지적재조사 조정금 심의결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 양주시 산북동 ○○○번지 토지 및 ○○○번지(이하 통틀어 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)의 소유자이다. 피청구인은 이 사건 각 토지들을 포함한 산북동 일대 토지들에 대한 지적재조사사업을 실시하였고, 양주시 경계결정위원회는 2017. 8. 18. 지적확정조서를 의결하였다. 해당 지적확정조서에 따르면 ○○○ 토지의 면적은 종전의 22㎡에서 313㎡ 증가되어 335㎡로, ○○○0 토지의 면적은 종전의 323㎡에서 63㎡ 증가되어 386㎡로 결정되었다. 한편 피청구인은 위 결정된 면적을 기준으로 하여 감정평가법인에 의뢰하여 조정금을 산정하였고, 그 결과 양주시 지적재조사위원회는 2017. 11. 20. ○○○ 토지에 대하여 증가 면적 313㎡에 따른 조정금 115,027,500원(㎡당 가격 367,500원)을, ○○○ 토지에 대하여 증가면적 63㎡에 따른 조정금 23,152,500원(㎡당 가격 367,500원)을 각 의결하고, 피청구인은 위 의결 사항을 2018. 2. 13. 청구인에게 통보하였다. 청구인은 위 조정금 결정에 대하여 이의신청을 제기하였다. 양주시 지적재조사위원회는 감정평가법인에 대한 조정금의 재검토 의뢰 등 절차를 거쳐 2018. 5. 14. 이 사건 각 토지의 조정금을 ㎡당 336,500원을 기준으로 다시 산정하여 이를 청구인에게 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2000년 철도청에서 시행하는 경원선 복선 전철 사업으로 청구인 토지 위로 국도와 탄약부대 간의 고가도로 수용된 산북동 ○○○ 잔여 토지가 진입로가 없는 맹지가 되는 것을 방지하기 위하여 의정부 동두천간 간선도로와 부대진입로에 연하여 아스팔트 포장을 하고 지목을 도로로 전환하여 안전한 진입로 공사를 완료하기로 구두 및 서면 약속 하에 철도사업단과 매매계약을 체결한 사실이 있다. 그러나 진입로 공사 지연으로 철도사업단에 진정서를 제출한바, 산북동 ○○○ 토지의 진입로는 사유지인 ○○○, ○○○를 구입하여 도로개설이 해결되었고, 산북동 ○○○ 진입로 토지는 청구인 토지인 ○○○ 토지와 국방부 소유의 ○○○ 토지로 분리되어 지적 작업을 할 수 없어 철도사업단, 시공업체, 군부대, 피청구인 등이 협의하여 민원 해결을 하였다. 2003. 10. 18.자 진정서의 지적도를 보면, 철도사업단, 시공업체, 군부대, 양주시, 청구인 등이 토의한 종적을 볼 수 있다. 기존도로 표시와 예정된 신도로(고가신설)를 표시하고 있고 청구인 ○○○호의 진입도로를 ○○○-2호와 ○○○호의 도로예정 부분을 노란색 형광펜으로 명시했으며, ○○○호의 진입도로로 예정된 ○○○호와 ○○○호의 부분을 노란색 형광펜으로 명시되었다. 민원 해결을 위한 협의 결과는 진입도로의 폭 6m 길이 16m 약 96㎡의 면적 도로를 시멘트 콘크리트로 선 개설하고 후에 지적 재정리 시 지목변경 하기로 하고 현재까지 진입로로 사용하고 있다. 실제로 시공사 주식회사 ○○○은 공사현장에서 협의하여 2004. 6. 2.경 1. 시공사인 주식회사 ○○○이 ○○○ 토지 진입로 포장할 것, 2. ○○○ 토지 마전가도 A1 ~ P1 사이로 수목원 진출입로를 콘크리트 포장 실시할 것을 명시한 확인서를 작성한 사실도 있다. 그러나 피청구인은 2017년 지적 재조사를 하면서 “구획정리 미확정 지역으로 지적 재조사 때는 도로 분할이 안 된다”하여 위 사항을 반영한 지목변경을 하지 않았다. 뿐만 아니라 피청구인은 지번 재부여를 아래 도표와 같이 하여 산북동 ○○○ 번지의 진입도로 96㎡를 인정하지 않고 진입도로의 국방부 토지(○○○) 부분을 민원인 토지(○○○)에 증가하여 구입하라고 하고 있는 것이다. 