지정 전 전문학원운영 승인 철회처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○광역시에 있는 ○○자동차운전학원(이하 ‘이 사건 학원’이라 한다)의 설립·운영자로서, 2018. 3. 14. 전문학원 지정 신청을 하였고, 피청구인은 2018. 3. 28. 지정 전 전문학원 운영승인을 한 후, 2018. 9. 20. 청구인에게 2018. 3. 28.부터 전문학원 지정에 필요한 평가를 위하여 전문학원식 운영을 하였으나, 기간 중 출석사실을 고의적으로 누락하는 등 운영승인 시 부과한 조건을 미이행하였다는 등의 이유로 지정 전 자동차운전전문학원 운영승인을 철회(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 출석사실을 고의적으로 누락한 사실이 없고 그밖에 운영승인 시 부과한 조건을 미이행한 사실이 없으며, 「도로교통법 시행규칙」제107조제5항을 위반하거나 운영기준을 위반한 사실이 전혀 없음에도 피청구인은 객관적이고 명백한 근거자료도 없이 일부 수강생 및 학원에 불만을 품고 퇴직한 강사의 진술만으로 막연하게 청구인이 위반하였다고 주장하면서 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 관계법령 도로교통법 제99조, 제104조, 제113조, 제141조 도로교통법 시행령 제65조, 제66조, 제67조 도로교통법 시행규칙 제107조, 제109조, 제115조, 별표 32 자동차운전(전문)학원 운영·관리치침 제1조, 제2조, 제3조, 제15조, 제16조, 제17조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 자동차운전학원등록증, 지정 전 전문학원 운영승인서, 지정 전 전문학원 운영승인 철회처분 3차 심의결과서, 지정 전 전문학원 승인철회처분 결정통지서, 진술서, 의견서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 학원의 설립·운영자로서 2012. 4. 1. 피청구인에게 이 사건 학원을 자동차운전학원으로 등록 후 지정 전 전문학원 운영신청을 하였는데, 그 신청 및 승인이력은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901073"> ┌─────────┬──────────────────┬───────────────┐ │구 분 │운영기간 │운영결과 │ ├─────────┼──────────────────┼───────────────┤ │ 1차 운영승인 │2013. 11. 16. ~ 2014. 5. 15.(6개월) │2014. 5. 2. 운영승인 철회요청 │ ├─────────┼──────────────────┼───────────────┤ │ 2차 운영승인 │2017. 5. 24. ~ 2017. 11. 23.(6개월) │ │ ├─────────┼──────────────────┼───────────────┤ │ 2차 연장운영승인 │2017. 11. 24. ~ 2018. 5. 23.(6개월) │2018. 3. 16. 운영승인 철회요청│ └─────────┴──────────────────┴───────────────┘ </img> 나. 청구인은 2018. 3. 14. 피청구인에게 「도로교통법」 제104조에 따라 이 사건 학원에 대해 자동차운전 전문학원 지정신청을 하였고, 피청구인은 2018. 3. 28. 청구인에게 이 사건 학원은 지정 전 자동차운전문학원으로서의 시설·설비 등 시설 요건을 갖추었으므로 향후 6개월간(‘18. 3. 28. ~ ’18. 9. 27.) 다음의 조건을 갖추어 지정을 받으라는 지정 전 전문학원 운영승인서를 교부하였다. - 다 음 - - 이 승인서를 받은 날로부터 6개월간 귀 학원 수료생의 도로주행시험 합격률 70%이상 유지 - 「도로교통법 시행규칙」 제109조의 규정에 의한 정원운영 - 「도로교통법 시행규칙」 제115조의 기준에 의한 교육과정 및 교육방법에 따른 교육 실시 다. 피청구인은 이 사건 학원에 대한 중간평가를 위해 위원장, 내·외부 위원 6명으로 구성된 합동점검팀을 편성하여 2018. 7. 2.부터 2018. 7. 4.까지 이 사건 학원에 대해 위 나목의 조건의 이행여부에 대한 중간평가를 실시하였는데, 그 결과는 다음과 같다. - 다 음 - ○ 주요 비위내용 - 운영능력평가규정(학원수료생 합격률 70%) 통과를 위한 전문학원 지정 전 사전 운영승인 조건을 위반한 변칙 운영 - 도로주행 수강인원 동기간(‘15 ~ ’17년 4 ~ 6월) 대비 90% 감소 - 도로주행수강생 4명 교육사실 학사시스템 입력 누락, 학원 평가대상에서 제외 ○ 종합판정 - ‘17년도 지정 전 전문학원 당시 수료자 수와 ’18년도 지정 전 전문학원 수료자 수가 차이나는 건에 대한 학사 점검 필요 - ‘17. 