지체상금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1996. 12. 30. 도립수산종묘배양장 2차분 신축공사를 1996. 12. 31.부터 1998. 3. 12.까지 시공하기로 피청구인과 공사계약을 체결하였으나, 위 공사가 1998. 11. 14. 준공되자 피청구인은 1999. 4. 9. 공사계약의 준공기한 경과를 이유로 청구인에 대하여 1억8,385만1,790원의 지체상금을 부과하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○배양장 2차분 신축공사는 1997. 7. 1., 1997. 7. 8. 물가변동에 따른 계약금액조정으로 변경계약을 체결하면서 준공기일을 1997. 12. 29.로 변경하였고, 1997. 12. 27. 물량증감에 따른 설계변경으로 1997. 12. 29. 준공기한을 1998. 2. 4.로 변경하였으며, 1998. 2. 4. 피청구인으로부터 1998. 2. 28.까지 동절기로 인한 공사중지통보를 받았고, 1998. 4. 24, 1998. 4. 29. 감리단으로부터 설계변경지시를 받았지만, 설계변경에 따른 준공기한의 연장없이 공사중지기간만을 감안하여 준공기한을 1998. 3. 12.로 변경하였으며, 1998. 7. 24. 준공완료하였다. 위 일련의 과정에서 청구인은 공기연장이 필연적으로 수반되는 물량증감에 의한 3차례의 설계변경, 피청구인이 조달하여야 하는 관급자재의 조달지연, 관련공사(소방공사)의 지체로 인한 공사의 차질 등 공기연장이 불가피한 점을 이유로 6차례에 걸쳐 공기연장을 요구하였으나 1998. 4. 27.에서야 피청구인의 조치불가통보를 받았고, 1998. 7. 24. 피청구인이 청구인에게 행정처분사전통지를 하여 청구인이 관급자재의 미반입으로 늦어졌는데도 지체상금을 부과한 처분에는 응할 수 없다고 의견서를 제출하자 당시 준공자체를 취소하고, 1998. 9. 9. 시공불능으로 인한 설계변경을 유도하여 1998. 10. 30. 공사준공기간의 변동없이 계약내용변경을 통보하면서 변경계약을 체결하도록 한 후 다시 준공검사를 실시하여 1998. 11. 14. 준공한 것으로 하였다. 나. 지체상금이란 계약상대자가 정당한 이유없이 계약상의 의무를 기한내에 이행하지 못하고 지체한 때에 이행지체에 대한 손해배상액의 성격으로 징수하는 것으로, 이는 계약이행이 가능함에도 불구하고 계약상대자가 그에게 책임있는 사유로 이행하지 않을 때에 가능한 것이며 이행이 지체되어도 법률상 정당한 사유가 있을 때에는 당연히 면제되어야 할 것인 바, ○○배양장 2차분 신축공사완료가 연기된 것은 위와 같이 청구인의 귀책사유가 아님이 명백하므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 다. 피청구인은 지체상금부과처분이 사경제주체로서 계약을 체결하여 그 계약조항에 따라 부과한 것이지 우월한 지위에서 행한 행정처분이 아니라고 주장하나, 피청구인은 청구인에게 두차례에 걸쳐 통보한 행정처분의 사정통지공문에서 나타나듯이 이는 당사자에게 의무를 과하는 행정처분을 하기 위하여 사전통지하였음이 명백하므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 라. 피청구인은 1999. 4. 9. 지체상금납입통지를 하였으므로 청구인이 통지일부터 230일이 경과하여 행정심판을 청구하였기 때문에 행정심판제기요건을 결한 부적법한 청구라고 주장하나, 청구인은 피청구인의 행정처분사전통지에 대하여 계속하여 의견서와 재이의서를 제출하였고, 1999. 8. 26. 피청구인으로부터 청구인의 재이의에 대한 회신을 받았으므로 청구인이 이 건 처분의 종료시점을 안 날은 1999. 8. 26.이고, 따라서 피청구인의 주장은 이유없다. 마. 피청구인은 이 건 관련공사의 준공시점을 1998. 11. 14.이라고 하나, 당초 1998. 7. 24.이라고 한 후 피청구인이 번복한 점, 피청구인 스스로 관급자재공급이 지연된 사실을 인정한 점, 이 건 관련 전체공사를 계약내용대로 1999. 8. 20. 준공완료한 점 등을 고려해 볼 때 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 본안전 항변 (1) 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판의 대상을 “행정청의 처분 또는 부작위”로 한정하고 있고, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있는 바, 이 건 관련 ○○배양장 신축공사는 피청구인이 국가를당사자로하는계약에관한법률 제5조의 규정에 의하여 사경제주체로서 청구인과 계약을 체결하였을 뿐이고, 이 건 지체상금부과는 피청구인이 우월한 지위에서 행한 공권력의 행사로서의 행정처분이 아니라 할 것이므로 이 건 청구는 행정심판법상 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다. (2) 행정심판법 제18조제1항 및 제3항의 규정에 의하면, 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기하도록 규정하고 있는 바, 피청구인은 1999. 