지적측량적부재심사 기각결정 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2007. 12. 14. 서울특별시 지방지적위원회에 청구한 서울특별시 ○○구 ○○동 256-71번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 토지에 대한 지적측량 적부심사가 2008. 1. 30. 기각되자, 2008. 4. 14. 피청구인 소속 중앙지적위원회에 지적측량적부재심사를 청구하였으나 동 중앙지적위원회는 2008. 6. 18. 위 토지의 경계복원측량 성과와 서울특별시 지방지적위원회의 조사결과에 오류가 없다는 이유로 청구인의 청구를 기각한다고 의결함에 따라 피청구인은 2008. 6. 23. 청구인에게 의결결과를 통지하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 토지에 대하여 수 차례 측량한 결과 경계측량의 측정점 위치 설명도가 다르고, 현황측량 결과 면적이 상이하며, 현재의 지적도와 측량성과가 상이할 뿐만 아니라 경계점이 인접토지 256-74번지, 256-191번지 토지를 약 0.85m 침범한 것으로 측량이 잘못되어 있는 상태인바, 이를 시정하기 위하여 서울특별시 지방지적위원회에 지적측량적부심사 청구를 하였는데 기각결정이 되어 피청구인 소속 중앙지적위원회에 지적측량적부재심사를 청구하였으나 이곳에서도 청구인이 제시한 기준점을 기준으로 제3기관의 직원에 의한 측정 없이 오류가 없다고 결정한 것은 객관성과 공정성을 결한 결정이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 지적측량 성과도는 토지나 임야에 관한 사실상태의 파악을 목적으로 작성되는 것으로서 그 등재사항의 변경으로 인하여 당해 토지에 대한 실체상의 권리관계에 변동을 가져오는 것이 아니므로 소관청이 그 등재사항에 대한 정정신청을 거부하였다 하여 이를 소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없는 점, 「지적법」에 의한 지적측량적부 재심사청구제도는 지적측량이라는 행정처분의 전문성·특수성을 고려하여 중앙지적위원회에 의한 체계적인 재심사절차를 규정하고 있으므로 이는 「행정심판법」 제3조제1항의 규정에 의한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당되어 행정심판청구의 대상이 되지 않는 점 등을 고려할 때, 이 사건 청구는 부적법하므로 각하되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 지적법 제45조 지적법 시행령 제51조, 제54조, 제55조, 제56조 및 제57조 5. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서, 지적측량적부재심사 의결서, 지적현황 측량성과도 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 토지에 대해 수차례 측량한 결과 경계측량의 측정점 위치설명도가 다르고, 현황측량 결과 면적이 상이하다는 등의 이유로 2007. 12. 14. 서울특별시 지방지적위원회에 지적측량 적부심사를 청구하였고, 동 위원회는 이 사건 토지에 대하여 ○○지적공사 서울특별시본부 ○○구지사 지적기사가 2007. 7. 20. 실시한 경계복원측량 및 2007. 7. 25. 실시한 현황측량 성과가 잘못되었다고 볼 수 없다는 이유로 2008. 1. 30. 기각의결을 하였다. 나. 청구인은 2008. 4. 14. 피청구인 소속 중앙지적위원회에 지적측량적부재심사를 청구하였으나 동 중앙지적위원회는 2008. 6. 18. 이 사건 토지의 경계복원측량 성과와 서울특별시 지방지적위원회의 조사결과에 오류가 없다는 이유로 청구인의 청구를 기각한다고 의결하였고, 이에 피청구인은 2008. 6. 23. 청구인에게 의결결과를 통지하였다. 6. 이 사건 청구의 행정심판적격 여부 「행정심판법」 제2조제1항, 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’를 제외하고는 「행정심판법」에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있으며, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있어 있으며, 「지적법」 제45조의 규정에 의하면 지적측량성과에 다툼이 있는 토지소유자 및 이해관계인은 시·도지사를 거쳐 지방지적위원회에 지적측량적부심사를 청구할 수 있고, 심사청구를 받은 지방지적위원회는 30일 이내에 심의·의결하고, 지적측량적부심사의결서를 통지받은 자가 지방지적위원회의 의결에 불복하는 때에는 의결서를 통지받은 날부터 90일 이내에 국토해양부장관을 거쳐 중앙지적위원회에 재심사를 청구할 수 있으며 동 재심사청구에 대해 중앙지적위원회는 30일 이내에 심의·의결한다고 되어 있다. 