지적 전산자료 이용ㆍ활용 심사신청 회신 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 2. 25. 피청구인에게 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○번지 중심 반경 약 150m 주변 일부에 대한 지적전산자료(지적도 DXF, DWG 파일 또는 연속지적도 DXF, DWG 파일)(이하 ‘이 사건 지적전산자료’라고 한다)의 이용ㆍ활용 심사 신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2014. 3. 13. 청구인에게 현재 운영 중인 전산정보처리조직으로 처리할 수 없다는 등의 이유로 위 청구인의 신청을 반려하는 취지로 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 회신이 일반적인 의견제시에 불과하고 행정처분이 아니라고 주장하나, 청구인은 법에서 정한 바에 따라 이 사건 지적전산자료의 이용 및 활용을 신청하였고 피청구인은 이를 거부하였으며, 대법원 1992. 5. 26. 선고 91누5952 판결도 이를 행정처분으로 인정하였다. 나. 청구인이 공개(심사)를 요청한 이 사건 지적전산자료 중 전산화된 지적도등본은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제2조의 ‘공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서’에 해당되고, 정보공개법 제15조에 따라 성질상 현저히 곤란한 경우 외에는 공개함이 원칙인데, 구 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」(2013. 5. 22. 법률 제11794호로 개정되어 2014. 5. 23. 시행되기 전의 것, 이하 ‘측량법’이라 한다)에 따르면 지적측량업자, 대한지적공사 등에 제공되고 있고 개인도 자기 토지에 한하여 이용할 수 있는바, 청구인은 일반측량업자이므로 ‘성질상 현저히 곤란한 경우’에 해당되지 않는다. 다. 지적측량업자와 대한지적공사는 지적전산자료를 활용할 수 있고 일반측량업자는 이를 활용할 수 없다고 하는 것은 「헌법」상 평등의 원칙에 위반된다. 또한 구 측량법 제76조에 따르면 개인에게도 자기 토지에 한하여 지적전산자료의 이용을 허용하고 있는바, 공공기관 이외의 자는 승인신청 할 수 없다는 피청구인의 주장은 부당하다. 라. 청구인이 이 사건 지적전산자료를 요구한 이유는 지적측량을 하려는 것이 아니라, 일반측량(현황측량) 성과도에 현황과 지적을 대비하여 표기하려고 하는 것이다. 이는 영리의 목적도 있지만 정확한 현황측량성과도를 작성하여 국토의 효율적 관리에도 기여하려는 목적도 있다. 현재 일반측량업자들은 지적도를 발급받아 이를 복사ㆍ스캔하여 측량성과도를 작성하고 있는바, 이 사건 정보가 공개되면 측량의 정확도가 높아지게 된다. 마. 피청구인은 DWG 형태의 자료추출기능이 없고 DXF 형태로는 읍ㆍ면ㆍ동 이하 단위로는 자료추출 할 수 없다고 주장하나, 이미 피청구인이 CIF 파일 형태로 대한지적공사 등에 자료제공 하고 있으므로, 피청구인의 위 주장은 부당하다. 바. 피청구인은 이 사건 지적전산자료에 대한 심사가 기속행위인지 재량행위인지 여부와 상관없이 구 측량법 규정(기준)에 맞으면 심사를 해 주어야 하며, 대법원 판결(91누5952 등)도 지적공부의 발급행위는 행정청이 일정한 요건을 갖춘 신청인에게는 발급을 거부할 수 없다는 취지이다. 사. 구 측량법에서는 승인권자의 승인권한의 범위를 전국 단위, 시ㆍ도 단위, 시ㆍ군ㆍ구 단위로 규정한 것일 뿐 자료요청의 범위를 시ㆍ군ㆍ구 등 행정구역 전체로 볼 것은 아니고, 지적전산자료(지적도)는 소유권의 경계를 정하는 도면이지 측량에 의해 생성된 지적측량성과는 아니다. 아. 청구인은 모든 정보를 제공하여 달라는 것이 아니라 현황측량에 필요한 최소한의 지적선, 지번이 명기된 정보만 요구하는 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 회신은 구 측량법에 따라 지적전산자료의 이용ㆍ활용에 관한 일반적인 검토의견을 제기한 것으로서, 행정처분이 아닌 행위를 대상으로 하여 그 취소를 구하는 이 사건 행정심판청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이다. 나. 