지하수개발이용허가 권리승계처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2002. 3. 12. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-5번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 토지소유권자인 ◎◎개발(주)과 토지사용 합의를 하고 피청구인에게 토지굴착허가서와 지하수개발이용허가서를 받았고 2003. 9. 18. 지하수 준공 확인필증을 교부받아 ◎◎개발(주)이 운영하던 온천영업장에 공급하기로 하여 2003. 9. 15.부터 2006. 12월까지 온천영업장에 급수를 하였으나 2006. 12월경 해당 온천 영업장이 경매로 소유권 이전이 되어 새로운 낙찰자인 ㈜◈◈◈◈◈◈이 그 후 부터 현재까지 온천영업장을 운영하고 있다. 그런데 ㈜◈◈◈◈◈◈에서 청구인과 아무런 사용합의도 없이 최근까지 무단으로 지하수를 사용하여 청구인은 피청구인에게 해당 지하수를 무단으로 사용하는 ㈜◈◈◈◈◈◈에게 시정조치를 요청하였다. 그러나 피청구인은 지하수개발이용의 피허가자는 청구인이 아닌 ◎◎개발(주) 임을 이유로 2018. 12. 27. ㈜◈◈◈◈◈◈이 제출한 지하수개발·이용자 권리·의무승계신고에 대해 2019. 1. 7. 승계 신고 처리(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 2002. 4월 피청구인이 청구인에게 허가 통보한 굴착허가서와 지하수개발 이용허가서를 보면 단지 지하수개발이용허가서상의 상호란에만 ◎◎개발(주)이 기재되어 있고, 다른 인적사항인 주민등록번호와 주소는 청구인 개인에 대한 인적사항이 기재되어 있다. 통상 법인이 피허가자일 경우에는 신고인란에 법인등록번호와 법인 소재지가 기재되어 있다. 이런 객관적인 사항을 살펴볼 때 당시 피청구인이 허가서상에 기재한 인적사항 중 일부분을 잘못 기재하였다고 하여 청구인에게 부여한 전체 허가 내용이 바뀌지는 않는다고 보는 것이 마땅하다. 또한 제출한 증거서류상 지하수 신청서에 청구인 개인 명의로 이 사건 지하수 개발이용허가가 신고 된 것이 명백함을 확인할 수 있고, 지하수개발이용허가 신청서에 첨부된 토지승낙서상 ○○○○공사간에 이 사건 지하수공 부지에 대한 매수인 지위에 있던 ◎◎개발(주)로부터 청구인이 토지사용승낙을 받은 사실도 당연히 청구인이 이 사건 지하수개발이용 신청자 였음을 인정할 만한 근거임이 명백하다. 2) 따라서 이 사건 지하수개발이용허가에 대해 피청구인이 청구인과 ㈜◈◈◈◈◈◈간 절차적인 합의 없이 ㈜◈◈◈◈◈◈이 독단적으로 피청구인에게 지하수개발·이용자 권리·의무승계신고에 대해 이 사건 처분을 한 것은 위법한 행정행위로서 취소되어야 한다. 3) 청구인은 지하수개발이용허가(이하‘이 사건 허가’라 한다)의 수허가자로 그 근거는 다음과 같다. 가) 이 사건 허가신청서의 기재를 살펴보면, 신청인의 인적사항은 청구인 개인으로 기재되어 있고, 신청서에 사용한 도장 또한 청구인의 개인 도장이 사용되었기에 해당 신청은 청구인 개인 명의로 된 것이 명백하다. 나) 청구인은 이 사건 신청지에 이 사건 허가를 신청하면서, 당시 토지 소유자였던 경기도의 ◎◎개발(주)에 대한 토지사용승낙서와 사건 당시 해당 토지에 대하여 ○○○○공사와 매매계약을 체결한 매수인의 지위에 있었던 ◎◎개발(주)의 청구인에 대한 토지사용승낙서를 제출한 바 있다. 만약 이 사건 허가신청의 주체가 청구인이 아닌 ◎◎개발(주) 이었다면 ◎◎개발(주)의 청구인에 대한 토지사용승낙서를 제출할 필요가 전혀 없었기에, 위와 같은 사실을 보더라도 해당 신청은 청구인 개인 명의의 신청이었음이 분명하다. 다) 피청구인이 2002. 4. 9.경 이 사건 신청과 관련하여 허가번호 ○○○○-1호로 허가한 토지굴착등(변경허가) 허가서에 의하면, 신청인란에 청구인 개인의 성명, 주민등록번호, 주소가 기재되어 있다. 라) 이 사건 허가신청에 대한 ‘지하수 개발 이용·허가서’ 및 ‘준공확인필증’의 신청인 및 신고인란의 기재에는 ‘◎◎개발주식회사’로 기재되어 있으나, 그 외 성명, 주민등록번호, 주소는 모두 청구인 개인의 정보가 기재되어 있다. 