎡당 16만 원대에 사고, 원지적을 되찾아준다는 빌미로 ㎡당 26만 원대로 팔아 평당 33만 원 정도의 시세차익을 냈다. 과연 국민의 재산권 보호를 하자는 지자체인 피청구인이 국민의 재산권 보호를 목적으로 제정된 위 법을 근거로 이러한 행태를 보이는 것이 타당한 것인지 근본적인 의문을 던질 수밖에 없다. 피청구인은 우선 위 석명을 구하는 것에 대해 적극적인 대답을 해야 할 것이다. 청구인은 위 법에 따라 정당한 지적을 가져가는 것이지만, 결코 무상으로 달라고 한 적도 없다. 한 평생, 수백 년 동안 경기도민으로 살아온 청구인의 억울함을 귀 위원회에서 풀어주길 간곡히 부탁한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 경기도 OO시 OO동 OOO-O번지(답, 종전면적: 2,744㎡)의 토지는 「지적재조사에 관한 특별법」 제14조에 의거 경계설정 기준에 따라 경계를 설정하였고 같은 법 제16조 규정에 의거 OO시경계결정위원회에서 경계가 확정되어 면적 증가부분(OO동 OOO-O번지 확정면적: 3,075㎡, 증331㎡)에 대해서 같은 법 제20조 규정에 의거 OO시지적재조사위원회의 심의를 거쳐 조정금을 감정평가액으로 산정하여 청구인에게 납부고지 및 이의신청 절차를 안내하였으나 청구인은 조정금 산정 금액이 지나치게 높고 토지 단가가 실제와 맞지 않게 산정되었다는 이유로 조정금 이의신청(2018. 3. 21.)을 하였다. 이에 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 조정금 이의신청에 따른 감정평가 재의뢰(2018. 4. 13.)하였고 2018년 제1회 OO시지적재조사위원회(2018. 5. 14.)의 심의를 거쳐 조정금 이의신청 자료 및 위원들의 의견 등을 반영하여 종전 결정금액(이의신청 미반영)과 같이 조정금을 결정하고 이의신청 결과를 안내하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 관계법령 「지적재조사에 관한 특별법」 제1조(목적), 제13조(토지소유자협의회), 제14조(경계설정의 기준), 제16조(경계결정), 제20조(조정금의 산정), 제21조의2(조정금에 관한 이의신청) 나) 이 사건 처분의 적법·타당성 이 사건 토지는 지적재조사사업 OO지구로 주민설명회를 개최(2015. 12. 3.)하여 지적재조사사업의 취지 및 주민들의 2/3 이상 동의를 얻어 사업을 진행하였고(토지소유자협의회는 구성되지 않았음) 「지적재조사에 관한 특별법」 제14조 규정에 의거 경계를 설정하고 같은 법 제16조 규정에 따라 OO시경계결정위원회에서 경계를 결정하여 경계가 결정된 시점을 기준으로 면적 증·감 부분에 대해서 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가사가 평가한 감정평가액으로 산정한 조정금을 같은 법 제20조 규정에 의거 OO시지적재조사위원회의 심의를 거쳐 결정하였다. 또한 「지적재조사에 관한 특별법」 제21조의2 규정에 따라 조정금 산정 결과에 대한 이의신청의 절차를 통지하였고 청구인은 조정금 산정 심의 결과에 대한 이의를 제기해 감정평가 재의뢰(2018. 4. 13.) 및 2018년 제1회 OO시지적재조사위원회(2018. 5. 14.) 심의를 거쳐 조정금 이의신청을 처리한바, 피청구인의 조정금 이의신청 처리결과(미반영)는 적법한 처분이다. 3) 청구인의 주장 가) 지적재조사사업의 「지적재조사에 관한 특별법」 제1조의 취지는 일제 강점기의 기술 미비로 인하여 지적 내지 면적의 수치가 잘못되어 있는 부분을 해당 토지의 소유자에게 되돌려주는 행정절차로 새로운 땅을 발견하여 청구인에게 매각하는 모양새를 취하는 것은 「지적재조사에 관한 특별법」 제1조 목적에 위반된 사항이며 나) 실제로 전답으로 사용하고 있는 OO동 OOO-O번지(지목: 답)의 개별공시지가는 2013년~2017년(㎡당 137,000원~130,000원), 2018년(㎡당 137,000원)으로 실거래가와 비교했을 때 전혀 차이가 없는데 피청구인은 ㎡당 260,000원으로 매각하는 장사를 하고 있으며 위 사건 토지 인근의 거래된 매각신고가액을 분명히 제시하기 바라며 다) 본 사건 토지의 감정평가서의 OO동 OOO-O번지(이하‘비교표준지’라 한다)는 명백한 오류로 비교표준지의 공시지가는 ㎡당 255,000원이지만 이 사건 토지는 ㎡당 137,000원으로 같지 않고 비교표준지의 출입로는 OOO와 OO를 관통하는 3번 국도가 있지만 이 사건 토지는 농로 이외에 들어갈 통로가 없는데 어떻게 양 토지의 접근성이 같다고 하며 OO첨단산업단지 예정지가 도보로 1시간 걸리는 위치에 있는데 이 사건 토지가 그 개발효과를 볼 수 없다는 주장이며 라) 또한 청구인은 감정평가의 기준근거가 명백히 사실과 다른 이상 「지적재조사에 관한 특별법」 제20조 규정에 따라 개별공시지가를 기준으로 정한다는 규정을 적용해야 한다는 주장이며 위 내용들을 종합해서 볼 때 피청구인의 조정금 이의신청 미반영처분(결과)을 취소하고 조정금의 하향 결정을 요구하는 청구이다. 