민원을 제기하여 4개 기관이 협의하여 국민 편의를 위한 민원해결한 도로이며 당시 합당한 이유의 민원제기로 판단되어 선 도로개설 되었고 지금까지 15년 간 도로로 사용하여 묵시적으로 도로가 된 것이고 토지 주인인 육군2군지사에서 이의제기 없이 사용된 현황도로이며 법적으로 문제가 없는 도로이다. 복선 전철사업을 한다며 토지수용하고 남은 토지가 맹지가 되어 해결해주겠다고 하더니 전임자들이 진입로로 인정하여 도로포장까지 한 것을 후임자들은 인정 못하니 진입로 토지를 구입하라고 하는 것은 부당하다. 또한, 청구인은 1997년 국가사업에도 적극 참여하여 국가(양주시/군부대)에 양주시 산북동 ○○○ 약 53평의 토지를 기증한 바도 있다. 15년 전 민원으로 해결했던 위 현황도로가 인정되지 않으면 결국 청구인은 총 270㎡나 되는 토지를 국가에 헌납한 것이 되어 청구인에게는 너무 가혹하고 억울하다. 2) 실거래가격은 대부분은 공시지가에서 거래되고 있다. 산북동 ○○○은 3번 국도변에 있고 면적이 작아 ㎡당 335,078원의 고가에 매매된 것이다. 산북동 ○○○번지는 3번 국도변의 토지로 공시지가에 매매되었으며, 위 토지를 3번 국도 대로변과 100m나 떨어진 청구인의 토지와 동일하게 평가한 것은 부당하다. 특히 청구인 토지는 고가도로는 접근도 안되고 마전역으로 통하는 도로는 하루 차량이 5대 미만, 그것도 화물차가 대부분이다. 산북동 ○○○ 번지와 ○○○번지는 공시가격보다 저가로 매매되었으며, 이와 같이 실거래가격은 공시지가 이하로 거래되고 있어 실거래가격보다 2.2배 높은 가격으로 책정된 이 사건 각 토지에 대한 조정금은 조정되어야 한다. 3) 이 사건 각 토지의 인접 토지 공시지가는 ㎡당 각 122,300원, 123,600원이고, 이 사건 각 토지의 공시지가는 ㎡당 각 138,300원, 149,500원으로 별 차이가 없다. 반면 표준공시지가를 보면 인접토지의 경우 ㎡당 149,000원인 반면 이 사건 토지는 ㎡당 254,000원으로 ㎡당 107,500원이나 차이가 나 불합리하며, 공정성에 의심이 간다. 또한 인접 토지의 개별요인은 0.857로 이 사건 각 토지의 0.818보다 높고, 그 밖의 요인도 1.70 및 2.00으로 이 사건 각 토지의 1.70보다 높다. 4) 개발제한구역 내 청구인이 허가받고 할 수 있는 것은 아무것도 없고, 이러한 땅을 공시지가보다 2.2배 높은 평당 101만원에 살 사람은 아무도 없다. 3번 국도변인 산북동 ○○○과 이 사건 각 토지는 하늘과 땅 차이로, 고가도로변 토지라는 이유로 감정평가액을 턱없이 올려놓았으나 고가도로 옆의 혜택은 아무것도 없고 오히려 먼지발생, 매연, 쓰레기투하, 몰래 폐기물 은폐, 음영고가 밑의 회오리바람, 하루 종일 다니는 탱크, 장갑차, 탄약운반차, 화물차, 중장비운반차 등으로 환경이 불리한 땅이다. 이를 이 사건 처분과 같이 높게 평가한 것은 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 지적재조사사업 당시 청구인은 산북동 ○○○번지(국방부 소유)의 일부를 무단 점용하여 비닐하우스 등 시설을 갖추고 사용하고 있었고 재적재조사법 제14조 및 16조 규정에 의거 경계 설정과 2017년 제2회 양주시 경계결정위원회에서 심의 의결한 결과로 경계를 결정하였으나 심의·의결의 결과에 대해서 청구인은 이의를 제기하지 않아 현실 경계대로 산북동 ○○○번지의 일부를 산북동 ○○○번지의 경계로 결정하였다. 또한 청구인은 2000년 경원선 복선 전철사업 당시 피청구인과 산북동 ○○○번지의 진입로를 개설하고 지적 재정리 시 지목변경하기로 하였다고 주장하나, 그런 사실이 없으며 조정금 이의신청에 대한 심의 결정을 취소하는 처분과는 별개의 사항으로 본 청구와는 관련이 없다. 2) 지적재조사의 조정금 산정은 지적재조사법 제13조 규정에 따라 토지소유자협의회가 구성이 되면 조정금 산정기준에 대한 의견을 제출할 수 있으나 협의회 구성 (2015. 11. 9.)에 관한 통지를 하였지만 구성되지 않아 같은 법 제20조 규정에 따라 2017년 제2회 양주시지적재조사위원회(2017. 8. 18.) 