4. 9. 준공기한 경과를 이유로 청구인에 대하여 지체상금징수결정 및 납입통지를 하였으므로 이 건 청구는 지체상금납입통지한 날부터 230일이 경과되어 행정심판법상 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다. 따라서 이 건 심판청구는 각하되어야 한다. 나. 본안에 관한 답변 (1) 이 건 관련 ○○배양장 2차분 신축공사의 공사기간은 당초 1996. 12. 31.부터 1997. 12. 29.까지였으나, 1997. 12. 29. 청구인의 공사연기요청에 의하여 1998. 2. 4. 1차 연기되고, 동절기 공사중지로 1998. 3. 12.까지 또다시 공사연기된 후 공사금액 21억8,900만원, 최종 공사기간은 1996. 12. 31.부터 1998. 3. 12.까지로 확정되었으나, 위 공사는 1998. 11. 14. 준공되었다. (2) 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제74조제1항 및 공사계약일반조건 제25조제3항제7호의 규정에 의하면, 계약상대자에게 책임없는 사유로 계약이행이 지체되었다고 인정될 때에는 그 해당일수를 지체일수에 산입하지 아니한다고 규정하고 있고, 공사계약일반조건 제26조제1항의 규정에 의하면, 계약당사자는 공사계약일반조건 제25조제3항 각호의 사유가 계약기간내에 발생한 경우 지체없이 공사감독관을 경유하여 계약담당공무원에게 서면으로 계약기간의 연장을 청구하도록 규정하고 있음에도 청구인은 1997. 12. 29. 공사연기신청외에 위 공사계약기간내에 서면으로 계약기간의 연장을 청구한 사실이 없고, 1998. 3. 13.부터 1998. 11. 14.까지 총지체일수중 1998. 7. 25.부터 1998. 11. 14. 준공시점까지는 피청구인측의 사정에 의하여 관급장비 공급이 지연되고, 2차공사공종중 시공이 불합리한 부분을 3차분으로 설계변경한 기간이므로 청구인의 귀책사유로 볼 수 없다고 판단되어 지체일수에서 제외하였으며, 1998. 3. 13.부터 1998. 7. 24.까지의 지체기간 134일중 주요공종 설계변경으로 지연된 34일과 기초암반발생에 따라 지연된 7일, 배관재질변경으로 인한 9일 등 50일간은 청구인의 귀책사유로 볼 수 없어 지체일수에서 제외한 후 지체잔여 84일간은 청구인의 귀책사유로 인한 계약이행기간을 지체하였기에 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제74조제1항의 규정에 의하여 공사계약 의무위반을 이유로 1억8,385만1,790원의 지체상금을 부과한 것이므로 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항제1호, 제3조제1항 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 행정처분사전통지서, 지체상금징수결정 및 납입통지서, 지체상금납입촉구서, 이의신청서 등 각 사본의 기재에 의하며, 1996. 12. 30. 청구인이 ○○배양장 2차분 신축공사를 1996. 12. 31.부터 1998.3. 12.까지 시공하기로 피청구인과 공사계약을 체결한 사실, 위 공사가 1998. 11. 14. 준공된 사실, 피청구인은 1999. 4. 9. 공사계약의 준공기한 경과를 이유로 총지체일수 237일중 84일에 대한 1억8,385만1,790원의 지체상금을 청구인에 대하여 부과한 사실을 각각 인정할 수 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있는 바, 피청구인이 청구인에 대하여 행한 이 건 조치는 청구인이 1996. 12. 31.부터 1998. 3. 12.까지 ○○배양장 2차분 신축공사를 시공하기로 피청구인과 공사계약을 체결하였으나, 위 공사가 1998. 11. 14. 준공되자 지방재정법 제63조, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제26조, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제74조제1항의 규정에 의하여 피청구인이 공사계약의 준공기한 경과를 이유로 청구인에 대하여 1억8,385만1,790원의 지체상금을 부과한 것으로, 이는 피청구인이 공권력 행사의 주체로서가 아니고 계약의 일방 당사자로서 상대방과 동일한 사경제주체의 지위에서 행한 것이므로 행정청이 행하는 구체적인 법집행으로서의 공권력의 행사인 처분이 아니라고 할 것이다. 따라서 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.