위 관련규정을 종합하면, 지적측량성과도는 「지적법」상 토지의 신규등록이나 등록전환, 분할 및 지적공부의등록사항에 대한 정정신청을 하는 때에 그 신청서에 첨부해야 하는 것으로서, 토지나 임야에 관한 사실상태의 파악을 목적으로 작성되는 것에 불과하고 그 등재사항의 변경으로 인하여 당해 토지에 대한 실체상의 권리관계에 변동을 가져오는 것이 아니므로 그 지적측량성과도의 오류를 정정해달라는 청구를 거부하였다 하여 이를 행정처분이라고 할 수 없고, 설령 이것이 처분이라 하여도 「지적법」에 의한 적부심사제도는 지적측량의 전문성·특수성을 고려하여 이의신청에 대한 신속한 결정 및 심리의 전문성·특수성을 살리기 위하여 전문가들로 구성된 지방 및 중앙지적위원회에 의한 체계적인 심사 및 재심사절차를 규정하고 있으므로 이는 「행정심판법」 제3조제1항의 규정에 의한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보아야 할 것인바, 청구인이 「지적법」에 따라 서울특별시 지방지적위원회의 기각결정에 대하여 피청구인 소속 중앙지적위원회에 재심사청구를 하여 또 기각결정을 받았다면 이는 특별행정심판절차를 거친 것으로 보아야 하고, 당해 재결에 대하여 또다시 심판청구를 제기할 수 없다 할 것이므로, 이 사건 심판청구는 「행정심판법」에 의한 심판청구의 요건을 결한 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 지적법 제45조 (지적측량의 적부심사 등) ①토지소유자 또는 이해관계인은 이 법에 의한 지적측량성과에 대하여 다툼이 있는 경우에 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할 시·도지사를 거쳐 지방지적위원회에 지적측량적부심사를 청구할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 지적측량적부심사청구서를 받은 시·도지사는 30일 이내에 다음 각호의 사항을 조사하여 지방지적위원회에 회부하여야 한다. 1. 측량자별 측량경위 및 측량성과 2. 당해 토지에 대한 토지이동연혁·소유권변동연혁 및 조사측량성과 ③제2항의 규정에 의하여 지적측량적부심사청구서 등을 회부받은 지방지적위원회는 그 날부터 30일 이내에 심의·의결하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 1차에 한하여 당해 지방지적위원회의 의결로써 30일을 넘지 아니하는 범위내에서 그 기간을 연장할 수 있다. ④지방지적위원회가 지적측량적부심사의결을 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지적측량적부심사의결서를 작성하여 시·도지사에게 송부하여야 한다. ⑤시·도지사는 제4항의 규정에 의하여 의결서를 송부받은 날부터 7일 이내에 적부심사청구인 및 이해관계인에게 통지하여야 한다. ⑥제5항의 규정에 의하여 지적측량적부심사의결서를 통지받은 자가 지방지적위원회의 의결에 불복하는 때에는 의결서를 통지받은 날부터 90일 이내에 국토해양부장관을 거쳐 중앙지적위원회에 재심사를 청구할 수 있다. ⑦제6항의 규정에 의한 재심사청구에 관하여는 제2항 내지 제5항의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "국토해양부장관"으로, "지방지적위원회"는 "중앙지적위원회"로 본다. ⑧제4항의 규정에 의하여 지방지적위원회의 의결서를 송부받은 시·도지사는 당해 지적측량적부심사청구인 또는 이해관계인이 제6항의 규정에 의한 기간내에 재심사청구를 하지 아니하는 때에는 지방지적위원회의 의결서 사본을, 당해 지적측량적부심사청구인 또는 이해관계인이 재심사청구를 한 때에는 제7항의 규정에 의하여 송부받은 중앙지적위원회의 의결서 사본에 지방지적위원회의 의결서 사본을 첨부하여 소관청에 송부하여야 한다. ⑨제8항의 규정에 의하여 의결서 사본을 송부받은 소관청은 그 내용에 따라 지적공부의 등록사항을 정정하거나 측량성과를 수정하여야 한다. ○ 지적법시행령 제51조 (중앙지적위원회의 구성 등) ①법 제44조제3항의 규정에 의한 중앙지적위원회는 위원장 및 부위원장 각 1인을 포함하여 5인 이상 10인 이내의 위원으로 구성한다. ②위원장은 국토해양부 지적업무담당국장이, 부위원장은 국토해양부 지적업무담당과장이 된다. ③위원은 지적에 관한 학식과 경험이 풍부한 자중에서 국토해양부장관이 임명 또는 위촉한다. ④위원장 및 부위원장을 제외한 위원의 임기는 2년으로 한다. ⑤위원회의 간사는 국토해양부의 지적업무담당 공무원중에서 국토해양부장관이 임명하며, 회의준비·회의록 작성 및 회의결과에 따른 업무 등 중앙지적위원회의 서무를 담당한다. ⑥위원회의 위원에게는 예산의 범위안에서 출석수당과 여비 그 밖의 실비를 지급할 수 있다. 