지하수개발ㆍ이용불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 제주도 ○○시 ○○동 1937-1번지에 지하수를 개발․이용하기 위하여 2002. 4. 20. 피청구인에 대하여 지하수개발․이용허가를 신청하였으나, 피청구인은 청구인이 신청한 지역에 해당하는 수역의 지하수 개발량이 적정개발가능량의 94.8%가 개발되어 있고 청구인의 소규모 농경지에 일반 상수도가 공급되고 있어, 신규개발은 불가하다는 이유로 2002. 5. 13. 청구인에 대하여 지하수개발․이용불허가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 제주도개발특별법시행조례 제48조제1항의 규정에 의하여 지하수개발․이용허가를 2002. 4. 20.자로 신청접수 하였고 동 조례에 의하면 이 건에 대해 법적 하자는 없는 바, 제주국제자유도시특별법시행조례는 신청접수일 이후인 2002. 5. 1.자로 공포되었으므로 피청구인은 동 조례를 소급하여 적용할 수는 없다. 나. 수역별 지하수개발․이용현황에 의하면, 이 사안의 개발․이용위치인 서서귀수역은 지하수 함양량이 153,000㎥(일 기준), 적정개발량이 53,200㎥(일 기준), 현재 개발량이 50,413㎥(일 기준)으로 현재 적정개발량에 미달된 상태여서 지하수개발․이용을 허가하는데 문제가 없다. 다. 청구인은 현재 가정용 상수도를 공급 받고 있지만 농업용 상수도로 공급 받고 있는 것은 아니고, 음용수 고갈상태로 인하여 농업용 상수도 시설을 허가 받을 수도 없는 형편이며, 설령 가정용 상수도를 농업용으로 사용한다 하더라도 엄청난 수도 사용료를 감당할 수 없다. 라. 밭기반정비사업 차원에서 농업용 관정을 하려면 최소한도 면적이 10만평 이상이고 시청을 경유하여 농림부장관의 승인을 받아야만 할 수 있으며, 행정절차가 복잡하여 신청을 한다 하더라도 3～4년 정도 유보되는 상태에 있고 현재 서귀포시 유보건수만 12건이다. 마. 지하수 설치 지점은 주변이 감귤단지이고 도시계획상 자연녹지지역이며 해변가에서 400여m 떨어진 지역으로서 인근지역에 수원고갈 또는 지반침하를 야기할 위험이 없고 지하수를 오염시키거나 자연생태계를 해칠 우려도 없으며 기타 공익을 해칠 우려도 없는 지역이다. 바. 청구인은 청구인 소유 724㎡ 상당의 토지와 청구인의 모친 소유 4,098㎡ 상당의 토지를 경작하고 있는데 가뭄이 든 경우와 물이 많이 공급되어야 할 시기에 물이 충분히 공급되지 않아 많은 어려움이 있는 상태이고 이러한 상태는 주변경작지들도 마찬가지인 바, 지하수 개발로 주변경작지들과 공동사용을 확대하여 농가소득에 이바지 하고자 한다. 사. 지하수 고갈지역인 중산간지역에 위치한 골프장, 호텔, 제조업체 등에게는 지하수개발․이용허가를 해주면서도, 지하수를 이용하여 주변 경작지와 더불어 농가소득을 향상시키고자 하는 청구인에게 지하수개발․이용허가를 해주지 않는 것은 형평에 어긋난다. 아. 피청구인은 신청지역이 적정개발량 80%를 초과하였다고 하나 동 지역에 대해 아직 제주도개발특별법 제26조제6항에 의한 지하자원특별관리구역으로 지정․고시하지 아니한 상태인 바, 이러한 규정을 이 사안에 적용해서는 안 된다. 자. 따라서, 이러한 사실에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 물 빠짐이 좋은 제주도의 지역적 특성상 해수 침투나 지하수 오염 등의 장애를 가져오지 않으면서 지속적으로 이용할 수 있는 지하수 적정 개발량은 제주도 지하수 함양량의 41%인 연간 6억1천6백만톤(1일 1,689천톤)이나, 제주도에는 이미 3,800여개의 지하수 관정이 개발되어 있으며 2001년말 현재 지하수 개발․이용허가량은 적정개발량의 87%인 1일 1,463천톤에 이르고 있는 실정이다. 