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 「지적재조사에 관한 특별법」 제1조는 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한단고 명시되어 있다. 위 제1조의 의미는 경계를 수치로 정확하게 등록하는 사업으로 새로이 등록되는 토지는 기존 종이도면과 달리 면적산정에 허용오차를 두지 아니하고 있으며 「지적재조사에 관한 특별법」 제14조 규정에 의해 토지의 현실경계를 최우선으로 하여 경계를 설정하기 때문에 면적 증·감 부분이 불가피하게 발생됨을 말하는 것으로 청구인은 지적재조사사업이 새로운 땅을 발견해서 청구인에게 매각하였기 때문에 위 법률의 목적에 반한다고 주장하는바 이는 지적재조사사업의 목적의 의미와 법률을 명백히 잘못 이해하고 있는 것이다(2017 지적재조사질의회신집 6장 참고). 나) OO지구 지적재조사사업의 조정금 산정은 「지적재조사에 관한 특별법」 제20조 규정에 의거 2017년 제2회 OO시지적재조사위원회(2017. 8. 18.) 심의를 하여 조정금 산정기준을 감정평가액으로 결정하였고 조정금을 감정평가액으로 산정하여 부과하였다. 거래 사례 OO동 OOO-O의 토지의 개별공시지가(㎡당 124,500원)와 실제 거래가(㎡당 239,000원)는 약 2배 정도의 금액으로 거래되어 개별공시지가와 실제 거래가는 상당한 괴리가 있다. 거래 사례 토지는 O번 국도 O편 OO측 인근에 위치하여 이 사건 토지에 비해 개별조건(위치, 획지, 진입조건) 등이 매우 열세한 토지이며 하천변 도로에 접근 가능한 사건 토지의 조정금 산정은 가격형성요인 비교 시 적정하다고 판단된다. 이 사건 토지를 평가하기 위해서 적용한 비교표준지는 청구인이 주장하는 O번 국도변에 위치한 OO동 OOO-O번지(㎡당 255,000원)가 아닌 3번 국도 후면에 위치한 OO동 OOO-O번지(㎡당 149,000원)를 적용한 것이다. 또한 OO동 OOO-O번지의 비교표준지 낙찰가격(㎡당 157,500원)을 주장하나 법원경매감정가는 적정시세를 기준으로(㎡당 453,000원) 평가되었고 여러 가지 사정에 기인한 낙찰가격과는 차이가 있을 수밖에 없는 것으로 판단된다. 위 내용에 따라 조정금에 대한 감정평가사의 답변서 등을 검토해 보았을 때 청구인이 주장하는 사실과는 다름을 알 수 있다. 다) OO첨단산업단지 예정지의 개발로 이 사건 토지가 그 개발효과를 기대할 수가 있다면 개별공시지가가 올라갔다는 청구인의 주장은 본 사건(조정금 이의신청 미반영 처분 취소 청구)과는 별개의 사안으로 논할 문제가 아니라고 본다. 라) 지적재조사의 조정금 산정은 원칙적으로 「지적재조사에 관한 특별법」 제20조제3항 규정에 의거 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다고 예외적으로 규정하고 있다. 피청구인은 토지소유자협의회(이하‘협의회’라 한다)가 구성될 수 있도록 안내문을 발송(2015. 11. 9.)하였으나 협의회가 구성되지 않아 「지적재조사에 관한 특별법」 제20조 규정에 따라 2017년 제2회 OO시지적재조사위원회(2017. 8. 18.) 심의를 하여 조정금 산정기준을 감정평가액으로 결정하였고 경계결정 통지 및 이의신청 안내문(2017. 8. 22.)을 통해서 감정평가액으로 조정금을 산정하여 징수 및 지급하겠다는 것을 알린바 청구인은 조정금 산정 기준이 감정평가액으로 결정되었다는 것을 공문 수령을 통해서 알 수 있었다고 판단되며 조정금 결정금액이 높게 산정되었다고 해서 처분이 있는 이후에 개별공시지가로 기준을 적용해야 한다는 주장은 청구인이 제시한 「지적재조사에 관한 특별법」 제20조를 유리한 쪽으로 법령을 기술한 것에 불과하며 단서 조항을 간과한 것으로 보인다(2017 지적재조사질의회신집 24장 참고). 또한 청구인은 지적재조사위원회에서 심의·의결한 결과에 불복하여 「지적재조사에 관한 특별법」 제21조의2 규정에 따라 피청구인은 이의신청의 접수(2018. 3. 21.)를 받아 감정평가사의 감정을 재의뢰(2018. 4. 13.)