정보공개법에 따르면 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보(제9조제1항제1호)는 비공개로 할 수 있다. 다. 지적도는 단순히 종이에 경계가 표시된 도면을 말하는 반면, 지적전산자료는 지적측량업무를 수행하기 위하여 제공되는 공적인 자료로서, 이를 공개하라는 것은 청구인과 같은 일반측량업자를 포함한 모든 사람들에게 지적측량을 할 필요 없이 경계 등을 확정받을 수 있다는 말이 되는데, 이는 측량관계법령에서 측량업을 구분하여 등록하게 하고 이를 위반 시 형사처벌까지 규정한 취지에 반한다. 구 측량법, 유권해석 등에 따르더라도 지적도 및 임야도를 기반으로 하는 모든 측량은 지적측량에 속하므로, 청구인이 일반측량 성과도에 현황과 지적을 대비하여 표기하고자 지적전산자료를 사용하겠다는 것은 일반측량업자가 지적(현황)측량을 하기 위하여 지적전산자료를 사용하겠다는 취지이다. 라. 이 사건 지적전산자료 중 DWG 형태의 자료추출기능은 현재 부동산종합공부시스템으로 구현할 수 없고, DXF 형태의 자료추출기능은 읍ㆍ면ㆍ동 단위로 구현되어 있어 청구인이 신청한 ‘해당 필지 중심 반경 150m 주변의 지적전산자료’는 부동산종합공부시스템상 구현할 수 없다. 구 측량법 제76조제1항에 따르더라도 정보 이용ㆍ활용의 최소단위는 시ㆍ군ㆍ구 이상이므로 청구인이 신청한 범위의 정보(해당 필지 중심 반경 150m 주변의 지적전산자료)는 심사할 수 없다. 마. 지적전산자료의 이용ㆍ활용에 대한 행정청의 심사는 재량행위이며, 일반 영리를 목적으로 하는 자에게 공개하지 않을 수 있다. 대법원 91누5952 판결은 지적도와 같은 지적공부가 공개된다는 전제 하에, 전자복사기의 복사방법에 의한 지적도등본이 지적도원본과 동일한 정도의 정밀성을 갖추지 못하고 있어 업무상 보다 정확한 지적도등본이 필요한 사람이 필기제도 방식에 의한 지적도등본을 요구한 경우 그에 따라 지적도등본을 교부해 주어야 한다는 내용이고, 승인의 근거규정도 다르므로, 지적전산자료의 공개여부가 문제되는 이 사건 사안과 차이가 있다. 바. 피청구인은 지적전산자료를 지적측량성과라고 주장한 사실이 없고, 청구 외 대한측량협회는 청구인 등 측량업자의 이익을 도모하기 위한 단체로, 유권해석 할 권한이 없으며, 청구인은 지적전산자료는 지적측량에만 필요한 것이 아니라 일반측량인 지형현황측량에도 필요하다고 주장하나, 지금까지 지적전산자료를 활용하지 않고 측량업무가 이루어져 오는 등 지적전산자료가 지형현황측량에 필요하다는 근거가 없다. 4. 관계법령 헌법 제11조제1항 행정심판법 제2조, 제3조제1항 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조제1항, 제3조, 제15조제1항 구 측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률(2013. 5. 22. 법률 제11794호로 개정되어 2014. 5. 23. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제2조, 제23조제1항, 제44조, 제76조제1항 구 측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2014. 4. 29. 대통령령 제25339호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조, 제34조, 제62조, 별표 7 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 지적전산자료 이용ㆍ활용 심사 신청서, 회신서, 측량업 등록증, 질의서, 답변서, 의견서, 질의회신, 부동산종합공부시스템 화면 사본 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 1989. 5. 1.부터 소규모 측량업자로, 1991. 4. 1.부터 일반측량업자로 등록되어 일반측량업을 하고 있는 자이다. 나. 청구인은 2013. 11. 8. 지적전산자료 이용ㆍ활용 심사ㆍ승인에 관하여 청구 외 서울특별시 ○○구청장에게 다음과 같이 질의하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25839237"></img> 다. 이에 대하여 위 ○○구청장은 같은 날 청구인에게 다음과 같이 답변하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25839238"></img> 라. 