지적재조사사업지구 경계결정처분 무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 2021. 7. 12. 청구인이 관리하는 OO시 OO읍 OO길 00 OO교육원 부지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 포함한 OO시 OO면 일대를 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 ‘지적재조사법’이라 한다)에 따른 지적재조사사업 사업지구(OO지구)로 지정하고, 2022. 4. 21. 청구인에게 「지적재조사에 관한 특별법」(이하 ‘지적재조사법’이라 한다)에 따라 이 사건 토지에 대한 경계결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통지하였다. 청구인은 2022. 6. 16. 피청구인에게 경계결정 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 경계결정위원회의 심의를 거쳐 2022. 7. 5. 청구인에게 이의신청 기각결정을 송부하였다. 이에 청구인은 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 이 사건 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2022. 4. 21. ‘2021년 OO지구 지적재조사사업’으로 OO교육원의 토지면적이 00㎡로 줄어드는 경계결정서를 통지받았다. 2) 청구인은 2022. 1. 10. 지적확정예정통지를 받고, 의견을 제출하는 한편 경계결정위원회에서 의견을 진술하였으나 이의신청이 기각되고 원안과 같이 결정되었다. 3) 지적재조사사업이 공익을 위한 국가사업이라면 국민의 재산권을 최대한 보호해주면서 공정하고 공평하게 처리하는 행정을 하여야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 토지의 현실경계를 최우선으로 한다는 취지만을 주장하며 현실경계에 따라 지상경계를 결정하였고, 청구인은 00㎡의 막대한 행정재산의 손실을 부당하게 입었으므로 이 사건 처분은 무효이다. 4) 피청구인은 이 사건 처분이 적법·타당하고, 이 사건 토지의 경계는 지적재조사법 제14조제1항제1호에서 정한 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우’에 해당한다고 주장한다. 그러나 피청구인은 2021. 8. ~ 12. 임시경계점 표지를 설치할 때 입회요청이나 협의 없이 측량하여 청구인에게 지적확정예정조서를 통지하였고, 또한 청구인은 경계결정에 대한 이의신청 및 불복의사를 제출하고 이 사건 행정심판을 청구하는 등 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우라고는 볼 수 없다. 이 사건 토지 현실지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우라고 볼 수 없고, 청구인 측 지적 경계선으로 볼 수 없으므로, 지적재조사법 제14조제1항제1호를 근거로 한 이 사건 처분은 중대하고 명백한 하자가 있어 무효이다. 나. 피청구인 주장 1) 지적재조사사업은 지적재조사법 제1조에 따라 토지의 실제현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로잡고 종이에 구현된 지적을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 하는 국가사업이다. 피청구인은 OO지구의 지적측량성과가 부합하지 않아 측량 정확도가 저하되고, 토지이용현황과 지적공부의 등록사항이 일치하지 아니하므로 지적재조사사업을 추진하였다. 2) 피청구인은 2022. 4. 11. 지적재조사법 제31조제1항에 따라 OO지구의 경계설정에 관한 결정을 하기 위하여 경계결정위원회를 개최하였고, 같은 법 제16조제4항에 따라 위원회 심의 시 청구인 관계자에게 청구인의 의견진술 내용에 대하여 설명한 후, 위원회 의결사항을 통지하였다. 3) 청구인은 피청구인이 토지의 현실경계를 최우선으로 한다는 취지만을 주장하며 현실경계에 따라 경계를 결정했다고 주장한다. 청구인의 주장과 관련하여, 광주광역시행정심판위원회는 ‘이 사건 통지 이전에 청구인과 인접토지의 소유자 사이에 현실경계와 지적도상 경계가 다르다는 이유로 다툼이 있었다고 볼만한 주장이나 증거는 없었던 것으로 보이는 점, 이 사건 토지에 대한 지적 경계결정은 지상경계에 대한 다툼이 없는 경우에 해당되어 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계로 설정되어야 할 것인 점, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입게 될 불이익에 대해서는 보상이 가능한 점, (……중략……) 국토를 효율적으로 관리하고자 하는 공익목적이 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍지 않다 할 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다고 판단된다.’