특히 대정(170.7%), 중제주(152.0%), 애월(145.7%), 남원(132.6%), 중서귀(120.2%), 조천(113.2%), 한경(113.5%) 수역 등 7개 수역은 적정개발가능량을 이미 초과하였을 뿐만 아니라 청구인이 지하수개발․이용허가를 신청한 지역과 같은 수역인 서서귀(94.8%) 수역과 동서귀(94.4%) 수역의 지하수개발량도 적정개발량의 90%를 상회하고 있어 이들 지역에 대한 신규 지하수개발제한은 물론 이미 개발된 관정에 대한 지하수이용량도 엄격히 관리되어야 할 실정이다. 따라서 제주도에서는 제주도의 유일한 지하자원이며 생명의 젖줄인 지하수의 과다개발로 인한 지하수위 하강, 해수침입, 수질오염 등의 문제를 미연에 방지하기 위하여 제주도개발특별법을 개정하여 지하수개발량이 적정개발량의 80%를 초과한 지역 등을 지하수자원특별관리구역으로 지정하여 지하수개발․이용허가, 허가기간의 제한 및 취수량의 제한 등의 조치를 취하고 있는 등 공익적 관점에서 지하수 개발을 엄격히 통제하고 있다. 나. 청구인은 제주국제자유도시특별법시행조례가 신청접수일 이후인 2002. 5. 1.자로 공포되었으므로 피청구인은 동 조례를 소급하여 적용할 수는 없다고 주장하나, 피청구인은 이 건에서 위 조례를 소급적용한 것이 아니라 구 제주도개발특별법 제27조제3항 및 지하수법 제7조제3항의 규정을 적용하였다. 다. 청구인은 지하수개발․이용허가를 신청한 지역이 현재 적정개발량에 미달된 상태이므로 허가하는데 아무런 문제가 없다고 주장하나, 구 제주도개발특별법 제26조제6항의 규정취지상 적정개발량의 80%를 초과한 수역에 대하여는 신규개발․이용허가를 억제하고자 하는 의도가 있다고 볼 수 있다. 라. 청구인은 농업용수로 이용하고자 지하수를 개발하겠다고 주장하나, 이미 허가를 신청한 지점에 2002. 1. 23. 건축신고를 하였는 바, 이는 청구인이 부정한 방법으로 허가를 받아 지하수를 개발․이용하고자 하는 것이다. 마. 청구인은 가정용 상수도를 농업용으로 사용한다면 비용이 비싸다는 이유를 들고 있으나, 제주도 지하수의 경우 한정된 지하수 자원으로서 경제적인 측면만을 가지고 허가를 해줄 수는 없는 실정이다. 바. 청구인은 밭기반정비사업 차원에서 농업용 관정을 하려면 최소한도 면적이 10만평 이상이고 시청을 경유하여 농림부 승인을 받아야만 할 수 있으며, 행정절차가 복잡하여 신청을 한다 하더라도 3～4년 정도 유보되는 상태에 있다고 주장하나, 관내 농가에서 밭기반정비사업을 요청하는 경우 정비대상지역에 대하여는 예산확보 등 종합적인 검토결과에 따라 시급한 지역부터 연차별로 추진하고 있는 바, 청구인의 주장처럼 실효성이 없는 제도는 아니다. 사. 청구인은 지하수 설치 지점 주변이 감귤단지이고 도시계획상 자연녹지지역이며 해변가에서 400여m 떨어진 지역으로서 인근지역에 수원고갈 또는 지반침하를 야기할 위험이 없고 지하수를 오염시키거나 자연생태계를 해칠 우려도 없으며 기타 공익을 해칠 우려도 없는 지역이라고 주장하고 있으나, 신청지역의 지하수개발․이용으로 인하여 수원이 고갈된다든지 또는 지반이 침하되는지 하는 문제는 청구인의 단순한 판단으로 단정할 수는 없는 것이며 지하수의 적정개발량 및 지하수 공개념 차원에서 종합적으로 보전․관리하는 것이 필요하다. 아. 청구인은 청구인 소유 724㎡ 상당의 토지와 청구인의 모친 소유 4,098㎡ 상당의 토지를 경작하고 있는데, 가뭄이 든 경우와 물이 많이 공급되어야 할 시기에 물이 충분히 공급되지 않아 많은 어려움이 있는 상태이고 이러한 상태는 주변경작지들도 마찬가지이므로 지하수 개발로 주변경작지들과 공동사용을 하고자 한다고 주장하나, 청구인은 지하수개발 신청지에 이미 단독주택을 신축하고자 건축신고를 하였을 뿐만 아니라 상수도 급수시설까지 갖추고 있고, 주변경작지 소유자들과 공동으로 사용할 계획이라면 객관적으로 공동이용에 대한 인정을 받을 수 있도록 신청이 되어야 함에도 그렇게 하지 아니한 것에 비추어 볼 때, 청구인의 공동사용 의사는 없다고 볼 것이다. 자. 