5. 24. 지정 전 전문학원 운영승인 당시 도로수료자는 약 3개월간 23명이였으나, ‘18. 3. 28.부터 약 3개월간 4명으로 규정 준수여부 확인이 필요함 - 교육생 송○○는 5. 25. 도로교육 6시간 330,000원 카드결제 있으나 5. 29. 도로 2시간만 교육 이수 후 면허시험장에서 응시하는 등 6시간 정규과정 누락자가 일부 확인되어 남은기간 동안 특별관리가 필요함 - 청구인의 지정 전 운전전문학원으로써 「도로교통법」등 관계 법령과 운영규칙에 의한 지정 전 전문학원 6개월간의 운영 기간 중 기 운영한 3. 28. ~ 6. 27.까지 학사관리, 수강생 등록, 장내기능교육, 도로주행 교육 후, 면허 취득을 위한 면허시험 응시생 비율이 현저히 낮아(3개월간, 3명) 평가로써 부적절하다는 의견임. 특히 2017년과 2018년 대비 당 학원에서 교육받은 수험생의 면허 응시 비율이 낮음 - 전년 대비 수강생 숫자가 많이 줄어든 점 및 수강생 수에 비해 도로주행시험 응시생 수가 적은 점을 감안할 때 추후 좀 더 관리가 필요할 것으로 판단됨 - 지정 전 전문학원이라 함은 전문학원과 같이 운영하여야 하지만 도로주행 입학자 대다수가 입학 후 정규수업을 이수하지 않고 시험장에서 시험을 응시하는 정황이 있음. 이에 도로주행 입학생을 전문학원과 같이 6시간 이수 후에 시험을 응시하도록 지도할 필요가 있다고 생각함 라. 피청구인은 이 사건 학원에 대한 중간평가실시 결과 부적정 의견이 제시되자 2018. 7. 4.부터 2018. 8. 20.까지 이 사건 학원에 대해 특별점검을 실시하여 다음과 같은 사실을 확인하였다. - 다 음 - ○ 수강생 박○○ 등의 교육지문 누락, 청구인 과실 주장 - 학원은 교육이 시작되기 전·후에 학사관리시스템에 출석 및 수강사실을 입력하고 교육을 한 강사로 하여금 교육생의 수강사실을 전자서명 해야 함에도, ‘18. 3. 26. 도로주행 수강료를 징수한 수강생 박○○의 교육시작 지문을 누락하여 학사관리시스템 도로주행 교육생 원부에 등록하지 않는 등 교육사실을 허위로 확인하여 운영기준에 관한 규정 위반하였고, 위 교육생 원부에 수강생 박○○ 등의 교육사실(1시간)을 등록하지 않아 교육 미수료자[5시간만 교육 받은 것으로 인정됨(수료자는 6시간 이상)]로 분류하여 자동차운전(전문)학원 운영 관리지침 제16조(지정 전 전문학원의 운영 평가 등)에 의한 운영평가 대상(도로주행교육 6시간 수료)에서 박○○ 등을 제외시키는 방법 등으로 학원운영 ○ 도로주행 입학생 전년(‘18. 4. ~ 6.)대비 비교자료 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901201"> ┌──┬──────────┬──────────┬──────────┬──────────┐ │ │4 ∼ 6월 │4월 │5월 │6월 │ │ ├───┬───┬──┼───┬───┬──┼───┬───┬──┼───┬───┬──┤ │ │장내 │도로 │총계│장내 │도로 │총계│장내 │도로 │총계│장내 │도로 │총계│ ├──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┤ │17년│57 │36 │93 │15 │10 │25 │10 │8 │18 │32 │18 │50 │ │ │(61%) │(39%) │ │(60%) │(40%) │ │(56%) │(44%) │ │(64%) │(36%) │ │ ├──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┤ │18년│109 │11 │120 │32 │6 │38 │39 │3 │42 │38 │2 │40 │ │ │(91%) │(9%) │ │(84%) │(16%) │ │(93%) │(7%) │ │(95%) │(5%) │ │ ├──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┼───┼───┼──┤ │대비│52 │25 │27 │17 │4 │13 │29 │5 │24 │6 │16 │10 │ └──┴───┴───┴──┴───┴───┴──┴───┴───┴──┴───┴───┴──┘ </img> - 지정 전 전문학원 운영[‘18. 3. 28.(수)] 이후 3개월(4.1. ~ 6.30.) 전년 동기간 대비 장내와 도로주행교육 입학생을 비교해 본바 ’17. 4. ~ 6월간 장내 : 도로주행 입학생 비율이 61% : 39%였으나, ‘18. 