만약 해당 허가가 법인을 상대로 한 것이라면 당연히 법인등록번호 및 법인 소재지가 기재되어야 한다. 또한 해당 허가서(신청서, 준공확인필증 등)의 양식은 행정청이 마치 법인 또는 기관에만 허가를 하여 주는 것처럼 되어 있고, 일반 개인이 허가를 받는 경우를 상정하고 있지 않은 잘못이 있다. 이에 담당공무원이 개인과 법인(또는 기관)을 제대로 구별하지 못한 채 허가서상 단순히 빈란을 채워야 한다는 생각으로 이를 오인한 채 청구인이 대표자로 있는 ‘◎◎개발주식회사’의 기재를 하였을 가능성이 매우 높다. 이와 같은 정황은 해당 양식을 다.항의 토지굴착등(변경허가) 허가서 양식과 비교하여 볼 때 분명히 드러나며, 피청구인의 입장에서는 신청인의 분명한 의사가 확인되지 아니한 상황에서 두 허가의 수허가자를 다르게 허가할 이유가 전혀 없다 할 것이다. 마) 청구인은 이 사건 허가를 받은 이후 이 사건 허가와 관련한 세금(면허세) 및 지역개발공채 매입 등을 청구인 개인 명의로 납부하였다. 이는 피청구인이 또한 수허가자를 청구인을 전제로 하여 세금 등을 부과하였음이 분명하고, 달리 청구인이 아닌 다른 자(법인)을 허가대상으로 하였다고 볼만한 정황이 전혀 없다. 바) 따라서 위 사정을 종합하여 볼 때, 피청구인은 ◎◎개발(주)이 아닌 청구인에게 이 사건 허가를 하였다고 봄이 합당하고, 지하수개발허가서와 준공확인필증상의 일부 기재는 착오로 인한 것임이 분명하다 할 것이다. 4) 피청구인은 2007. 5. 9. 강○○ 외 2명에게 매도 시 작성한 매매계약서 특약사항에 이 사건의 지하수를 매매대상으로 하였기에 청구인에게 이와 관련한 권리가 없다는 주장을 하고 있으나, 청구인은 해당 계약의 당사자가 아님은 해당 계약서 기재 사항을 확인해보면 명백하다. 이 사건 지하수의 개발이용권은 토지소유권의 이전으로 당연히 이전되는 것이 아님이 분명하다. 피청구인 또한 이를 명확히 인지하고 이를 청구인에게 고지한 바 있으며, 이와 관련한 청구인과 현 토지소유주인 ㈜◈◈◈◈◈◈과의 협의를 종용한 사실이 있다. 대법원 2001. 10. 23. 선고 99두7470의 판시를 보더라도 지하수공의 소유자 명의 변경은 기존의 적법하게 지하수 이용허가를 받은 자로부터 신소유자가 이용권을 양수받았고 행정청이 이와 같은 진정한 의사를 분명히 확인하였다면 지하수이용허가서의 원본의 제출이 필수불가결한 요건이 아니라는 것이지, 토지의 신소유자가 기존의 허가자의 의사에 반하여 지하수를 이용할 권리가 있다는 취지가 아님이 분명하다. 피청구인이 제출한 ▶▶고등법원 2009나32746 판결은 청구인이 아닌 ◎◎개발(주)이 원고로 소송을 제기하였다가 각하된 사안으로, 오히려 해당 판시를 보더라도 청구인은 최초 온천발견자로서의 권리가 인정되고 있고 해당판시는 이 사건 청구와 전혀 관련이 없다. 따라서, 피청구인은 이 사건 허가의 수허가자인 청구인이 이를 양도한 사실이 없는데도 이 사건 처분을 행한 것이므로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) ㈜◈◈◈◈◈◈은 이 사건 신청지에서 □□□온천을 운영하고 있으며, 온천 시설로는 ① 온천1호공(○○동 ■■■■), ② 온천2호공(○○동 △△△△), ③ 온천3호공(○○동 ▲▲▲▲, 구 ◇◇◇동 ◇◇-3의 온천3호공은 온천기준에 부적합 1999. 4. 3. 지하수개발이용허가를 받은 지하수 시설임), ④ 지하수(○○동○○○○-5) 시설(이하 ‘이 사건의 지하수’라 한다)이 있다. 나) 청구인은 ◎◎개발(주)의 대표자이며, 이 사건의 지하수는 ◎◎개발(주)이 2002. 4. 9. 피청구인에게 온천법 제12조 단서규정에 따라 지하수(가의④)개발·이용허가를 받았다. 이후, 피청구인은 2003. 9. 18. 청구인에게 이 사건의 지하수를 준공처리 하였다. 다) 피청구인은 이 사건의 지하수(가의④)가 온천법으로 허가를 받은 상태로 새올행정시스템 지하수관리대장에 누락되어 2018. 6. 7. 직권으로 등재하였다. 라) 청구인은 2006. 3. 