청구인은 지하수 고갈지역인 중산간지역에 위치한 골프장, 호텔, 제조업체 등에게는 지하수개발․이용허가를 해주면서도, 지하수를 이용하여 주변 경작지와 더불어 농가소득을 향상시키고자 하는 청구인에게 지하수개발․이용허가를 해주지 않는 것은 형평에 어긋난다고 주장하나, 도민의 공동자산인 지하수를 개인의 경제적 이윤추구의 관점에서 무분별하게 개발되어 이용된다면 제주도민의 생존기반이 붕괴되는 돌이킬 수 없는 사태가 발생할 수 있어 지하수개발을 통제하다 보니 이 건 처분을 하게 된 것이다. 차. 따라서, 이러한 사실에 근거하여 행한 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당하다고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법・부당여부 가. 관계법령 제주국제자유도시특별법 제33조제1항․제3항․제6항 및 제34조제3항 지하수법 제7조 내지 제8조 제주국제자유도시특별법시행조례 제38조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 지하수개발․이용허가신청서, 지하수개발․이용허가신청에따른회신공문, 건축신고필증, 개인급수공사승인공문, 사업계획서 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 2002. 4. 20. 자 지하수개발․이용허가신청서에 의하면, 신청인은 “김○○”으로, 개발․이용위치는 “제주도 ○○시 ○○동 1937-1번지”로, 용도는 “농업용수”로 각각 기재되어 있다. (나) 피청구인의 2002. 5. 13.자 지하수개발․이용허가신청에따른회신공문에 의하면, 지난해 말 현재 제주도의 지하수개발량은 적정개발가능량의 87%로서 사설 지하수개발을 억제할 수 밖에 없는 점, 청구인의 농경지에는 일반상수도가 공급되고 있는 점, 만약 청구인이 인근 농경지와 공동이용할 계획이라면 서귀포시의 밭기반정비사업 차원에서 공공개발․이용으로 검토 추진해야 할 사항이라는 등의 사유로 이 건 지하수개발․이용허가신청서를 되돌려 보낸다고 기재되어 있다. (다) 서귀포시장의 2002. 1. 23.자 건축신고필증에 의하면, 건축구분은 “신축”으로, 건축주는 “김인택”으로, 대지위치는 “제주도 ○○시 ○○동 1937-1번지”로, 주용도는 “단독주택”으로, 건축면적은 “72㎡”로, 대지면적은 “446㎡”로 각각 기재되어 있다. (라) 서귀포시장의 2002. 2. 2.자 개인급수공사승인공문에 의하면, 승인일은 “2002. 2. 2.”로, 신청자는 “김○○”으로, 신청위치는 “제주도 ○○시 ○○동 1937-1번지”로, 종별은 “가정용”으로 각각 기재되어 있다. (마) 청구인이 제출한 사업계획서에 의하면, 사업명은 “농업용지하수개발사업”으로, 사업배경 및 목적은 “제주도 ○○시 1937-1번지는 감귤재배를 하고 있는데 가뭄시나 물이 많이 공급되어야 할 시기에 충분한 공급이 이루어지지 않아 많은 어려움을 겪고 있는 바, 이 사업으로 개발한 지하수는 공동사용을 확대하여 가뭄시 대비하고 질좋은 작물생산에 이바지 하고자 함”으로, 개발예정위치는 “제주도 ○○시 ○○동 1937-1번지”로, 이용목적은 “농업용수”로, 개발계획량은 “200(㎥/일)”으로, 일 최대사용량은 “147(㎥/일)”로, 일평균사용량은 “15(㎥/일)”로 각각 기재되어 있다. (2) 이 건 처분의 위법․부당 여부에 대해 살펴본다. (가) 살피건대, 제주국제자유도시특별법 제33조제1항의 규정에 의하면 제주도에서 지하수를 개발․이용하고자 하는 자는 지하수법 제7조, 제7조의2, 제7조의3 및 제8조의 규정에 불구하고 동법에 의하여 도지사의 허가를 받도록 되어 있고, 동조제3항의 규정에 의하면 도지사는 지하수의 적정한 보전관리를 위하여 ①먹는물관리법 제3조제3호의 규정에 의한 먹는 샘물을 제조․판매하고자 하는 경우, ②지하수를 100분의 98 이상 이용하여 청량음료 또는 주류 등을 제조․판매하고자 하는 경우, ③기타 지하수의 오염방지 등을 위하여 도조례로 정하는 지역(하수관이나 정화조로부터 반경 10미터 이내의 지역, 오수․분뇨및축산폐수처리에관한법률 제24조의2의 규정에 의한 신고대상 이상의 규모의 축산폐수배출시설 등으로부터 반경 50미터 이내의 지역) 등에는 제1항의 규정에 