청구인은 2014. 2. 25. 피청구인에게 다음과 같이 지적전산자료 이용ㆍ활용 심사 신청을 하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25839239"></img> 마. 피청구인은 2014. 3. 13. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 회신을 하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25839240"></img> 바. 한편, 청구인은 2014. 3. 11. 청구 외 충청북도 음성군수에게 충청북도 음성군 ○○읍 ○○로 ○○○-○○(○○리 ○○○-○○) 일원 반경 150m 주변일대에 대해서 지적전산자료 이용ㆍ활용 승인신청을 하였고, 2014년 3월에는 청구 외 서울특별시 ○○구청장에게 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일원 반경 150m 주변일대에 대하여 지적전산자료의 이용ㆍ활용 승인신청 및 문의를 하였으며, 2014. 3. 16.에는 청구 외 경기도 성남시 ○○구청장에게 경기도 성남시 ○○구 ○○○동 ○○ 일원 반경 150m 주변일대에 대하여 지적전산자료의 이용ㆍ활용 승인신청을 하였다. 사. 이에 대하여 위 ○○구청장은 2014. 3. 17. 청구인에게 다음과 같이 답변하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25839241"></img> 아. 한편 위 ○○구청장은 2014. 3. 18. 청구인에게 다음과 같이 답변하였다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25839242"></img> 자. 대한측량협회 소속변호사 권○○이 청구인의 자문요청에 대하여 2013. 12. 24. 한 답변에 따르면, 법률에서 규정하지 않은 추가적인 제한을 하위 법령에서 규정할 수 없으므로, 구 측량법 시행령 제62조제2항 및 제3항의 공익성 요건은 상위 법률에 저촉되지 않도록, 공익을 저해하지 않을 것을 의미하는 ‘공익저해성’의 소극적 요건으로 해석하여야 한다고 되어 있다. 차. 구 행정자치부장관이 2006. 6. 20. 청구 외 성남시장에게 한 ‘국ㆍ공유지 현황측량에 관한 질의회신’(지적팀-2971호) 및 국토교통부장관이 2013. 5. 13. 청구 외 ○○군수에게 한 ‘하천부지(국ㆍ공유지) 측량에 관한 질의알림’(지적기획과-536호)에 따르면 다음과 같이 되어 있다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25839243"></img> 카. 부동산종합공부시스템 화면 사본에 따르면, 기본 메뉴는 ‘open, save, save as, export, shape, dxf, exit’ 등 8개의 메뉴로 되어 있으며, 이 중 ‘DXF’는 있으나 ‘DWG’는 없고, 지역코드 입력난에는 ‘경안동’, ‘곤지암읍’, ‘곤지암읍 간엽리’, ‘곤지암읍 건업리’ 등을 선택할 수 있도록 되어 있다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 「행정심판법」 제2조제1호ㆍ제2호, 제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 여기서 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있다. 구 측량법 제76조제1항, 같은 법 시행령 제62조제1항, 제2항에 따르면 지적공부에 관한 전산자료(연속지적도를 포함하며, 이하 "지적전산자료"라 한다)를 이용하거나 활용하려는 자는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 지적소관청의 승인을 받아야 하고, 자료의 이용 또는 활용 목적 및 근거, 자료의 범위 및 내용, 자료의 제공 방식, 보관 기관 및 안전관리대책 등의 사항을 적은 신청서를 관계 중앙행정기관의 장에게 제출하여 심사를 신청하고, 그 심사 신청을 받은 관계 중앙행정기관의 장은 신청 내용의 타당성, 적합성 및 공익성, 개인의 사생활 침해 여부, 자료의 목적 외 사용 방지 및 안전관리대책 등의 사항을 심사한 후 그 결과를 신청인에게 통지하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 이 사건 회신이 일반적인 