21. 피청구인에게 온천3호공(가의③)이라 부르는 지하수의 명의변경 신고 시 붙임으로 2006. 3. 13. 작성한‘온천이용허가 및 지하수개발이용허가에 관한 소유권이전’건 및 2002. 11. 21. 명의양도 계약서에 이 사건의 지하수 허가사항에 관한 소유권을 임○○에게 이전토록 요청하였다. 마) 그러나 2006년 당시 청구인의 이 사건의 지하수(가의④) 허가사항의 소유권 이전 요청에 대한 피청구인의 소유권 변동 처리는 없었다. 바) (주)▣▣▣▣는 2006. 6. 30. 온천장을 낙찰 받기 위해 청구인과 청구인의 아들 강○○이 설립한 회사로, 설립당시 주주명부에는 총 발행주식 1만주 중 강○○의 장인 임△△이 9,500주, 임○○의 시숙 김○○ 500주로 등재하고 김○○을 대표이사로 임○○의 형부 박○○을 이사에 임○○의 조카 임◇◇을 감사로 등재 (주)▣▣▣▣는 80억원에 온천장(현재의 □□□ 온천)을 낙찰 받아 보증금 749,568,000원 중 7억 3000만 원을 임○○이 부담하고 금융권에서 김○○, 임○○이 연대보증하여 60억 원을 대출받고 임○○이 10억 원을 추가 부담하여 매각 대금을 완납, 2006. 11. 19. (주)▣▣▣▣로 소유권 등기를 완료하였다. 또한 임○○은 2007. 1. 15. 청구인과 청구인의 아들 강○○과 임대차계약 후 온천장을 직접 운영하였으며, 2007. 5. 9. (주)▣▣▣▣ 대표이사 김○○과 강△△ 외 2명이 부동산 매매계약서에 따라 소유권이 이전 되었다. 그리고 계약서 제7조 특약사항에는 온천공 3개소 및 지하수 1개소가 포함되어 있다. 사) 2015. 4. 8. (주)▣▣▣▣는 (주)◈◈◈◈◈◈로 법인상호변경을 하였다. 아) 2018. 12. 27. (주)◈◈◈◈◈◈에서 지하수개발·이용자 권리·의무·승계 신고서를 민원접수 하였고, 피청구인은 내부검토 후 2019.01.07. 승계처리 하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 지하수 개발이용허가는 청구인 개인이 허가받은 것 이라고 주장하고 있지만 2002. 4. 9. 지하수개발 이용허가서 상 법인 또는 상호에 ◎◎개발(주)이 명시 되어 있어 개인이 아닌 법인으로 허가되어 청구인은 소유권이 없다. 나) 또한 2006. 3. 13. 청구인이 피청구인에게 이 사건의 지하수 허가사항에 관한 소유권을 임○○에게 이전토록 요청한 건의 피청구인의 소유권 변동 처리는 없었으나, 2007. 5. 9. 강○○ 외 2명에게 매도 시 작성한 매매계약서 특약 사항에 이 사건의 지하수라고 명기 되어 있다. 다) 청구인이 주장하고 있는 대법원 2001. 10. 23. 선고 99두7470 판결의 주요요지는 다음과 같다. (1) 지하수개발·이용 허가를 받은 후 토지소유권이 이전된다고 하여 지하수개발·이용권이 당연히 이전되는 것은 아니며, (2) 지하수개발·이용권은 지하수시설을 상용에 이바지하기 위하여 허가된 것이므로 지하수 이용을 위한 주요시설 전부와 그 부지의 소유권을 취득한 자는 특별한 사정이 없는 한 종전과 같은 방법으로 지하수를 이용할 수 있다 할 것이다. (3) 효율적인 지하수 관리를 위하여는 예외적으로 지하수이용 허가서 원본의 제출이 없다고 하더라도 그 명의변경 신고를 수리하여야 한다. 라) 2010. 6. 29. 이 사건의 지하수와는 별도로 (주)◈◈◈◈◈◈의 온천용수 공급을 위한 온천1호공 및 온천2호공의 온천우선이용권 및 온천3호공(○○동 ▲▲▲▲, 구 ◇◇◇동 ◇◇-3)의 지하수(가의③)개발이용권에 대하여 원고 ◎◎개발 주식회사(대표이사 강○○)가 피고 임○○을 상대로 한 ▶▶고등법원 소송에서도‘온천우선이용권 확인의 소 및 지하수 개발·이용권 확인의 소를 각하’하였다. (▶▶고등법원 2010. 7. 2. 2009나32746) 마) 이 사건의 지하수는「온천법」제12조는 온천보호지구 또는 온천공보호구역 안에서는 지하수를 개발하지 못하도록 규정되어 있으나, 예외 단서 규정에 따라 같은 법 시행령 제9조 제3호 ‘온천이용허가를 받은 자가 온천 이용객의 편의를 위하여 필요한 경우’에 해당되어 냉탕의 냉수용도의 생활용수로 허가 받은 시설로 오로지 온천장의 목욕탕의 상용에 이바지하기 위하여 허가된 지하수 시설이다. 