심의를 하여 조정금 산정기준을 감정평가액으로 결정하게 되었고 면적 증감에 관한 필지에 대해서 감정평가사의 감정을 의뢰 (2017. 9. 27.)하여 2017년 제3회 양주시지적재조사위원회의 (2017. 11. 20.)에서 감정평가액으로 면적증감에 대한 토지의 조정금을 산정하였다. 3) 청구인은 지적재조사위원회에서 심의 의결한 결과에 불복하여 지적재조사법 제21조의2 규정에 따라 이의신청의 접수를 받아 감정평가사의 감정을 재의뢰 (2018. 4. 13.)를 하였고 2018년 제1회 양주시 지적재조사위원회의(2018. 5. 14.) 심의를 거쳐 이의신청한 안건에 대해서 위원들의 의견 등을 반영하여 청구인의 조정금을 재산정하였다. 청구인이 주장하는 조정금 산정이 불합리하다는 주장은 지적재조사위원회 심의·의결 내용 및 감정평가사의 답변서 등을 검토해보았을 때 다르다. 4) 이 사건 각 토지는 청구인이 지적재조사위원회의 심의·의결한 조정금 결정에 이의를 제기하여 조정금 이의신청서(2018. 4. 12.)를 제출하였고, 이에 피청구인은 조정금 이의신청 건에 대한 필지에 대해 ○○○감정평가법인 및 미래○○○감정평가법인에게 감정평가 재의뢰(2018. 4. 13.) 하였고 지적재조사법 제21조2제2항 규정에 따라 지적재조사위원회에서 조정금 이의신청서 및 감정평가 재의뢰한 자료와 위원들의 의견을 종합적으로 개별 심의한 결과를 반영하여 조정금을 결정하여 통보한 것으로 이의신청 사항을 개별 심사하지 않았다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【지적재조사에 관한 특별법】 제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관 리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2014.6.3.> 2. "지적재조사사업"이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다. 제17조(경계결정에 대한 이의신청) ① 제16조제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따라 이의신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 이의신청서를 제출하여야 한다. 이 경우 이의신청서에는 증빙서류를 첨부하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다. ④ 제3항에 따라 이의신청서를 송부받은 경계결정위원회는 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위에서 처리기간을 연장할 수 있다. ⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다. ⑥ 지적소관청은 제5항에 따른 경계결정위원회의 결정에 불복하는 토지소유자의 필지는 사업대상지에서 제외할 수 있다. 다만, 사업대상지에서 제외된 토지에 관하여는 등록사항정정대상 토지로 지정하여 관리한다. 제18조(경계의 확정) ① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다. 1. 제17조제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때 2. 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때 3. 제16조제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때 ② 제1항에 따라 경계가 확정되었을 때에는 지적소관청은 지체 없이 경계점표지를 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 경계점표지등록부를 작성하고 관리하여야 한다. 이 경우 제1항에 따라 확정된 경계가 제15조제1항 및 제3항에 따라 설정된 경계와 동일할 때에는 같은 조 제1항 및 제3항에 따른 임시경계점표지를 경계점표지로 본다. <개정 2013.3.23.