지하수개발이용허가신청 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○○로 ○○○에서 ‘○○○리조트’를 운영하는 자로, 청구인의 리조트에 지하수를 이용하고자 2013. 2. 16. 청구외 ○○○로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○번지(전, 1,517㎡)에 소재한 지하수심정(이하 ‘이 사건 심정’이라 한다)을 매입하고, 「지하수법」 제27조에 따라 등록된 지하수영향조사기관인 청구외 ㈜○○○○○○에 지하수영향조사를 의뢰한 후 이 사건 심정 주변지역에서 향후 안정적으로 지하수를 공급받을 수 있다는 조사결과에 따라 2013. 9월경 피청구인에게 지하수개발이용허가를 신청하였다. 피청구인은 2013. 10. 16. 이 사건 심정은 구「지하수법」[시행 2013. 3. 23., 법률 제11690호] 제7조에 따라 지하수 채취로 인한 인근 지역의 수원의 고갈 및 지반의 침하로 주변 시설물의 안정을 해칠 우려가 있으며, 지하수 고갈로 인한 다수인 관련 진정민원이 발행하였다는 사유로 지하수개발이용불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 「지하수법」 제7조제1항에 따르면 지하수를 개발·이용하려는 자는 대통령령으로 정하는바에 따라 미리 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하는바, 위 규정에 근거한 지하수개발이용허가는 개발허가 신청자에게 지하수를 개발·이용할 수 있는 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 수익적 행정처분에 해당하므로, 허가의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 재량행위에 속하는 것으로 보아야 할 것이다(대법원 2000. 10. 27. 선고99두7579). 그런데 「지하수법」 제7조제3항은 지하수개발이용허가에 대한 제한사유를 두고 있으나 그 내용이 포괄적으로 되어 있어 허가의 요건이 일의적으로 규정되어 있다고 보기 어려우므로, 지하수개발이용허가의 법적성질은 제한사항에 해당하지 아니하면 허가를 해주어야 하지만, 그 제한사항 해당여부에 대해서는 허가권자의 재량이 허용되는 기속재량행위에 해당한다. 2) 구 「지하수법」(2013. 5. 22. 법률 제11803호로 개정되기 전의 것) 제7조제2항은 지하수 이용개발허가자인 시장·군수·구청장은 지하수영향조사서를 심사하여 그 결과를 허가내용에 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 구 「지하수법 시행령」(2013. 10. 30. 대통령령 제24819호로 개정되기 전의 것)제9조는 시장·군수·구청장은 지하수개발·이용허가를 신청한 자로부터 지하수영향조사서를 받았을 때에는 지하수영향조사의 항목·조사방법 및 평가기준에 맞는지와 그 작성지침과 작성내용에 따라 작성되었는지를 심사하여야 하며, 심사과정에서 지하수영향조사서의 조정 또는 보완이 필요하다고 인정되는 경우에는 지하수개발·이용허가를 신정한 자에게 지하수영향조사서의 조정 또는 보완을 요청할 수 있고, 필요하다고 인정되는 경우에는 관계전문가의 의견을 들을 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 피청구인은 청구인이 제출한 지하수영향조사서를 심사하여 그 내용에 문제가 없다면 이를 허가 내용에 반영하여야 하고, 지하수영향조사서의 내용을 보완할 필요가 있다면 청구인에게 조사서의 내용을 조정하거나 보완할 것을 요청하여야 함에도 불구하고, 이 사건 처분사유는 청구인이 제출한 지하수영향조사서의 내용과 배치되는 것인바, 피청구인으로서는 위 지하수영향조사서의 내용에 문제가 있다는 점을 지적하고 이를 보완하여 실제로 지하수 고갈 내지 지반 침하 등의 문제점이 있는 지를 다시 검토하라는 등의 보완요청을 하여야 한다. 