4. ~ 6월간 장내 : 도로주행 입학생 비율은 91% : 9%로 확인되므로 도로주행 교육생을 선별하여 입학 및 수료시켜 도로주행 합격률을 높혀 지정 전 전문학원 운영성과 평가항목인 수료생 도로주행 합격률을 높이기 위한 편법운영으로 분석됨 ○ 도로주행 입학생 전년(‘15. ~ ’18. 4. ~ 6.)대비 비교자료 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901203"> ┌──┬────────┬────────┬────────┬────────┐ │ │4 ∼ 6월 │4월 │5월 │6월 │ │ ├──┬──┬──┼──┬──┬──┼──┬──┬──┼──┬──┬──┤ │ │장내│도로│총계│장내│도로│총계│장내│도로│총계│장내│도로│총계│ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤ │15년│59 │156 │215 │18 │39 │57 │19 │55 │74 │22 │62 │84 │ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤ │16년│43 │135 │178 │13 │51 │64 │12 │33 │45 │18 │51 │69 │ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤ │17년│57 │36 │93 │15 │10 │25 │10 │8 │18 │32 │18 │50 │ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤ │평균│ │109 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤ │18년│109 │11 │120 │32 │6 │38 │39 │3 │42 │38 │2 │40 │ └──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘ </img> - 동기간 3년 대비(15 ~ 17년) 도로주행 입학생 89.9% 감소 - 자동차운전(전문)학원 운영 관리지침 제6조(수강신청)에 의거 18세 미만 등 교육생 등록거부를 할 수 있는 경우 외에는 접수하여야 하나, 운전능력자를 선별 접수하여 지정 전 전문학원 평가항목인 도로주행시험 합격률을 높이기 위한 편법운영 확인됨 마. 이 사건 학원의 운영과 관련하여 도로주행교육 수강생 학사시스템 입력내역 및 수강생, 전임·현 강사, 운영원장이 진술한 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 도로주행교육 수강생 학사시스템 입력내역 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158901205"> ┌───┬──────┬───────┬─────┬───┐ │수강생│교육일자 │시간 │입력내역 │강사 │ ├───┼──────┼───────┼─────┼───┤ │박○○│2018. 3. 31.│14:30 - 15:20 │1시간 누락│허○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 3. 31.│15:30 - 16:20 │1시간 수강│허○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 7. │10:00 - 10:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 7. │11:00 - 11:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 8. │10:00 - 10:50 │1시간 수강│김○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 8. │11:00 - 11:50 │1시간 수강│김○○│ │ ├──────┴───────┼─────┼───┤ │ │소계 │5시간 수강│ │ ├───┼──────┬───────┼─────┼───┤ │한○○│2018. 4. 17.│08:00 - 09:50 │2시간 누락│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 18.│08:00 - 08:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 18.│09:00 - 09:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 18.│10:00 - 10:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 18.│11:00 - 11:50 │1시간 누락│이○○│ │ ├──────┴───────┼─────┼───┤ │ │소계 │3시간 수강│ │ ├───┼──────┬───────┼─────┼───┤ │박♠♠│2018. 4. 