고 재결하였으며(광주광역시행정심판위원회 2019-160호 지적재조사 경계결정처분 취소청구), 경상남도행정심판위원회는 ‘청구인은 피청구인에게 지적확정예정조서에 대하여 기존 지적도상의 면적의 감소 없이 본인의 토지를 경계설정을 바란다는 취지의 의견서를 제출하였고, ㅇㅇ군 경계결정위원회에서는 현실경계가 적정하다는 이유로 청구인의 의견을 기각하였다. 이후 청구인은 피청구인의 경계결정통지에 대하여 청구인은 지적재조사법에 따라 새로운 경계로 결정한다는 것은 재산권을 침해한다는 이의신청을 하였으나 이 또한 ㅇㅇ군 경계결정위원회에서 현실경계대로 사용해 왔고 현장경계의 변경이 불가함을 이유로 기각되었다. 청구인의 두 차례 이의신청서 및 제출된 증거서류 등을 볼 때 이 사건 토지와 연접토지의 경계에 대하여는 다툼이 있다고 보기 힘들고, 청구인은 지적재조사측량으로 인한 현 소유토지의 면적 감소에 대한 이의만 제기하고 있다. 또한, 연접토지 소유자 ㅇㅇㅇ의 확인서를 볼 때에도 연접토지의 경계에 대하여 다툼은 없음을 확인할 수 있다. 그러므로, 이 사건 토지의 경계는 지상경계에 다툼이 있는 경우로 볼 수 없어 지적재조사법 제14조제1항제1호를 적용하여 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계로 설정하여야 할 것이다. 따라서, 이 사건 토지의 경계에 다툼이 있다고 볼 수 없는 점, 지적재조사사업으로 인한 면적의 증감에 대하여는 조정금을 통해 해결할 수 있으므로 재산상의 중대한 침해로 볼 수 없는 점 등을 종합해 볼 때 피청구인의 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.’라고 재결하였다. 피청구인은 인근 토지의 지적측량 자료를 검토 후, 이 사건 토지가 지적재조사법 제14조제1항제1호에 따라 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우에 해당하므로 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계로 경계를 결정하였다. 이는 적법하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 00㎡의 행정상 재산손실은 부당하므로 이 사건 처분이 무효라는 주장에 대하여 지적재조사법 제20조제2항은 ‘국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지·공유지 행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다.’고 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제3조제1항 및 제2항은 ‘종전 지적공부를 기준으로 작성하여 관리하고 있는 국유·공유 재산관리 대장 지적 관련 등록사항은 이 법 시행으로 새로이 조사·등록한 지적도를 기준으로 변경된 것으로 보며, 경계의 확정으로 인한 국유지·공유지 면적 증감은「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 취득·처분으로 보지 아니한다.’고 규정하고 있다. 국토교통부에서 발간한‘2021 지적재조사 질의회신집’도 ‘국·공유지 행정재산의 면적 증감이 발생한 경우에는 조정금을 산정하지 아니하나, 국·공유지 일반재산의 면적 증감이 발생한 경우에는 조정금을 산정하여 징수 또는 지급하여야 한다.’고 되어 있다. 이 사건 토지는 국·공유지 일반재산이 아닌 행정재산이므로 지적재조사법 제20조제2항에 따라 조정금을 산정하지 아니한다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 이 사건 토지의 경계는 지적재조사법에 따라 적법하게 결정되었으므로 청구인의 청구는 이유 없어 기각되어야 한다. 6) 임시경계점 표지 설치 시 입회요청 및 협의 없이 측량하고 지적확정예정조서를 통지하였다는 주장에 대하여 인천광역시행정심판위원회 2017. 2. 27. 재결(2017-35호)에 따르면, ‘관련법령이 정한 위임사항을 규정한 것이 아니라 지적재조사사업의 시행에 필요한 세부적인 사항을 정한 것으로 행정청 내부규정에 불과하다 할 것인바, 토지소유자 입회없이 임시경계점표지 또는 경계점 표지를 설치한 사실로 인하여, 경계결정 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 피청구인은 출입통지를 하지 않은 사실이 인정되기는 하나, 이는 처분의 취소사유에 불과하고 경계결정 처분에 당연 무효라고 할 만큼 중대하고 명백한 하자가 존재한다고 볼 수 없다고 할 것이다. 따라서 이 부분에 관한 청구인의 주장은 이유 없다.’라고 하였다. 또한 피청구인은 지적재조사법 제15조제3항에 따라 2022. 1. 19. 청구인이 제출한 지적확정예정통지에 대한 의견을 검토 후, 경계를 재설정하며 2022. 3. 4. 재설치 일정 등을 문서(토지정보과-00)로 청구인에게 통지하였고, 현장에서 관계자 입회하에 2022. 3. 8. 14:00경 임시경계점표지를 재설치하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 7) 경계결정에 대한 이의신청 및 불복의사를 제출하고 행정심판을 청구하였으므로 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우에 해당한다고 볼 수 없다는 주장에 대하여 부산고등법원 2016. 