> ③ 누구든지 제2항에 따른 경계점표지를 이전 또는 파손하거나 그 효용을 해치는 행위를 하여서는 아니 된다. 제20조(조정금의 산정) ① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. ② 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체 소유의 국유지·공유지 행정재산의 조정금은 징수하거나 지급하지 아니한다. ③ 조정금은 지적소관청이 사업지구를 지정하여 고시하였을 때의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 개별공시지가를 기준으로 정하거나, 같은 법 제28조에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액으로 산정한다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 조정금을 산정하고자 할 때에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 제2항부터 제4항까지에 규정된 것 외에 조정금의 산정에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조(조정금의 지급ㆍ징수 또는 공탁) ① 조정금은 현금으로 지급하거나 납부하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다. ② 지적소관청은 제20조제1항에 따라 조정금을 산정하였을 때에는 지체 없이 조정금조서를 작성하고, 토지소유자에게 개별적으로 조정금액을 통보하여야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따라 조정금액을 통지한 날부터 10일 이내에 토지소유자에게 조정금의 수령통지 또는 납부고지를 하여야 한다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 수령통지를 한 날부터 6개월 이내에 조정금을 지급하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 납부고지를 받은 자는 그 고지를 받은 날부터 6개월 이내에 조정금을 지적소관청에 납부하여야 하며, 지적소관청의 장은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한 내에 납부하지 아니할 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑥ 지적소관청이 조정금을 지급하여야 하는 경우 조정금을 받을 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 그 조정금을 공탁할 수 있다. 1. 조정금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 주소 불분명 등의 이유로 조정금을 수령할 수 없을 때 2. 지적소관청이 과실 없이 조정금을 받을 자를 알 수 없을 때 3. 압류 또는 가압류에 따라 조정금의 지급이 금지되었을 때 ⑦ 사업지구 지정이 있은 후 권리의 변동이 있을 때에는 그 권리를 승계한 자가 제1항에 따른 조정금 또는 제6항에 따른 공탁금을 수령한다. 제21조의2(조정금에 관한 이의신청) ① 제21조제3항에 따라 수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. 【지적재조사에 관한 특별법 시행령】 제14조(조정금에 관한 이의신청) ① 법 제21조제3항에 따라 수령통지 되거나 납부고지된 조정금에 관하여 이의가 있는 자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따른 이의신청을 받은 지적소관청은 30일 이내에 법 제30조제1항에 따른 시ㆍ군ㆍ구 지적재조사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 그 인용 여부를 결정한 후 지체 없이 그 내용을 서면으로 이의신청인에게 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 이 사건 각 토지의 소유자이다. 