12.│10:00 - 10:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 12.│11:00 - 11:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 16.│10:00 - 10:50 │1시간 누락│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 16.│11:00 - 11:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 18.│10:00 - 11:50 │2시간 수강│김○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 19.│11:00 - 11:50 │1시간 누락│허○○│ │ ├──────┴───────┼─────┼───┤ │ │소계 │5시간 수강│ │ ├───┼──────┬───────┼─────┼───┤ │박△△│2018. 3. 29.│10:00 - 11:50 │2시간 누락│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 3. │16:30 - 18:20 │2시간 수강│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 9. │10:00 - 10:50 │1시간 누락│이○○│ │ ├──────┼───────┼─────┼───┤ │ │2018. 4. 9. │11:00 - 11:50 │1시간 수강│이○○│ │ ├──────┴───────┼─────┼───┤ │ │소계 │3시간 수강│ │ └───┴──────────────┴─────┴───┘ </img> ○ 수강생 박○○ - 2018. 7. 10. : 2018. 3. 31. 셔틀버스타고 학원 도착 후 강사에게 2시간 교육 받았으며 첫째시간에 교육강사가 출석체크하는 것을 잊어버려서 1시간 교육 후 다시 학원으로 가서 출석체크하였으며, 4. 7.- 4. 8.까지 6시간 교육을 다 받았음 - 2018. 9. 13. 설문지 : 1일차는 학원차로 갔다가 교육 후 걸어서 갔고, 2일차는 학원차로 갔다가 교육종료 후 학원 선생님차로 갔으며, 3일차는 학원차로 갔다가 교육종료 후 걸어서 갔고 지각한 사실이 없음 ○ 수강생 한○○ - 2018. 7. 4. 전화 진술 : 아침에 갔으며 ○○사 입구에서 통근차 이용하여 6시간 교육받음 - 2018. 8. 27. 전화 진술 : 2018. 4. 17. 08:00경 학원차(노란색 승용)가 와서 학원간판(○○사 입구) 앞에서 차를 타고 학원에 갔고, 2시간 교육 후 학원차를 타고 집으로 가서 내렸으며 집은 인근임. 태워주는 사람은 원장님이었으며 정확히 6시간 교육을 다 받았음. 이야기를 다 했기 때문에 더 이상 할 이야기가 없음 - 2018. 9. 4. 설문지 : 1일차(4.17.), 2일차(4.18.), 3일차(4.18.) 모두 학원에 갈 때 학원셔틀차량 이용하였고 교육 종료 후에도 학원셔틀차량을 이용함 ○ 수강생 박♠♠ - 2018. 9. 13. 설문지 : 1일차 ~ 3일차 모두 학원차로 갔다가 왔으며, 지각한 사실이 없음 ○ 수강생 박△△ - 2018. 7. 4. 전화진술 : 지하철 타고 셔틀버스 이용해서 학원가며 6시간 교육받았다고 함 - 2018. 8. 31. 전화진술 : 지방에 와 있는데 문자를 주면 설문에 잘 응하겠다고 진술 - 2018. 9. 13. 설문지 : 1일차 ~ 3일차 모두 지하철과 도보로 학원에 갔다가 교육 종료 후 버스를 이용하였으며, 지각하거나 불참한 적은 없으나 카드출석기에 카드를 입력하지 못해 지각으로 처리됨 ○ 전임강사 김○○ - 2018. 7. 9. 진술조서 : 학원에서 도로주행 합격이 어려운 1종 보통 응시생은 타 학원으로 가도록 조치했음. 강사들이 장내교육 응시생을 먼저 교육시켜보고 잘 하는 교육생을 상대로 도로주행교육 접수토록 하였음. 핸들조작이 되지도 않는 수강생을 입실체크하면 교육 자료가 전산으로 피청구인에게 전송되는데 그러면 그 수강생이 평가대상이 되는데 핸들조작이 안 되는 수강생을 입실체크하면 어떻게 하느냐고 꾸짖었음 - 2018. 8. 20. 진술서 : 학원관계자들이 회의를 하면서 운전능력이 부족한 수강생은 접수를 받지 않도록 직접 이야기 하는 것을 들었으며, 1종 보통은 다른 학원으로 보내라고 이야기를 했음 ○ 학원기능강사 허○○ - 2018. 7. 17. 진술조서 : 수강생 박○○, 박♠♠의 출석체크를 하지 않은 것에 대해 기억이 나지 않음 - 2018. 8. 17. 진술 및 해명서 : 수강생 교육 중 출석체크 누락된 사실이 있었으나 고의적인 조작은 아님 ○ 학원기능강사 이○○ - 2018. 