바) 또한 피청구인의 자문변호사 3명의 법률자문결과, 3명 모두 이 사건의 지하수는 청구인 개인이 아닌 법인, 즉 ◎◎개발(주)로 보아야 하며, 피청구인의 이 사건의 지하수 승계신고 처리절차에 하자가 없다고 회신하였다. 사) 따라서 위 대법원 판례 및 온천1호공, 2호공 등의 처리 결과 및 매매계약서 등 현 소유자인 (주)◈◈◈◈◈◈로부터 접수 된 승계신고 처리는 적법하게 처리되었다. 3) 대법원 2006. 3. 16. 선고2006두330에 따르면 ‘행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말한다’라고 판시하였다. 이 사건의 지하수가 청구인 개인의 명의로 허가를 받았다고 주장하나, 허가서와 같이 ◎◎개발(주) 법인으로 허가 받은 사항이고, 청구인은 이 사건 온천장 및 시설물 등의 소유권자가 아니며, 이 사건 처분으로 인하여「지하수법」등에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당했다고 볼 수 없다. 또한 2016년 개정된 「지하수법」 제11조 제2항 「민사집행법」에 따른 경매 취득은 지하수개발이용 시설을 인수하는 자는 지하수개발이용자의 권리의무를 승계한다고 규정하고 있다. 따라서 대법원 판례 및 피청구인의 자문변호사 3명의 법률자문 결과 등을 볼 때 이 사건의 지하수에 대한 승계신고 처리는 「지하수법」제11조 규정에 따라 적법하게 처리 되었으므로 청구인이 주장하고 있는 지하수개발이용허가 권리승계처분 취소청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 이 사건의 쟁점은 허가받은 자가 누구인지에 관한 문제로 허가권자가 발행한 허가서의 표시를 기준으로 하여야 하며, 피청구인 명의의 허가번호‘2002 -2’의 지하수개발 이용 허가서의 신청인란에는 법인명으로‘◎◎개발주식회사’, 대표자의 성명 ‘강○○’과 그의 주민등록번호와 청구인의 개인 주소가 기재되어 있다. 나) 위 기재사항을 종합해보면 허가받은 자는 ◎◎개발주식회사이고, 청구인은 ◎◎개발주식회사의 대표자로 기재된 것으로 보아야 한다. 청구인이 주장하는 주민등록번호란은 당연히 대표자의 것을 기재하도록 예정된 것이므로 여기에 법인등록번호를 기재하지 않고 대표자인 청구인의 주민등록번호를 기재하였다고 하여 신청인이 청구인 개인이라는 근거가 될 수 없으며, 주소란에 법인의 주소가 아니라 대표자의 주소를 기재하였다고 하여도 신청인란의 ◎◎개발주식회사가 기재되어 있고 청구인은 그 대표자로 기재된 이상 이 점만으로 청구인을 수허가자로 볼 수 없다. 또한 허가받은 자가 ◎◎개발주식회사가 아닌 청구인 개인이었다면 허가서 수령 후 허가서의 기재내용을 확인하여 피청구인에게 수정 요청을 하지 않은 점은 당연히 ◎◎개발주식회사로 허가받은 것을 인정한 것으로 볼 수 있다. 다) 지하수개발이용의 수허가자가 ◎◎개발주식회사이며, ㈜▣▣▣▣가 ◎◎개발(주) 소유의 온천장 부지 및 그 지상건물, 온천장을 영업하기 위한 제반시설에 대해 경매로 취득하였기, 대법원 판결 취지에 따라 ㈜▣▣▣▣가 지하수개발이용권을 취득한 것으로 보아야 한다. 라) 「지하수법」제11조 제2항에 따르면 「민사집행법」에 따른 경매취득 절차에 따라 지하수개발이용자의 지하수개발이용 시설을 인수한 자는 지하수개발 이용자의 권리의무를 승계한다고 되어 있다. 마) ㈜▣▣▣▣와 강○○ 외 2명 사이의 부동산매매계약의 취지는 매매목적물 이외에 온천에 관련된 일체의 사용권과 권리 및 온천시설물에 대한 권리도 양도·양수하려는 것이므로 강○○ 외 2명은 위 계약으로 지하수개발이용권도 취득하였다고 봄이 타당하다. 바) 따라서 위와 같은 모든 제반의 사정을 비추어 볼 때, 청구인의 피청구인에 대한 주장은 전혀 이유 없는 것이므로 기각되어야 함이 마땅하다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【지하수법】시행 2012. 7. 