6. 3. 선고 2016누20104 판결에 따르면, “원고는 피고로부터 기존 토지대장 및 지적공부상 면적보다 76.8㎡가 줄어든 내용의 지적확정조서를 통지받은 이후부터 경계결정에 동의할 수 없고, 종전 지적공부상의 경계를 기준으로 경계결정을 하여야 한다고 주장하였는데, 지적재조사법 제14조 및 제15조의 규정 등을 종합하여 해석하면, 지적재조사법 제14조제1항제2호에서 규정한 ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우’는 피고가 지적재조사측량을 실시하기 전에 현실적 경계에 다툼이 있는 경우를 의미한다고 할 것이고, 현실경계에 따라 경계를 설정하거나 또는 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계를 설정한 후 지적재조사측량을 실시한 결과 변경된 지적공부상의 경계와 기존 지적공부상의 경계가 일치하지 아니함을 이유로 다투는 것은 ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우’에 해당되지 않는다고 할 것이다.”라고 판시하고 있다. 또한 국토교통부에서 발간한 ‘지적재조사 질의회신집(2021. 3.)’에 따르면, 다툼이 있다고 볼 수 있는 근거나 기준은 ‘어느 한쪽 소유자가 경계결정에 대하여 이의신청을 하였다고 하여 지상경계에 다툼이 있는 경우라고 볼 수 없으며, 사업시행 전 행정소송·토지소유자간 민사소송 등’이며, 2022. 4. 11. 경계결정위원회 개최 시 위와 같은 사정을 청구인 관계자에게 설명하였으므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유없다. 8) 이 사건 토지의 경계설정은 지적재조사법에 따라 적법하게 결정되었으므로 청구인의 청구는 이유 없어 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지적재조사법】 제14조(경계설정의 기준) ① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다. 1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계 2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계 3. 지방관습에 의한 경계 제15조(경계점표지 설치 및 지적확정예정조서 작성 등) ① 지적소관청은 제14조에 따라 경계를 설정하면 지체 없이 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시하여야 한다. ② 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 산정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정예정조서를 작성하여야 한다. 다만, 제8조제1항에 따라 지적재조사지구로 지정되지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2017. 4. 18., 2020. 12. 22.> ③ 지적소관청은 제2항에 따른 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> 제16조(경계의 결정) ① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 경계에 관한 결정을 신청하고자 할 때에는 제15조제2항에 따른 지적확정예정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> ③ 제2항에 따른 신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정예정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 하고 이를 지적소관청에 통지하여야 한다. 이 기간 안에 경계에 관한 결정을 할 수 없는 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.> ⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. 제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ② 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지ㆍ공유지 행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다. 부 칙 <법률 제11062호, 2011. 9. 16.> 제3조(국유지ㆍ공유지에 관한 경과조치) ① 종전 지적공부를 기준으로 작성하여 관리하고 있는 국유ㆍ공유 재산관리대장 지적 관련 등록사항(도면을 포함한다)은 이 법 시행으로 새로이 조사ㆍ등록한 지적공부 내용으로 변경된 것으로 본다. ② 제18조에 따른 경계의 확정으로 인한 국유지ㆍ공유지의 면적 증감은 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 취득ㆍ처분으로 보지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 경기도 고시 제00호, 2021. 