7. 26. 진술조서 : 수강생의 도로주행 교육자료가 미입력되어 있는 부분에 대하여 기억이 나지 않으며, 아마도 수강생이 지각했을 것임. 셔틀버스를 타고 정상적으로 와서 교육을 받았다면 당연히 등록되어야 함 ○ 운영원장 이□□ - 2018. 8. 16. 탄원서 : 도로주행 수강생의 출석체크가 누락된 것은 해당 강사의 과실이고 고의 조작 아님. 피청구인은 일부 수강생 및 학원에 불만을 품고 퇴직한 강사의 진술에 근거하여 판단한 것임 - 2018. 8. 17. 진술조서 : 도로주행 수강생의 출석체크 누락은 강사의 과실이고, 전임강사 김○○이 ‘도로주행합격이 어려운 1종 보통 응시생은 타 학원으로 가도록 학원에서 권유하고, 강사들이 장내교육 응시생을 먼저 교육 시켜보고 잘 하는 교육생을 상대로 도로주행교육 접수토록 조치하고 도로주행 교육 시 운전미숙한 수강생을 입실체크한 사실로 인해 학원측 관계자에게 꾸지람을 들었다’고 진술한 것은 학원에 대한 좋지 않은 감정으로 진술한 것임 바. 피청구인은 2018. 8. 23. 청구인에 대한 지정 전 전문학원 운영승인 철회여부에 대하여 다음과 같은 내용으로 1차 청문을 실시한 결과 재심의하기로 하여 결정을 보류하였다. - 다 음 - ○ 점검배경 - ‘지정 전 전문학원’ 유관기관 중간평가 실시(‘18. 7. 2. ~ 7. 4.) - 합동점검결과 운영 3개월간 평가대상자 4명으로 평가 부적절 의견제시 ○ 입증자료 - ‘18. 3. 28. ~ 6. 30. 동안의 학사자료 일체, 전화진술 기록, 진술조서[점검기간 : ‘18. 7. 4. ~ 8. 20.] ○ 점검결과 - 합격률이 낮은 1종보통 응시생 접수회피 한다는 진술 확보 · 1보 도로주행 입학생 3명 학사 전산입력 누락(평가대상 제외됨) - 장내교육 후 도로주행 선별접수, 운전미숙자는 타 학원 가도록 권유 · 장내 입학생 97명 중 4명만 주행교육 수료, 3명 2보 주행시험 응시 합격(100%) - 도로주행 교육생 7명 수강자료 학사 미입력으로 평가대상 제외 · 3명은 6시간 수료했다 진술하여 1명에 대한 진술서 확보(학원측 과실로 주장) 사. 피청구인은 이 사건 학원에 대한 특별점검(2018. 7. 4. ~ 8. 20.) 중에 2018. 4. 1. ~ 6. 30.(3개월) 운영기간 중 이 사건 학원의 장내기능 수강생 97명에 대한 ‘학원 교육 친절도’ 형식으로 전화조사를 한 결과, 55명은 통화가 되지 않았고 42명이 전화 통화가 되었는데 ‘친절하다’, ‘제가 알아서 장내만 접수했다’라고 말한 응답자가 있는 반면, 약 7명은 ‘장내교육을 부실하게 하므로 부득이 타 학원으로 옮겼다’, ‘검정(시험)이 안된다고 해서 접수를 안했다’, ‘졸리게 교육하여 장내교육 후 도로교육은 접수하지 않았다’, ‘도로주행검정(시험) 코스가 다르다고 타 학원으로 권유하더라’로 진술하면서 장내교육을 접수하였지만 도로주행교육을 하지 않은 것이 확인되었고, 약 8명은 접수 당시부터 이 사건 학원이 ‘장내교육을 먼저 해 보고 도로주행교육을 접수하세요’라고 안내하여 장내교육 후 도로주행교육을 접수하지 않았다고 진술하였다. 아. 피청구인은 2018. 9. 14. 청구인에 대한 지정 전 전문학원 운영승인 철회여부에 대하여 다음과 같은 내용으로 2차로 청문을 실시한 결과 수강신청에 관한 규정 위반 등의 이유로 결정을 보류하였다. - 다 음 - ○ 입증자료 - ‘18. 3. 28. ~ 9. 13. 동안의 학사자료 일체, 전화진술 기록, 진술조서[점검기간 : ‘18. 7. 4. ~ 9. 13.] ○ 점검결과 - 학원은 교육이 시작되기 전·후에 학사관리시스템에 출석 및 수강사실을 입력하고 교육을 한 강사로 하여금 교육생의 수강사실을 전자서명 해야 함에도, ‘18. 3. 26. 도로주행 수강료를 징수한 수강생 박○○의 교육시작 지문을 누락하여 학사관리시스템 도로주행 교육생 원부에 등록하지 않는 등 수강신청에 관한 규정을 위반하였고, 위 교육생 원부에 수강생 박○○ 등의 교육사실(1시간)을 등록하지 않아 교육 미수료자[5시간만 교육 받은 것으로 인정됨(수료자는 6시간 이상)]로 분류하여 자동차운전(전문)학원 운영·관리지침 제16조(지정 전 전문학원의 운영 평가 등)에 의한 운영평가 대상(도로주행교육 6시간 수료)에서 박○○ 등을 제외시킴 자. 피청구인은 1·2차 청문 시 쟁점이 되었던 도로주행 수강생 교육자료를 학사시스템에 미입력 누락된 7명의 추가진술 등 객관적 증거를 보강하여 2018. 9. 19. 