를 하였고 2018년 제1회 OO시지적재조사위원회(2018. 5. 14.)의 심의를 거쳐 이의신청한 안건에 대한 자료 및 위원들의 의견 등을 반영하여 청구인의 조정금을 종전 결정된 처분(이의신청 미반영)으로 결정하였다. 5) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 지적재조사 조정금 신의결정 처분은 「지적재조사에 관한 특별법」 제20조 및 제21조의2 규정에 의거 조정금 산정기준을 감정평가액으로 결정하여 감정평가 재의뢰한 자료 및 위원들의 의견 등을 종합하여 개별 필지별로 심의·의결한 것이고 이 사건 토지의 비교표준지를 OO동 OOO-O번지(㎡당 149,000원)을 적용하여 평가한 사안으로 청구인의 조정금 이의신청 미반영처분에 대한 취소와 조정금 하향 결정하라는 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. 제13조(토지소유자협의회) ① 사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 2분의 1 이상과 토지면적 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있다. ② 토지소유자협의회는 위원장을 포함한 5명 이상 20명 이하의 위원으로 구성한다. 토지소유자협의회의 위원은 그 사업지구에 있는 토지의 소유자이어야 하며, 위원장은 위원 중에서 호선한다. ③ 토지소유자협의회의 기능은 다음 각 호와 같다. 1. 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청 2. 토지현황조사에 대한 입회 3. 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회 4. 삭제 5. 제20조제3항에 따른 조정금 산정기준에 대한 의견 제출 6. 제31조에 따른 경계결정위원회(이하 "경계결정위원회"라 한다) 위원의 추천 ④ 제1항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 토지소유자협의회의 구성 및 운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 ② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다. ③ 지적소관청은 제1항과 제2항에 따라 지적재조사를 위한 경계를 설정할 때에는 「도로법」, 「하천법」 등 관계 법령에 따라 고시되어 설치된 공공용지의 경계가 변경되지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 토지소유자들 간에 합의한 경우에는 그러하지 아니하다. 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다. ⑤ 경계결정위원회는 제3항에 따라 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ② 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지ㆍ공유지 행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다. ③ 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 제2항부터 제4항까지에 규정된 것 외에 조정금의 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조의2(조정금에 관한 이의신청) ① 제21조제3항에 따라 수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 제30조에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 감정평가 의견서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 OO시 OO지구 지적재조사사업에 따라 2017. 8. 22. 청구인에게 청구인 소유 토지인 OO동 OOO-O번지(지목: 답)에 대하여 OO시 경계결정위원회의 의결을 거쳐 경계를 결정하고, 조정금 산정기준은 OO시 지적재조사위원회에서 감정평가법인에서 평가한 감정평가액으로 결정하였음을 통지하였다. 나) 피청구인은 2018. 2. 13. 청구인에게 이 사건 토지의 면적 증가 부분(종전면적 2,744㎡ → 확정면적 3,075㎡, 증 311㎡)에 대하여 감정평가액으로 산정한 조정금 86,060,000원(㎡당 260,000원)을 납부 고지하였다. 다) 이에 청구인은 2018. 3. 21. 