11. 22. 지적재조사사업(OO지구) 관련 현황 제출 공문, 2022. 1. 10. 지적확정예정통지서, 2022. 1. 19. 의견서, 2022. 3. 4. 지적재조사사업 경계조정 입회 통지서, 2022. 4. 21. 지적재조사 경계결정 통지서, 2022. 6. 16. 경계결정 이의신청서, 2022. 7. 5. 이의신청 결과 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 경기도지사는 2021. 7. 12. 이 사건 토지를 포함한 OO시 OO면 OO리 00번지 일원을 지적재조사사업 사업지구(OO지구)로 지정하는 고시를 하였다(경기도 고시 제00호). 나) 피청구인은 2022. 1. 10. 청구인에게 지적확정예정통지서를 송부하였고, 청구인은 2022. 1. 19. 피청구인에게 감소한 면적이 교육활동에 필요한 공간이며 행정재산의 손실이라는 이유 등으로 부동의한다는 취지의 의견서를 제출하였다. 다) 피청구인은 OO시 경계결정위원회의 의결을 거쳐 위 지적확정예정통지 원안이 토지의 현실경계에 따라 적합하게 설정되었다는 취지로 2022. 4. 21. 청구인에게 이 사건 처분인 이 사건 토지에 대한 경계결정을 통지하였다. 라) 청구인은 2022. 6. 16. 이 사건 처분에 대한 이의신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 OO시 경계결정위원회 심의를 거쳐 2022. 7. 5. 청구인에게 이 사건 처분을 유지하는 내용으로 위 이의신청에 대한 결과를 통지하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지 지상경계에 대한 다툼이 없는 것이 아님에도 피청구인이 토지의 현실경계만을 감안하여 경계를 결정하였고, 특히 청구인의 입회 없이 임시경계점표지 설치작업을 실시하여 의견진술기회를 상실하게 한 것은 부당하다고 주장한다. 지적재조사법상 ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우’라 함은 지적재조사측량을 실시하기 전에 현실적 경계에 다툼이 있는 경우를 의미한다고 할 것이고, 현실경계에 따라 경계를 설정하거나 또는 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계를 설정한 후 지적재조사측량을 실시한 결과 변경된 지적공부상의 경계와 기존 지적공부상의 경계가 일치하지 아니함을 이유로 다투는 것은 ‘지상경계에 다툼이 있는 경우’에 해당되지 않는다고 할 것이다(울산지법 2015. 12. 24. 선고 2015구합5416, 부산고등법원 2016. 6. 3. 선고 2016누20104 참조). 살피건대 ① 지적재조사사업은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로 잡아 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 하는 사업으로서 현실경계를 우선적으로 반영하여 경계를 설정하는 작업인 점(지적재조사법 제1조, 제14조), ② 경계설정은 지상경계에 관한 다툼 유무에 따라 그 경계설정방법이 달라지는데(지적재조사법 제14조제1항), 이 사건 토지의 현실경계에는 담장이 설치되어 있고 건축물이 존재하여 인근 토지와 명확히 구분되어 있으며, 청구인의 전신인 OO학교 OO분교의 설립시기인 00년경부터 청구인이 개원한 0000년을 거쳐 현재에 이르기까지 인근 토지와 경계분쟁은 전혀 없었던 것으로 보이므로 지적재조사법 제14조제1항제1호에 따라 현실경계를 기준으로 경계를 설정하는 것이 타당한 것으로 보이는 점, ③ 피청구인은 2022. 1. 10. 청구인에게 지적확정예정통지서를 송부하고 2022. 3. 8. 임시경계점표지 재설치 작업 시 현장입회를 통지하여 청구인에게 절차참여기회를 보장하였고 실제 청구인은 2022. 4. 11. 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술한 사실이 확인되므로 청구인의 의견진술권은 충분히 보장된 것으로 볼 수 있는 점 등을 감안할 때, 이 사건 처분은 지적재조사법에서 정한 방법 및 절차에 따라 적법하게 이루어진 것으로 보이므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 또한 청구인은 이 사건 처분에 따른 청구인의 재산상 손실은 부당하므로 이 사건 처분이 무효라고 주장한다. 지적재조사법 제20조제2항에 따르면 국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지·공유지·행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다고 규정하고 있다. 이 사건 토지는 행정재산에 해당하므로 위 규정에 따라 조정금 산정대상에서 제외되고, 따라서 설령 청구인에게 이 사건 토지의 면적 감소로 인한 재산상 손실이 발생하였더라도 이를 이유로 이 사건 처분이 무효라고 할 수는 없다. 따라서 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.