청구인에 대한 지정 전 전문학원 운영승인 철회여부 안건에 대하여 심의위원회를 개최하여 도로주행수강생 7명의 학사자료를 점검한 결과 4명은 학원강사가 학사 미입력, 3명은 지각으로 미입력한 사항에 대하여 심의한 결과 다음과 같은 사유로 청구인에 대한 지정 전 전문학원 운영승인 철회를 결정하였다. - 다 음 - ○ 학원은 교육이 시작되기 전·후에 학사관리시스템에 출석 및 수강사실을 입력하고 교육을 한 강사로 하여금 교육생의 수강사실을 전자서명해야 함에도, ‘18. 3. 26. 도로주행 수강료를 징수한 수강생 박○○ 등의 교육시작 지문을 누락하여 학사관리시스템 도로주행교육생 원부에 등록하지 않는 등으로 출석사항을 조작하는 등 교육사실을 허위로 확인하여 운영지침 제16조제2항에 따라 규칙 제115조의 기준에 의한 교육계획과 교육방법으로 운영할 것 등을 조건으로 지정 전 전문학원 운영 승인한 것에 대하여 위배하면서 동 지침 제16조제3항의제1호에 의한 도로주행시험 합격률을 높이기 위한 학원 편법운영으로서 위 위반행위는 운영성과를 높이기 위한 조건부과 위반행위로 행정청이 조건부과 위반에 대한 운영승인 철회 차. 이에 피청구인은 2018. 9. 20. 청구인에게 이 사건 학원은 규칙 제115조 및 별표 32의 기준에 의한 교육계획과 방법으로 운영할 것 등을 조건으로 지정 전 전문학원 운영승인서를 교부받아 2018. 3. 28.부터 전문학원 지정에 필요한 평가를 위하여 전문학원식 운영을 하였으나, 위 기간 중 출석사실을 고의적으로 누락하는 등 운영승인 시 부과한 조건을 미이행하고, 「도로교통법 시행규칙」제107조제5항의 규정을 위반하는 등 법규에 규정된 운전학원 학원운영기준 위반한 사실이 인정된다는 이유로 지정 전 전문학원 운영승인을 철회하는 이 사건 처분을 하였다. 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「도로교통법」제99조에 따르면 자동차운전학원을 설립·운영하려는 자는 제101조에 따른 시설 및 설비 등과 제103조에 따른 강사의 정원(定員) 및 배치기준 등 필요한 조건을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방경찰청장에게 등록하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제104조제1항제4호에 따르면 지방경찰청장은 자동차운전에 관한 교육 수준을 높이고 운전자의 자질을 향상시키기 위하여 제99조에 따라 등록된 학원으로서 교육방법 및 졸업자의 운전 능력 등 해당 전문학원의 운영이 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 학원을 대통령령으로 정하는 바에 따라 자동차운전 전문학원(이하 "전문학원"이라 한다)으로 지정할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제113조제1항제7호에 따르면 지방경찰청장은 학원이 제103조제2항 또는 제104조제1항제4호에 따른 교육과정, 교육방법 및 운영기준 등을 위반하여 교육을 하거나 교육 사실을 거짓으로 증명한 경우에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제141조제2호에 따르면 지방경찰청장은 필요하다고 인정하면 학원 설립·운영자에 대하여 시설·설비 및 교육에 관한 사항이나 각종 통계자료를 제출 또는 보고하게 하거나 관계 공무원으로 하여금 해당 시설에 출입하여 시설·설비, 장부와 그 밖의 관계 서류를 검사하게 할 수 있다고 되어 있다. 2) 「도로교통법 시행령」제65조제1항에 따르면 법 제103조제2항에 따른 학원의 교육과정은 ‘학과교육, 기능교육 및 도로주행교육으로 과정을 구분하여 교육을 실시할 것’이고, 교육방법은 운전면허의 범위별로 구분하여 행정안전부령으로 정하는 최소 시간 이상 교육할 것(가목), 교육생 1명에 대한 교육시간은 학과교육의 경우에는 1일 7시간, 기능교육 및 도로주행교육의 경우에는 1일 4시간을 각각 초과하지 아니할 것(나목), 도로주행교육은 제63조제4항에 따른 기준에 맞는 도로에서 실시할 것(다목)이며, 운영기준은 행정안전부령으로 정하는 정원의 범위에서 교육을 실시할 것(가목), 자동차운전교육생을 모집하기 위한 사무실 등을 학원 밖에서 별도로 운영하지 아니할 것(나목), 교육생이 학원의 위치, 연락처, 교육시간에 관하여 착오를 일으킬 만한 정보를 표시하거나 광고하지 아니할 것(다목), 교육시간을 모두 수료하지 아니한 교육생에게 운전면허시험에 응시하도록 유도하지 아니할 것(라목)이라고 되어 있고, 같은 영 제66조에 따르면 법 제104조제1항에 따라 전문학원으로 지정받으려는 자는 제67조제2항 및 제3항에 따른 시설·설비 등을 갖추고, 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 전문학원 지정 신청서에 학원의 