피청구인에게 이 사건 토지와 인접토지인 OOO-OO번지, OOO-O번지의 공시지가와 감정시가 등을 비교하며 토지 단가가 실제와 맞지 않게 산정되었다고 주장하면서 조정금의 하향을 요구하는 이의신청서를 제출하였다. 라) 피청구인은 2018. 4. 13. ㈜OOOOOO법인과 ㈜OOOOOOO법인에 이 사건 토지에 대한 감정을 재의뢰하였는데, 이에 대하여 청구인이 제기한 보상액은 8년의 시간가치 및 가격변동을 고려할 때 현재시점의 가격과 비교하기 어렵고 OOO-O번지 토지의 거래가격은 인근지역의 거래가격 및 평가사례 등을 참고할 때 적정한 거래사례로 판단하기 어려우며 감정평가가 적정하게 이루어졌다는 두 법인의 의견 회신이 있었다. <평가 참고자료> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271339"></img> 마) 2018. 5. 14. OO시 지적재조사위원회에서는 조정금 이의신청에 대하여 원안과 같이 심의·의결하였고, 피청구인은 2018. 5. 21. 청구인에게 이의신청에 대한 결과(하향요구 미반영)를 통지하였다. 2) 지적재조사법 제1조에 따르면 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. 같은 법 제16조제1항에 의하면 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정하고, 같은 법 제20조제1항에 의하면 지적소관청은 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하도록 하고 있는데, 같은 조 제3항 및 제4항에 따르면 조정금은 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정하되, 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있으며, 지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다. 그리고 같은 법 제21조의2제1항 및 제2항에 의하면 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있으며, 지적소관청은 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알려야 한다. 3) 지적재조사법의 입법취지 측면 지적재조사사업은 공공필요에 의하여 국민의 재산권을 매입·매각하는 경우에 해당한다. 이는 국가가 국유재산을 취득하거나 처분하는 경우와 유사하나 국가나 개인의 의사와는 무관하게 공익적 목적을 위해 공권력이 작용하는 것으로서 특수한 형태의 매입·매각의 사례라고 볼 수 있다. 지적재조사법 제20조제1항에서는“지적소관청은 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다.”고 규정하고 있다. 이에 따르면, 조정금은 지적재조사에 따른 경계확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우, 면적이 증가한 소유자에게 조정금을 징수하여 면적이 감소한 소유자에게 지급하기 위한 목적으로 산정된 토지 증감분의 가치를 말한다. 즉, 공익사업으로 인한 특별한 희생에 대한 손실보상의 의미로 조정금을 지급하는 것이다. 이와 같이 피청구인은 지적공부상의 면적이 증감된 경우 증가한 국민과 감소한 국민의 이해관계를 조율하기 위해 중간에서 조정금을 징수 또는 지급하는 역할을 수행하는 것으로, 이는 국토의 효율적 관리 및 국민의 재산권 보호의 일환이라 할 수 있는바, 지적재조사법의 입법취지에 어긋남이 없다. 따라서 피청구인이 새로운 땅을 발견하여 이를 원주인인 청구인에게 매각하는 모양새를 취하는 것은 위 법률의 목적에 반하는 것이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 조정금 산정 방법 측면 지적재조사법 제20조제3항은“조정금은 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은“지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다.”고 규정하고 있다. 위 규정들을 종합하면, 조정금의 산정은 원칙적으로 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정하되, 예외적으로 토지소유자협의회의 요청이 있는 경우 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 개별공시지가로 산정할 수 있는 것으로 해석된다. 