18., 법률 제11192호 제7조(지하수개발·이용의 허가) ① 지하수를 개발·이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 5. 30.> 1. 자연히 흘러나오는 지하수 또는 다른 법률에 따른 허가·인가 등을 받거나 신고를 하고 시행하는 사업 등으로 인하여 부수적으로 발생하는 지하수를 이용하는 경우 2. 동력장치를 사용하지 아니하고 가정용 우물 또는 공동우물을 개발·이용하는 경우 3. 제13조제1항제1호에 따른 허가를 받은 경우 ② 제1항에 따른 허가를 신청하려는 자는 제27조에 따른 지하수영향조사기관이 실시하는 지하수영향조사를 받은 후 지하수영향조사기관이 작성한 지하수영향조사서를 제출하여야 하며, 시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지하수영향조사서를 심사하여 그 결과를 허가 내용에 반영하여야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장은 기본계획 및 지역관리계획을 고려하여 심사하여야 한다. <개정 2011. 5. 30.> ③ 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 제1항에 따른 허가를 하지 아니하거나 취수량을 제한할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2011. 5. 30.> 1. 지하수 채취로 인하여 인근 지역의 ○○(水源)의 고갈 또는 지반의 침하를 가져올 우려가 있거나 주변 시설물의 안전을 해칠 우려가 있는 경우 2. 지하수를 오염시키거나 자연생태계를 해칠 우려가 있는 경우 3. 지하수의 적정 관리 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획, 그 밖에 공공사업에 지장을 줄 우려가 있는 경우 4. 그 밖에 지하수를 보전하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 허가를 하지 아니하는 경우에는 신청인에게 그 사유를 서면으로 알려야 한다. <개정 2011. 5. 30.> ⑤ 삭제 <2011. 5. 30.> ⑥ 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 허가받은 사항의 변경으로 인하여 해당 지하수개발·이용이 제8조제1항제2호 또는 제5호에 해당하는 경우에는 제8조제1항에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하고 지하수를 계속 이용할 수 있다. <개정 2011. 5. 30.> ⑦ 제1항에 따라 지하수개발·이용 허가를 받은 자의 명의가 변경된 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 1개월 이내에 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2011. 5. 30.> ⑧ 제2항에 따른 지하수영향조사의 항목·조사방법·평가기준, 지하수영향조사서의 작성지침·작성내용, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 5. 30.> [제목개정 2011. 5. 30.] 【지하수법 시행령】시행 2005. 12. 1., 대통령령 제19158호 제11조 (허가사항의 변경) ①법 제7조제6항 본문에서 "대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우"라 함은 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2001. 12. 19., 2005. 11. 30.> 1. 삭제 <2001. 12. 19.> 2. 지하수의 개발·이용 용도를 변경(음용수 사용여부의 변경을 포함한다)하는 경우 3. 지하수개발·이용시설을 변경하는 경우[지하수의 양수능력(지하수개발·이용시설의 동력장치, 토출관의 지름과 깊이 등에 비추어 보아 당해 시설을 이용하여 양수할 수 있는 최대 취수량을 말한다. 