운영 등에 관한 원칙을 적은 서류를 첨부하여 지방경찰청장에게 신청하여야 하고, 지방경찰청장은 제1항에 따른 지정 신청이 법 제104조제1항 및 제2항에 따른 요건에 적합하면 그 학원을 전문학원으로 지정하여야 한다고 되어 있으며, 같은 영 제67조제4항·제5항에 따르면 법 제104조제1항제4호에 따른 전문학원의 운영기준은 제65조에 따른 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 따라 교육을 실시할 것(제1호), 학과교육, 기능교육 및 도로주행교육별로 각각 3개월 이내에 교육이 수료될 수 있도록 할 것(제2호)이고, 법 제104조제1항제4호에 따른 졸업자의 운전 능력은 전문학원의 지정 신청이 있는 날부터 6개월 동안 그 학원의 교육과정을 마친 교육생의 도로주행시험 합격률이 60퍼센트 이상이어야 한다고 되어 있다. 3) 「도로교통법 시행규칙」 제107조제5항에 따르면 학원 또는 전문학원을 설립·운영하는 자는 교육생으로 하여금 교육이 시작되기 전과 교육이 끝난 후에 학사관리 전산시스템에 출석 및 수강사실을 입력하도록 하고, 교육을 한 강사로 하여금 교육생의 수강사실을 확인한 후 전자서명을 하도록 하여야 한다고 되어 있고, 같은 규칙 제109조에 따르면 학원 또는 전문학원을 설립·운영하는 자는 제3항에 따라 산정한 학원 또는 전문학원의 정원을 초과하거나 일시수용능력인원을 초과하여 교육을 하여서는 아니된다고 되어 있으며, 도로주행교육을 받는 교육생의 정원이 기능교육을 받는 교육생의 정원의 3배를 초과하지 아니하도록 하여야 하고, 학원 또는 전문학원의 정원은 제1호에 따른 방법으로 산정한 기능교육장의 일시수용능력인원에 제2호에 따른 1일 최대 교육횟수를 곱하여 산정한 인원으로 한다고 되어 있고, 같은 규칙 제115조, 별표 32의 제1호에 따르면 전문학원의 도로주행교육은 6시간 이상의 교육을 실시함을 원칙으로 한다고 되어 있다. 4) 「자동차운전(전문)학원 운영·관리지침」제1조에 따르면 이 지침은 「도로교통법」 제99조에 의하여 등록된 자동차운전학원과 제104조에 의하여 지정된 자동차운전전문학원의 운영에 대하여 도로교통법령에서 위임된 사항과 그 이외 운영에 필요한 사항을 정함을 목적으로 하고 있고, 같은 지침 제2조에 따르면 학원 및 전문학원의 운영은 법 또는 이 법에 의한 명령에 규정된 것을 제외하고는 이 지침에 의한다고 되어 있으며, 같은 지침 제3조제1호제·2호에 따르면 “학원”이라 함은 법 제2조제32호의 규정에 의한 자동차운전에 관한 지식·기능을 교육하는 시설을 말한다고 하였고, “전문학원”이라 함은 제1호의 학원 중 법 제104조에서 규정한 인적·물적·운영 요건을 갖춘 학원에 대하여 지방경찰청장이 지정한 학원으로서 자동차운전에 관한 지식 및 기능에 관한 교육과 기능검정을 실시하는 등 공공적 성격을 갖는 교육기관을 말한다고 하였으며, 같은 지침 제15조에 따르면 학원의 설립·운영자가 법 제104조제1항의 규정에 의거 전문학원으로 지정받고자 하는 때에는 지정 전 운영상황을 평가받아야 하며, 지정 전 운영상황을 평가받기 위해서는 영 제67조제2항 내지 제4항에 따른 시설·설비 등을 갖추고, 규칙 제113조에 따라 별지 제116호 서식의 “자동차운전전문학원 지정신청서”에 구비서류를 첨부하여 관할 지방경찰청장에게 전문학원의 지정을 신청하여야 한다고 되어 있고, 같은 지침 제16조에 따르면 지방경찰청장은 제15조의 의한 전문학원의 지정신청을 받은 때에는 현지를 답사하여 제15조에 따라 제출한 서류의 적정여부를 별지 제3호 서식의 “지정 전 전문학원 시설·설비 등 점검표”에 의거하여 점검하고, 지방경찰청장은 제1항의 규정에 의한 신청이 적정하다고 인정하는 때에는 규칙 제115조의 기준에 의한 교육계획과 교육방법으로 운영할 것 등을 조건으로 별지 제4조 서식의 “지정 전 전문학원 운영승인서”를 교부하며, 지방경찰청장은 제2항의 규정에 의거 지정 전 전문학원 운영을 승인한 학원에 대하여는 영 제67조제5항의 합격률 기준에 적합한지 여부, 규칙 제109조의 규정에 의한 정원운영 준수 여부, 규칙 제115조의 규정에 의한 교육과목. 시간. 