의한 허가를 하여서는 아니되며, 동조제6항의 규정에 의하면 도지사는 지하수개발량(양수능력 기준)이 적정개발량의 100분의 80을 초과한 지역 등을 도조례가 정하는 바에 따라 지하수자원특별관리구역으로 지정․고시하여 지하수개발․이용허가 및 기간의 제한, 취수량의 제한 등을 할 수 있도록 하고 있고, 동법 제34조제3항의 규정에 의하면 지하수에 관한 사항중 동법에서 규정하는 사항 외에는 지하수법을 적용한다고 되어 있으며, 지하수법 제7조제3항의 규정에 의하면 시장․군수는 ①지하수의 채취로 인하여 인근지역의 수원의 고갈 또는 지반의 침하를 가져올 우려가 있거나 주변시설물의 안전을 해할 우려가 있는 경우, ②지하수를 오염시키거나 자연생태계를 해칠 우려가 있는 경우, ③지하수의 적정관리 또는 도시계획 기타 공공사업에 지장을 주는 등 다른 공익을 해할 우려가 있는 경우, ④기타 지하수의 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령이 정하는 경우 등에는 지하수개발․이용의 허가를 하지 아니할 수 있다고 규정되어 있다. (나) 위 지하수개발․이용허가에 관한 관련규정을 종합해 보면, 제주국제자유도시특별법 제33조제1항은 지하수법 제7조, 제7조의2, 제7조의3 및 제8조의 규정에 불구하고 도지사가 지하수개발․이용에 관한 허가를 하도록 규정하고 있는데(지하수법상의 허가권자는 시장․군수), 동조항의 취지는 제주도 지하수 사정의 특수성을 감안하여 동항 각호의 1에 해당하는 경우에는 지하수법의 규정에 불구하고(즉, 지하수법상으로는 지하수의 개발․이용허가기준에 해당하는 경우라 하더라도) 지하수의 개발․이용을 허가할 수 없도록 하는 데에 있다고 할 것이지 지하수법상의 허가기준을 대체하여 지하수 개발․이용허가의 제한사유를 한정적으로 열거한 것(즉, 동항 각호의 1에 해당하지 않는 경우에는 허가하도록 한 것)은 아니라고 할 것이므로, 지하수 개발․이용허가 신청이 동항 각호의 1에 해당하지 않는 경우에는 지하수개발․이용허가에 관한 한 일반법이라 할 수 있는 지하수법의 허가기준에 적합한지 여부를 판단하여 허가여부를 결정하여야 할 것이다(이러한 해석은 동법 제34조제3항의 규정에 의해서도 그 타당성이 확인된다). (다) 위 인정사실에 의하면, 물 빠짐이 좋은 제주도의 지역적 특성상 해수 침투나 지하수 오염 등의 장애를 가져오지 않으면서 지속적으로 이용할 수 있는 지하수 적정 개발량은 제주도 지하수 함양량의 41%인 연간 6억1천6백만톤(1일 1,689천톤)이나, 제주도에는 이미 3,800여개의 지하수 관정이 개발되어 있으며 2001년말 현재 지하수 개발․이용허가량은 적정개발량의 87%인 1일 1,463천톤에 이르고 있는 실정이고, 특히 청구인이 지하수개발․이용허가를 신청한 지역과 같은 수역인 서서귀(94.8%) 수역과 동서귀(94.4%) 수역의 지하수개발량도 적정개발량의 90%를 상회하고 있어 이들 지역에 대한 신규 지하수개발제한은 물론 이미 개발된 관정에 대한 지하수이용량도 엄격히 관리되어야 할 실정에 있어 지하수의 적정관리를 위하여 제한이 불가피하다고 보여지므로 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 볼 수 없다. 한편, 청구인은 이 건 개발예정지가 구 제주도개발특별법(2002. 1. 26. 제주국제자유도시특별법으로 전문개정 되어 2002. 4. 1. 시행되기 이전의 것) 제26조제3항의 지하수개발․이용허가 제한사유에 해당되지 아니할 뿐만 아니라 동조제6항의 규정에 의한 지하수자원특별관리구역으로 지정․고시되어 있지 않아 동 규정의 허가 제한사유에도 해당되지 아니함에도 불구하고 이러한 규정을 근거로 청구인의 신청을 거부한 이 건 처분은 위법하다고 주장하나, 앞에서 살펴본 바와 같이 지하수개발․이용허가에 관한 일반법이라 할 수 있는 지하수법 제7조제3항에 근거하여 지하수 개발․이용허가를 제한할 수 있다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.