지적재조사법이 이와 같이 감정평가액을 원칙으로 하는 이유는 다음과 같은 것으로 사료된다. ■ 개별공시지가는 국토교통부장관이 결정 고시한 표준지공시지가를 기준으로 시장·군수·구청장 등이 산정한 공시지가로 주로 과세표준 등의 특수한 목적을 위한 것이다. ■ 이와 같이 과세목적으로 산정된 개별공시지가는 시가를 충분히 반영하지 못한 것으로, 이러한 개별공시지가가 과세목적 등 특수한 목적 이외의 용도로 사용될 경우에는 시가를 반영한 적정가격을 담보할 수 없을 뿐만 아니라, 필지별 개별토지의 특성만 반영된 통계적인 방법으로 산정된 개별공시지가로는 조정금 산정이 필요한 증가된 면적분의 토지에 대한 객관적 가치를 반영하지 못하는 한계가 있다. ■ 반면, 토지의 감정평가는 제3의 기관이 객관적이고 공정한 가치판단에 의해 산정되는 것이므로, 이에 의해 조정금을 산정·지급·징수할 경우, 토지의 면적이 감소하는 소유자에 대해서는 재산권에 대한 적정한 보호가 이루어질 것이며, 면적이 증가하는 소유자에 대한 특혜 문제를 불식시킬 수 있다. ■ 다만, 이해관계자인 토지 소유자들이 토지소유자협의회를 구성하여 상호간 합의를 통해 조정금 산정방법을 결정할 경우 이러한 합의를 존중하여 예외적으로 개별공시지가로 산정할 수 있는 길을 열어둔 것으로 판단된다. 한편, 이 사건의 경우 ① 피청구인은 토지소유자협의회가 구성될 수 있도록 안내문을 발송(2015. 11. 9.)하였으나 이 사건 사업구역 토지 소유자들이 토지소유자협의회를 구성하지 않아 지적재조사법 제20조제3항 단서 규정이 적용될 여지가 없었던 점, ② 청구인은 실질적으로 토지소유자협의회가 구성되었다는 취지의 주장을 하나, 청구인의 주장과 달리 이 사건 사업구역의 토지 소유자는 총 43명이고 토지 총면적은 172,811㎡으로 확인되어 실질적으로 토지소유자협의회가 구성되었다고 보기 어려운 점, ③ 가사 이 사건 사업구역 내 토지 소유자의 절반(토지 소유면적의 2/3)이 이의신청을 하였다고 하더라도 그 사실만으로는 지적재조사법 제13조의 토지소유자협의회 요건을 충족한다고 할 수 없는 점, ④ 이에 따라 피청구인은 원칙에 부합하게 조정금을 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한 점, ⑤ 조정금에 대한 감정평가사의 답변서 등을 검토해 보았을 때 감정평가액 산정에 명백한 오류가 있다고 보기 힘든 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 조정금 산정은 적절하게 이루어진 것으로 판단된다. 5) 이 사건 처분이 평등원칙에 위배되는지 여부 평등원칙이란 행정작용을 함에 있어서 특별한 합리적 사유가 존재하지 않는 한 행정기관은 상대방인 국민을 공평하게 대우해야 한다는 원칙을 의미한다. 피청구인은 이 사건 토지의 인근 토지(이 사건 토지와 같은 동 OOO-OO)를 168,000원/㎡에 수용한 사실이 있으면서 이 사건 토지의 가액을 그 2배인 260,000원/㎡로 정한 것은 동일한 토지를 달리 대한 것으로 청구인의 평등권을 침해한 것이라고 주장하나, ① 해당 토지가 수용된 것은 8년 전인 2010. 8. 4.이어서 현 시점과 시간적 격차가 크다는 점(조정금 이의신청서 참조), ② 해당 토지는 구거로 단절된 임야 하단부의 경사토지로서 이 사건 토지에 비해 위치, 획지, 진입조건 등이 매우 열세한 토지라는 점(지적재조사사업 행정심판청구(OOO)의 조정금 산정 관련 답변 요청에 대한 회신 참조)에서 양자를 달리 대우한 데에는 합리적 사유가 존재하는 것으로 보인다. 피청구인은 이 사건 사업구역의 토지 소유자 가운데 이의신청한 10명(12필지) 중 청구인을 제외한 다른 8명(11필지)에 대해서만 하향조정을 한 것 또한 청구인의 평등권을 침해한 것이라고 주장하나, ① 위 8명의 11필지 토지와 이 사건 토지는 동일한 토지가 아니라는 점, ② 위 8명(11필지)에 대해서만 개별공시지가를 기준으로 조정금을 산정한 것이 아닌 이상(즉, 동일하게 감정평가사에 의한 감정평가액을 기준으로 한 이상) 하향조정이 이루어졌다는 결과만으로 불합리한 차별이 있다고 할 수 없는 점, ③ 조정금 이의신청에 대한 OO시 지적재조사위원회의 심의 결정서를 보면, 청구인의 주장과 달리 조정금 하향요구가 반영된 대상필지는 4건에 불과한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분이 평등원칙에 위배된다고 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 모두 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.