이하 같다)이 증가되는 경우에 한한다] ② 법 제7조제1항의 규정에 의하여 지하수개발·이용허가를 받은 자는 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 변경허가를 신청하여야 한다. <개정 2001. 12. 19., 2005. 11. 30.> ③삭제 <2001. 12. 19.> ④ 법 제7조제1항의 규정에 의하여 지하수개발·이용허가를 받은 자는 허가사항 중 제1항 각 호의 사항 외의 사항이 변경된 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 15일 이내에 시장·군수에게 이를 통보하여야 한다. <개정 1999. 5. 10., 2005. 11. 30.> 【지하수법 시행규칙】시행 2005. 12. 21., 건설교통부령 제482호 제7조 (허가사항의 변경 등) ①법 제7조제6항 및 영 제11조제2항의 규정에 의하여 지하수개발·이용의 변경허가를 신청하고자 하는 자는 별지 제4호서식의 지하수개발·이용변경허가신청서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 한다. <개정 1999. 5. 14.> 1. 변경하고자 하는 내용을 증명할 수 있는 서류 2. 지하수영향조사서 ② 법 제7조의3제3항 및 영 제12조의3의 규정에 의하여 지하수개발·이용허가 유효기간의 연장허가를 받고자 하는 자는 별지 제5호서식의 지하수개발·이용허가유효기간연장허가신청서에 지하수영향조사서를 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 한다. <개정 2002. 1. 4.> ③ 영 제11조제4항의 규정에 의하여 허가사항변경통보를 하고자 하는 자는 별지 제6호서식의 지하수개발·이용허가변경사항통보서에 그 변경내용을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 한다. <개정 1999. 5. 14.> ④ 시장·군수는 법 제7조제6항 및 법 제7조의3제2항의 규정에 의하여 지하수개발·이용의 변경허가 또는 유효기간의 연장허가를 하는 때에는 별지 제3호서식의 허가서를 교부하여야 한다. <개정 1999. 5. 14., 2002. 1. 4.> 【지하수법】시행 2018. 8. 22., 법률 제15624호 제9조의3(지하수개발ㆍ이용의 종료신고) 이 법 또는 다른 법률에 따른 허가ㆍ인가 등을 받거나 신고를 하고 지하수를 개발ㆍ이용하는 자는 제15조제1항제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당되는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 이에 관한 사항을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2018. 6. 8.> [전문개정 2011. 5. 30.] 제11조(권리ㆍ의무의 승계 등) ① 지하수개발ㆍ이용자가 지하수개발ㆍ이용시설을 양도하거나 사망한 경우 또는 법인의 합병이 있는 경우에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인이 허가ㆍ변경허가ㆍ신고 또는 변경신고에 따른 지하수개발ㆍ이용자의 권리ㆍ의무를 승계한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 지하수개발ㆍ이용자의 지하수개발ㆍ이용시설을 인수한 자는 허가ㆍ변경허가ㆍ신고 또는 변경신고에 따른 지하수개발ㆍ이용자의 권리ㆍ의무를 승계한다. <개정 2016. 12. 27.> 1. 「민사집행법」에 따른 경매 2. 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 환가(換價) 3. 「국세징수법」, 「관세법」 또는 「지방세징수법」에 따른 압류재산의 매각 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 절차 ③ 제1항 및 제2항에 따라 권리ㆍ의무를 승계한 경우에는 승계일부터 1개월 이내에 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2018. 6. 8.> 나. 