방법 등의 운영기준 적합 여부의 사항을 관리 평가하며, 같은 지침 제17조제1항·제2항·제4항·제5항에 따르면 제16조제5항의 규정에 의한 평가결과 적정판정을 받은 사람은 법 제104조제1항제1호의 규정에 의한 학감 또는 부학감, 법 제104조제1항제2호의 규정에 의한 기능검정원 및 강사 인적요건과 규칙 제113조제7호부터 제10호까지 규정한 서류, 전문학원의 기능검정원 및 강사명부 구비서류를 보완하여 소재지 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 지방경찰청장은 제1항의 보완서류를 접수한 때에는 별지 제6호 서식의 “전문학원 지정요건 종합평가표”에 의거 점검한 후, 적합한 때에는 해당 학원을 전문학원으로 지정하여야 하며, 규칙 제114조 별지 제119호 서식의 자동차운전전문학원 지정증을 교부하고, 동조 별지 제120호 서식의 자동차운전전문학원 지정대장에 이를 기재하여야 하며, 지방경찰청장은 전문학원의 지정을 신청한 사람이 신청일로부터 7개월 안에 지정을 받지 못하면 1회에 한하여 지정 전 운영승인을 6개월 동안 연장할 수 있으며, 연장기간 중에 제16조제3항 각호의 사항에 대해 매월 1회 이상 평가하되 평가기간은 평가일로부터 역산하여 최근 6개월간으로 하고, 제4항에 의거한 연장기간 중에도 전문학원으로 지정을 받지 못하는 경우에는 지방경찰청장은 연장기간 만료일로부터 1개월 이내에 당해 학원에 대해 지정 전 운영승인을 취소해야 한다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 일부 수강생 및 학원에 불만을 품고 퇴직한 강사의 불리한 진술만으로 피청구인이 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 피청구인이 지정 전 전문학원에 대한 운영 중간평가와, 특별점검 조사과정에서 수강생과 강사들로부터 출석사실과 교육방법 등에 관하여 진술서를 받았고 그렇다면 그 진술서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 진술서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다고 할 것이다(대법원 1998. 5. 22. 선고 98두2928 판결 참조). 위 인정사실에 따르면, 수강생 박○○가 2018. 3. 31. 교육이 시작되기 전에 교육시작 지문을 누락하고 학사관리 전산시스템에 1시간 수강사실을 등록하지 않는 등 4명의 수강생을 교육 미수료자로 분류하여 도로주행시험 평가대상에서 제외시킨 점을 인정할 수 있으며, 2015년부터 2017년까지의 4 ~ 6월간 도로주행 입학생 평균이 109명인데 비해 2018년 입학생이 11명으로 89.9%가 감소하였고, 2017. 4 ~ 6월간 도로주행 입학생의 비율이 장내 61%, 도로주행 39%인데 비해 2018. 4 ~ 6월간 입학생의 비율은 장내 91%, 도로주행 9%로 확인된 점, 이 사건 학원의 전임강사가 학원에서 도로주행 합격이 어려운 1종 보통 응시생은 타 학원으로 가도록 조치했고, 강사들이 장내교육 응시생을 먼저 교육시켜 보고 잘하는 교육생을 상대로 도로주행 교육을 접수하도록 했으며, 이 사건 학원 관계자들이 회의를 하면서 운전능력 부족한 수강생은 접수를 받지 않도록 이야기 하는 것을 들었다고 진술한 점, 장내기능 수강생에 대한 전화조사에서 다수의 수강생이 학원에서 장내교육을 먼저 해 보라고 도로주행 교육을 접수할 때 안내받았고, 도로주행검정 코스가 다르다고 타 학원으로 권유받아 도로주행 교육을 접수하지 않았다고 진술한 점 등에 비추어 볼 때 위 운영기간 중 도로주행 합격률을 높이기 위한 편법으로 장내기능교육 수강생 중 운전능력이 있는 사람을 도로주행 수강생으로 선별하여 접수· 수료시켰다고 추정되는 점, 피청구인이 청구인의 지정 전 전문학원 운영승인 3개월이 경과 후 내·외부 위원으로 구성된 합동점검단을 편성하여 승인조건 이행여부에 대한 중간평가를 실시한 결과 위와 같은 승인 조건 위반 사실이 적발되자, 다시 승인조건 위반 사실에 대한 특별점검을 실시하여 수강생, 강사 등의 진술과 전화조사 등을 거쳐 승인조건을 위반한 사실을 확인한 후, 청구인에 대한 지정 전 전문학원 운영승인 철회 여부에 대해 전문가들로 구성된 청문심의위원회를 3회 개최하여 청구인의 진술을 듣고 학사자료 일체, 전화진술 등 관련 조사자료를 바탕으로 심의하여 이 사건 학원에서 지정 전 전문학원 운영승인 조건을 위반하였다는 이유로 운영승인을 철회하기로 결정하였는데, 이와 같은 전문기관의 판단은 특별한 사정이 없는 한 존중될 필요가 있는 점 등을 종합하면, 피청구인이 지정 전 전문학원으로 운영 승인 조건을 위반하였다는 이유로 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 도로교통법 제99조, 제104조, 제113조, 제141조 도로교통법 시행령 제65조, 제66조, 제67조 도로교통법 시행규칙 제107조, 제109조, 제115조, 별표 32 자동차운전(전문)학원 운영·관리치침 제1조, 제2조, 제3조, 제15조, 제16조, 제17조 참조 판례 대법원 1998. 5. 22. 선고 98두2928 판결