하지만, 피청구인은 보완요청 없이 전혀 다른 취지의 처분사유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 마땅히 거쳤어야할 절차를 거치지 않았다는 점에서 이 사건 처분은 「지하수법」 제7조제2항을 위반한 위법·부당한 처분이므로 피청구인은 행정심판절차에서 청구인이 제출한 지하수영향조사서의 내용을 배척한 이유가 무엇인지에 대하여 구체적인 근거를 제시하여야 한다. 3) 피청구인은 이 사건 심정에서 지하수를 채취할 경우 지하수 채취로 인한 인근 지역의 수원의 고갈 및 지반의 침하로 주변시설물의 안전을 해칠 우려가 있다는 사유로 이 사건 처분을 하였으나, 청구인이 「지하수법」에 따른 지하수영향조사기관인 청구외 ㈜○○○○○○을 통해 받은 지하수영향조사결과에 따르면 이 사건 심정 주변지역의 개발가능량은 ‘773㎥/일’로서 기존 이용량을 고려할 때에 이 사건 심정의 적정 채수량은 ‘220㎥/일’ 상당이고, ‘220㎥/일’ 상당의 지하수를 채수한다고 하더라도 이 사건 심정 주변 지역에서 추가로 약‘228㎥/일’ 상당의 지하수를 채수할 수 있으며 향후 지하수 공급이 안정적으로 이루어질 수 있다는 점이 확인되고, 지하수영향조사상 지형 및 지질조사 결과 이 사건 심정에서의 지하수 채수로 인하여 지반침하의 우려가 있다는 점도 전혀 확인된바 없다. 지하수영향조사방법 및 평가기준에 따르면 지하수개발이용허가로 인한 인근 지역의 수원의 고갈 및 지반 침하 위험성을 판단하기 위해서는 ① 현지답사 등을 통하여 조사지역 내의 기존 지하수 이용량을 산정하고, ② 기존 자료를 활용하여 조사지역의 지하수 함양량과 개발가능량을 산정하며, ③ 지하수 개발가능량과 기존 지하수 이용량을 고려하여 신규 개발가능량을 산정한 뒤, ④ 허가신청량이 신규 개발가능량 이내인지 여부를 확인하는 과정이 필요하다. 즉, ‘기존 지하수 이용량’이란 ‘서류상의 이용량’이 아니라 현지답사를 통하여 확인될 수 있는 ‘해당 집수지역 내의 실제 지하수 이용량’을 의미함에도 피청구인은 지하수시설관리대장 상에 입력된 ‘취수계획량: 835㎥/일’과 ‘양수능력: 2,223㎥/일’만을 가지고 이 사건 처분을 하였다. 4) 그러나 위 지하수시설관리대장에 등록된 취수계획량 및 양수능력에 관한 수치의 객관성을 인정할 근거가 없고, 취수계획량은 말 그대로 지하수개발이용신고 또는 허가신청자의 지하수 취수량에 대한 ‘계획’에 불과하며 지하수 이용자가 실제로 사용하고 있는 지하수의 양이 아니므로 해당 집수지역 내의 실제 지하수 이용량을 산정할 수 있는 객관적인 근거가 될 수 없다. 더욱이 양수능력은 지하수 이용자가 1일, 즉 24시간 내내 지하수를 최대로 취수할 경우 취수할 수 있는 지하수의 양을 의미하는 것으로서 실제 이용량과는 현저한 차이가 있는 가상적인 수치에 불과하다. 특히, 이 사건 심정이 위치한 집수지역에서 현재 사용되고 있는 지하수는 모두 농업용수 또는 생활용수로 사용되고 있는바, 농업용수와 생활용수의 특성상 하루 중 일부 특정시간에만 지하수가 취수되는 것이지, 하루 24시간 동안 지속적으로 취수되는 것이 아니다. 따라서 피청구인은 이 사건 심정이 위치한 집수지역에서의 실제 지하수 이용량에 관한 객관적인 자료를 제시하고 이를 처분의 기준으로 삼아야 함에도 불구하고, 실제 지하수 이용량에 관한 자료는 전혀 제시하지 아니한 채 단순히 취수계획량과 양수능력을 전부 합산한 가상적인 수치만을 근거로 이 사건 처분을 한 것인바, 이는 심정 주변 수원 고갈 및 지반 침하 우려에 관하여 잘못된 기준을 근거로 사실인정의 오류를 범한 재량의 하자가 있어 위법하다. 5) 피청구인은 이 사건 심정이 소재한 지역이 지하수 고갈로 인한 다수인 관련 진정민원이 발생한 곳이라는 사유로 이 사건 처분을 하였으나, 위와 같이 이 사건 심정 및 그 주변 지역은 현재 충분한 지하수 개발량을 보유하고 있으므로 청구인이 이 사건 심정에서 지하수를 취수한다고 하더라도 인근 주민들 또한 향후 충분한 지하수를 안정적으로 공급받을 수 있는바, 지하수 고갈에 관한 다수인의 진정민원은 합리적인 근거에서 비롯된 합리적인 민원이라 볼 수 없고, 민원이나 주민들의 반대가 있다는 점만으로 허가 또는 승인을 거부할 수 있는지에 관하여 대법원은 일관되게 합리적 근거가 없는 인근 주민들의 반대나 민원이 있다는 사정만으로 신청을 반려하는 거부처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다고 판시(대법원 1992. 