다만, 공무원인 위원이 그 소관업무와 직접적으로 관련되어 출석하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제54조 (지방지적위원회의 구성 등) 법 제44조제3항의 규정에 의한 지방지적위원회(이하 "지방지적위원회"라 한다)의 구성 및 회의 등에 관하여는 제51조 내지 제53조의 규정을 준용한다. 이 경우 제51조중 "중앙지적위원회"는 "지방지적위원회"로, "국토해양부"는 "시·도"로, "국토해양부장관"은 "시·도지사"로 보고, 제52조제5항제2호중 "법 제45조제6항의 규정에 의한 재심사"는 "법 제45조제1항의 규정에 의한 지적측량적부심사"로 본다. 제55조 (지적측량의 적부심사청구 등) ①법 제45조제1항의 규정에 의하여 지적측량적부심사를 청구하고자 하는 토지소유자 또는 이해관계인은 지적측량을 신청하여 측량을 실시한 후 심사청구서에 그 측량성과와 심사청구 경위서를 첨부하여 시·도지사에게 제출하여야 한다. ②시·도지사는 법 제45조제2항제2호의 규정에 의한 조사측량성과를 작성하기 위하여 필요한 경우에는 지적직공무원을 지정하여 지적측량을 하게 할 수 있으며, 필요한 때에는 공사에 그 소속지적기술자의 참여를 요청할 수 있다. 제56조 (지적측량의 적부심사의결 등) ①지방지적위원회는 법 제45조제4항의 규정에 의하여 지적측량적부심사 청구사안에 관하여 의결한 때에는 위원장과 참석위원 전원이 서명날인한 지적측량적부심사의결서를 지체없이 시·도지사에게 송부하여야 한다. ②시·도지사가 법 제45조제5항의 규정에 의하여 지적측량적부심사의결서를 지적측량적부심사청구인 및 이해관계인에게 통지하는 때에는 법 제45조제6항의 규정에 의한 재심사를 청구할 수 있음을 서면으로 알려야 한다. 제57조 (지적측량의 적부심사에 관한 재심사청구 등) ①법 제45조제6항의 규정에 의한 지적측량적부심사의 재심사청구를 하고자 하는 자는 재심사청구서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 국토해양부장관에게 제출하여야 한다. 1. 지방지적위원회의 지적측량적부심사의결서 사본 2. 재심사청구사유 ②법 제45조제7항의 규정에 의하여 중앙지적위원회가 재심사사안에 관하여 의결한 때에는 위원장과 참석위원 전원이 서명날인한 의결서를 지체없이 국토해양부장관에게 송부하여야 한다. ③제2항의 규정에 의한 의결서를 송부받은 국토해양부장관은 그 사본을 작성하여 시·도지사에게 송부하여야 한다. ○ 행정심판법 제2조(정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ①행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다. 참조 판례 ○ 대법원 1993.12.14. 선고 93누555 지적측량오류정정부작위위법확인 측량성과도는 지적법상 토지의 신규등록이나 등록전환, 분할 및 지적공부의등록사항에 대한 정정신청을 하는 때에 그 신청서에 첨부하여야 하는 것으로서, 토지나 임야에 관한 사실상태의 파악을 목적으로 작성되는 것에 불과하고 그 등재사항의 변경으로 인하여 당해 토지에 대한 실체상의 권리관계에 변동을 가져오는 것은 아니므로 소관청이 그 등재사항에 대한 정정신청을 거부한 것을 가리켜 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. ○ 대법원 1997. 3.28. 선고 96누19000 지적측량성과도검사처분무효확인 지적측량성과검사는 지적측량 대행법인이 지적측량을 하여 지적공부의 소관청에게 제출한 측량부, 측량원도, 면적측정부 등 측량성과에 관한 자료의 정확성을 검사하는 행위로 측량성과에 의하여 지적공부를 정리하기 위한 것이고, 실체상의 권리관계에 변동을 가져오는 것은 아니므로 이를 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. ○ 국행심 03-09873 지적측량적부재심사청구기각결정처분취소청구 위 관련규정을 종합하면, 지적법에 의한 적부심사제도는 지적측량이라는 행정처분의 전문성·특수성을 고려하여 이의신청에 대한 신속한 결정 및 심리의 전문성·특수성을 살리기 위하여 전문가들로 구성된 지방 및 중앙지적위원회에 의한 체계적인 심사 및 재심사절차를 규정하고 있으므로 이는 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의한 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보아야 할 것인 바, 청구인이 지적법에 따라 위 서울특별시 지방지적위원회의 기각결정에 대하여 피청구인 소속 중앙지적위원회에 재심사청구를 하여 기각결정 처분을 받았다면 이는 특별행정심판 절차를 거친 것으로 보아야 하며 이러한 행정심판의 재결에 대해 불복이 있는 경우 행정소송법에 의거하여 행정소송을 통하여 이를 다툴 수 있음을 별론으로 하고 당해 재결에 대하여 또다시 심판청구를 제기할 수 없다할 것이므로, 이 건 청구는 행정심판법에 의한 심판청구의 요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다.