의견제시에 불과하므로 이 사건 행정심판청구는 행정처분이 아닌 행위를 대상으로 한 부적법한 청구라고 주장하나, 측량법령에 따르면 지적전산자료를 이용ㆍ활용하고자 하는 자는 국토교통부장관 등의 승인을 받아야 하는데 그 승인을 신청하려면 관계 중앙행정기관장의 심사를 신청하여 그 결과를 제출하여야 하는바, 청구인은 피청구인의 이 사건 회신에 의하여 이 사건 지적전산자료를 활용하지 못하게 되었으므로, 이 사건 회신은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 판결 참조)이어서 행정처분이라 할 것이므로, 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없고, 이 사건 심판청구는 적법하다 할 것이다. 7. 이 사건 회신의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 정보공개법 제2조제1항에 따르면 ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 같은 법 제3조에 따르면 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하며, 같은 법 제15조제1항에 따르면 공공기관은 전자적 형태로 보유ㆍ관리하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하는 경우에는 그 정보의 성질상 현저히 곤란한 경우를 제외하고는 청구인의 요청에 따라야 한다고 되어 있다. 2) 「헌법」 제11조제1항에 따르면 모든 국민은 법 앞에 평등하고, 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다고 되어 있다. 3) 구 측량법 제2조제4호, 제6호, 제23조제1항, 같은 법 시행령 제18조에 따르면 ‘지적측량’이란 토지를 지적공부에 등록하거나 지적공부에 등록된 경계점을 지상에 복원하기 위하여 필지의 경계 또는 좌표와 면적을 정하는 측량을 말하고, 지적기준점을 정하거나 지적공부를 복구하거나 경계점을 지상에 복원하거나 지상건축물 등의 현황을 지적도 및 임야도에 등록된 경계와 대비하여 표시하는 데에 필요한 경우 등에 실시되며, ‘일반측량’이란 기본측량, 공공측량, 지적측량 및 수로측량 외의 측량을 말한다고 되어 있다. 구 측량법 제44조제1항, 제2항, 같은 법 시행령(2014. 4. 29. 대통령령 제25339호로 개정되기 전의 것) 제34조, 별표 7에 따르면 측량업은 지적측량업, 일반측량업 등으로 구분되고, 측량업을 하려는 자는 업종별로 기술인력ㆍ장비 등의 등록기준을 갖추어 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하며, 다만 대한지적공사는 측량업의 등록을 하지 아니하고 지적측량업을 할 수 있고, 일반측량업의 업무내용은 공공측량(설계금액이 3천만원 이하인 경우로 한정한다)으로서 토지 및 지형ㆍ지물에 대한 측량, 일반측량으로서 토지 및 지형ㆍ지물에 대한 측량, 설계에 수반되는 조사측량과 측량 관련 도면의 작성, 각종 인허가 관련 측량도면 및 설계도서의 작성이며, 지적측량업의 업무내용은 경계점좌표등록부가 있는 지역에서의 지적측량, 「지적재조사에 관한 특별법」에 따른 사업지구에서 실시하는 지적재조사측량, 도시개발사업 등이 끝남에 따라 하는 지적확정측량, 지적전산자료를 활용한 정보화사업으로 되어 있다. 4) 구 측량법 제76조제1항에 따르면 전국 단위의 지적전산자료를 이용하거나 활용하려는 자는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 지적소관청(제1호)의, 시ㆍ도 단위의 지적전산자료를 이용하거나 활용하려는 자는 시ㆍ도지사 또는 지적소관청(제2호)의, 시ㆍ군ㆍ구(자치구가 아닌 구를 포함한다) 단위의 지적전산자료를 이용하거나 활용하려는 자는 지적소관청(제3호)의 승인을 받아야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항에 따른 승인을 신청하려는 자는 지적전산자료의 이용 또는 활용 목적 등에 관하여 미리 관계 중앙행정기관의 심사를 받아야 한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제62조제2항에 따르면 지적전산자료의 이용ㆍ활용 심사 신청을 받은 관계 중앙행정기관의 장은 신청 내용의 타당성, 적합성 및 공익성(제1호), 개인의 사생활 침해 