판 단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 1994. 9. 2.경 온천개발 및 대중목욕업 등을 목적으로 하는 심판 외 ◎◎개발주식회사(이하‘◎◎개발’이라 한다)를 설립하고 그 대표이사로 취임하였다. 나) 2002. 4. 9. 피청구인은 ◎◎개발(주) 대표이사 강○○에게 ‘지하수 개발·이용 허가’ 통보를 하였고, 첨부된 지하수 개발 이용·허가서의 신청인란에는 ‘◎◎개발 주식회사’, 대표자(성명)란에는‘강○○’이라고 기재되어 있다. 다) 2003. 9. 18. 피청구인은 ◎◎개발(주) 강○○에게 ‘지하수개발·이용준공신고수리’공문 통보 시 첨부된 준공확인필증의 신고인란에는‘◎◎개발(주)’대표자(성명)란에는‘강○○’이라고 기재되어 있으며, ◎◎개발(주)에서 2003. 9. 22. 위 문서를 접수하고 담당자부터 사장까지 결재한 내역이 있다. 라) 청구인이 아닌 ◎◎개발이 2003년 경 및 2004년 경 피청구인으로부터 「온천법」 규정에 의하여 온천이용허가를 받았으며, ◎◎개발은 2003. 10. 14. 경 ○○시 ○○구청장에게 목욕장업 신고를 하고,‘○○ □□□ 온천’이라는 상호의 온천장을 운영하였다. 마) ◎◎개발은 2003년 경 이 사건 온천장에 관하여 ○○○○○ 앞으로 근저당권을 설정하여 주고 자금을 대출 받았는데, 그 후 대출금 변제를 연체하자 ○○○○○가 위 근저당권에 기하여 ○○지방법원 2005타경○○○○○호로 임의경매를 신청하여 2005. 5월 경부터 그 경매절차가 진행되었고, 그러한 과정에서 ◎◎개발은 지하수개발·이용허가의 명의를 심판 외 임○○으로 변경하여 줄 것을 요청하여 피청구인이 위 임○○으로 변경하는 신청을 수리하는 통보를 하였다. 바) 청구인과 그의 아들 강○○은 새로운 회사를 설립하여 위 임의경매절차에서 이 사건 온천장을 경락받기로 계획하고 2006. 6. 30. 경 온천개발 및 대중목욕업 등을 목적으로 하는 심판 외 주식회사 ▣▣▣▣(이하‘▣▣▣▣’라 한다)를 설립한 후 ▣▣▣▣가 2006. 12. 19. 위 임의경매절차에서 매각대금을 모두 납입하고 이 사건 온천장에 관해 소유권이전등기를 마쳤다. 사) ▣▣▣▣는 2015. 4. 8. 주식회사 ◈◈◈◈◈◈(이하‘◈◈◈◈◈◈’이라 한다)로 법인명을 변경한 후 2018. 12. 27. 피청구인에게‘지하수개발·이용자 권리의무승계신고서’를 제출하였으며, 피청구인은 2019. 1. 7. 위 ◈◈◈◈◈◈에게 권리의무승계처분을 하였다. 2) 「지하수법」제11조 제1항에 따르면 지하수개발 이용자가 지하수개발·이용시설을 양도하거나 사망한 경우 또는 법인의 합병이 있는 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인이 허가·변경허가·신고 또는 변경신고에 따른 지하수개발·이용자의 권리·의무를 승계한다고 되어 있고, 제2항 제1호는 「민사집행법」에 따른 경매 시 해당하는 절차에 따라 지하수개발·이용자의 지하수개발·이용시설을 인수한 자는 허가·변경허가·신고 또는 변경신고에 따른 지하수개발·이용자의 권리·의무를 승계한다고 규정하고 있으며, 제3항은 제1항 및 제2항에 따라 권리·의무를 승계한 경우에는 승계일부터 1개월 이내에 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 행정심판법 제13조에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 심판청구의 적법성 여부에 관하여 본다. 대법원은 ‘행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우’라고 판시하고 있다. (대법원 2008. 3. 27. 선고 2007두23811 판결) 위 인정사실에 의하면, 청구인은 이 사건 온천장 및 시설물 등의 소유권자가 아니어서 이 사건 처분으로 인하여 지하수법에서 정한 자신의 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당하였다고 볼 수는 없을 것이므로, 청구인은 행정심판을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.