나) 청구인이 산북동 일대에 소유하고 있던 토지 중 일부가 2000년경 철도청에서 시행하는 경원선 복선전철 사업에 편입되어 수용되었다. 다) 청구인은 2003. 10. 8. 철도청에 진정서를 제출하였다. 위 진정서에는 철도청이 위와 같이 청구인의 토지를 수용하는 과정에서 청구인 소유의 토지인 산북동 ○○○번지와 ○○○번지 토지가 맹지가 되는 것을 방지하기 위하여 진출입로 조성 공사를 완료하기로 약속하였던 사항이 이행되지 않고 있다는 내용이 포함되어 있다. 라) 청구인은 주식회사 ○○○과 2004. 6. 2.경 확인서를 작성하였는데, 위 확인서에는 시공사인 주식회사 ○○○이 ○○○ 토지 진입로 포장, ○○○ 토지 마전가도 하부 토공정리 등을 이행하는 것을 조건으로 청구인이 진정을 취하하는 내용이 포함되어 있고, “마전가도 A1 ~ P1 사이로 수목원 진출입로를 콘크리트 포장 실시”하는 것을 준수할 것을 서약하는 내용도 포함되어 있다. 마) 피청구인은 이 사건 각 토지들을 포함한 산북동 일대 토지들에 대한 지적재조사사업을 실시하였고, 양주시 경계결정위원회는 2017. 8. 18. 지적확정조서를 의결하였다. 해당 지적확정조서에 따르면 ○○○ 토지의 면적은 종전의 22㎡에서 313㎡ 증가되어 335㎡로, ○○○0 토지의 면적은 종전의 323㎡에서 63㎡ 증가되어 386㎡로 결정되었다. 바) 한편 피청구인은 위 결정된 면적을 기준으로 하여 감정평가법인에 의뢰하여 조정금을 산정하였고, 그 결과 양주시 지적재조사위원회는 2017. 11. 20. ○○○ 토지에 대하여 증가 면적 313㎡에 따른 조정금 115,027,500원(㎡당 가격 367,500원)을, ○○○ 토지에 대하여 증가면적 63㎡에 따른 조정금 23,152,500원(㎡당 가격 367,500원)을 각 의결하고, 피청구인은 위 의결 사항을 2018. 2. 13. 청구인에게 통보하였다. 사) 청구인은 위 조정금 결정에 대하여 이의신청을 제기하였다. 양주시 지적재조사위원회는 감정평가법인에 대한 조정금의 재검토 의뢰 등 절차를 거쳐 2018. 5. 14. 이 사건 각 토지의 조정금을 ㎡당 336,500원을 기준으로 다시 산정하여 이를 청구인에게 통보하였다. 2) 「지적재조사에 관한 특별법」제20조제1항에 의하면 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하고, 제21조제5항에 의하면 제3항에 따라 납부고지를 받은 자는 그 고지를 받은 날부터 6개월 이내에 조정금을 지적소관청에 납부하여야 하며, 지적소관청의 장은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한 내에 납부하지 아니할 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다고 규정하고 있다. 3) 청구인이 구하는 행정심판청구의 대상은 위 산북동 ○○○번지 및 ○○○번지에 대한 조정금 이의신청에 대한 심의 결정이 위법하다는 것이다. 그런데, 청구인이 주장하는 산북동 ○○○번지 및 ○○○번지와 관련된 주장 및 ○○○ 번지와 관련된 주장은 지적경계결정에 대한 주장일 뿐 위 이의신청에 대한 심의 결정이 위법하다는 것과는 직접적인 관련성이 없으므로 청구인의 위 주앙은 위 이의신청에 대한 심의 결정의 위법성과는 관련이 없다. 한편, 청구인이 위 산북동 ○○○ 및 ○○○ 토지에 대한 조정금이 많다는 이유로 이의신청을 하여서 피청구인은 지적재조사에 관한 특별법 제21조의2에 따라 이의신청의 접수를 받아서 ○○○감정평가법인 및 미래○○○감정평가법인에 감정을 재의뢰하였고, 2018. 5. 14. 2018년 제1회 양주시지적재조사위원회 심의를 거쳐서 청구인에 대한 최초 조정금에서 ㎡ 당 31,000원을 감액한 사실을 인정할 수 있다. 그런데 위 재감정 및 위 심의 절차에 있어서 관련 법령을 위반하거나 재감정이 잘못되었다는 사정을 발견할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.