여부(제2호), 자료의 목적 외 사용 방지 및 안전관리대책(제3호)을 심사한 후 그 결과를 신청인에게 통지하여야 하고, 같은 조 제4항에 따르면 지적전산자료의 이용ㆍ활용 승인신청을 받은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 지적소관청은 제2항 각 호의 사항(제1호), 신청한 사항의 처리가 전산정보처리조직으로 가능한지 여부(제2호), 신청한 사항의 처리가 지적업무수행에 지장을 주지 않는지 여부(제3호)를 심사하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 이 사건 지적전산자료의 이용ㆍ활용 심사 신청을 한 취지가 지적측량을 하려는 것이 아니라 일반측량 성과도에 현황과 측량을 대비하여 표기하려는 것이고, 피청구인이 대한지적공사 등에 CIF 파일형태로 지적전산자료를 제공하고 있으며, 대법원 91누5952 판결 등에 따르면 피청구인은 일정한 요청을 갖춘 신청인에게는 지적공부의 발급을 거부할 수 없다고 주장하나, 청구인은 DXF 또는 DWG 파일형태로 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○번지 중심 반경 약 150m 주변 지역에 대한 지적전산자료를 제공할 것을 피청구인에게 신청하였는데, 현재 지적전산자료가 관리되고 있는 부동산종합공부시스템에 따르면 DWG 형태의 자료추출기능이 없고 DXF 형태로는 읍ㆍ면ㆍ동ㆍ리 등 행정구역 이하 단위로는 자료추출 할 수 없어, 청구인이 신청한 특정 지번 주변 반경 150m에 대한 지적전산정보를 DWG 또는 DXF 파일형태로 제공하는 것은 기술적으로 불가능한 점, 측량법령에 따르면 ‘신청한 사항의 처리가 전산정보처리조직으로 가능한지 여부’는 피청구인의 심사사항으로 규정되어 있지는 않으나, 이 사건 지적전산자료를 탑재하고 있는 부동산종합공부시스템은 피청구인이 관리ㆍ운영하고 있으므로 기술적 판단을 하기에 가장 적절한 자는 피청구인이라 할 것이고, 또한 이 사항은 지적소관청의 심사사항으로 규정되어 있어 결국 청구인이 지적소관청(서울특별시 ○○구청장)으로부터 이 사건 지적전산자료의 이용ㆍ활용 승인을 받지 못하게 될 것인 점, 대법원 91누5952 판결은 지적전산자료가 아니라 지적공부 등본의 작성방식에 대한 판례인 점, 달리 이 사건 회신이 위법ㆍ부당하다고 볼만한 사정이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 회신이 위법ㆍ부당하다고 볼 수 없다. 2) 청구인은 지적측량업자와 대한지적공사는 지적전산자료를 활용할 수 있고 일반측량업자는 이를 활용할 수 없다고 하는 것은 헌법상 평등의 원칙에 위반된다고 주장하나, 「헌법」상 평등의 원칙은 일반적으로 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있는 것으로 해석되는데(헌법재판소 2002헌바91 결정), 지적측량업자와 일반측량업자는 등록기준, 업무내용 등에 있어서 차이가 있는 점, 청구인은 구 측량법에 따르면 개인에게도 자기 토지에 한하여 지적전산자료의 이용을 허용하고 있다고 주장하나, 특정 토지의 지적전산자료의 이용에 있어서 토지소유자가 아닌 일반측량업자를 해당 토지의 소유자와 같게 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 청구인의 위 주장을 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 이 사건 지적전산자료 중 전산화된 지적도등본은 정보공개법 제2조의 ‘공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서’에 해당되므로 같은 법 제15조에 따라 공개되어야 한다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 청구인은 구 측량법 제76조제4항 및 같은 법 시행령 제62조를 법적 근거로 명시하여 지적전산자료 이용ㆍ활용 심사 신청을 한 사실, 피청구인은 이에 대하여 이 사건 회신을 한 사실 등이 인정되고, 이를 종합적으로 고려할 때 이 사건 회신은 정보공개법에 따른 정보공개청구가 아니라 구 측량법 제76조에 따른 지적전산자료 이용ㆍ활용 심사 반려처분을 한 것이므로, 청구인의 위 주장을 받아들일 수 없다. 8. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.