5. 8. 선고 91누13274판결, 대법원 1999. 7. 23. 선고 97누6261판결, 대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762판결)하고 있다. 또한, 피청구인은 ㈜○○○○ 등 6개 회사가 제기한 이 사건 심정이 위치한 집수지역 내에서의 지하수 개발에 따른 민원에 대하여 2013. 11. 5.자로 민원인들과 모두 원만하게 합의를 하여 민원을 해결하였으므로 더 이상 처분사유가 될 수 없다. 피청구인은 청구인이 사적 목적을 위해 집수지역보다 2㎞ 떨어진 곳에서 관을 매설하여 대용량의 지하수를 사용하겠다고 하는 것은 「지하수법」의 입법취지에 맞지 않는다고 주장하나, 같은 법 제1조의 공공복리 증진 목적이라 함은 특정인이 지하수 등 수자원을 사유화하여 영리 목적으로 독점적으로 사용하는 것을 금하는 취지이지 모든 사적이용을 금하는 취지가 아니다. 현재 이 사건 심정 주변지역의 지하수를 사용하고 있는 주민들도 지하수를 농업용수나 생활용수 등 사적목적을 위해서 사용하고 있는 것은 마찬가지이므로 피청구인의 주장대로라면 이 주민들 역시 「지하수법」 제1조를 위반하고 있는 것이다. 더구나 공공복리 증진 목적의 의미가 반드시 집수지역 주민들만이 그 집수지역 내의 지하수를 사용할 수 있다는 의미라고 볼 수도 없다. 만약 그렇게 보아야 한다면, 인근에 지하수원이 없는 주민들은 비록 조금 떨어진 지역에 그 지역 주민들이 사용하고도 남을 풍부한 지하수원이 있고, 그곳까지 자비를 들여 송수설비를 갖추고자 해도 지하수를 이용할 권리가 없다는 것과 다름없다. 6) 이처럼 피청구인의 이 사건 처분은 ① 지하수이용개발허가 여부는 해당 지역 내의 실제 지하수 이용량을 기준으로 삼아야만 하나, 피청구인은 실제 지하수 이용량이 아닌 취수계획량과 양수능력만을 기준으로 수원의 고갈 및 지반침하의 가능성 판단한 점, ② 청구인이 제출한 지하수영향조사서에 대한 실질적인 검토를 하지 아니하고 이에 대한 조정 또는 보완도 요구하지 아니한 점, ③ 나아가 피청구인이 이 사건 처분의 주된 근거로 삼은 이 사건 심정 주변지역의 민원은 현재 모두 해결된 점, ④ 비록 청구인이 이 사건 심정에서 약 2㎞정도 떨어진 곳에서 지하수를 사용하고자 하나, 그러한 사정만으로 청구인이 「지하수법」 제1조를 위반하고 있다고 볼 수 없는 점 등의 사정을 종합해보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분에 해당하므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 심정은 청구외 ○○○가 2010. 3. 2. 농업용수 목적의 지하수개발이용신고를 하고 사용하고 있었으나, 청구인이 생활용수 목적으로 신고인(○○○→청구인) 및 시설내용(취수량: 40톤/일, 양수능력: 86톤/일 → 취수량: 220톤/일, 양수능력: 350톤/일)변경을 위해 지하수개발이용변경허가를 신청한 것으로, 「지하수법」 제7조제2항에 따라 청구인이 제출한 지하수영향조사서를 심사한 결과 개발가능량과 기존이용량 비교 시 기존이용량과 취수계획량 및 양수능력의 비교도 함께 이루어져야 정확한 지하수 취수의 검토가 이루어질 수 있으나, 청구인은 취수계획량만으로 산출하여 지하수영향조사서를 작성하였고, 또한 그 값의 산출기준이 되는 피청구인의 지하수시설관리대장 값과 차이가 많다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541759"></img> 2) 청구인이 제출한 지하수영향조사서에서는 기존이용량을 피청구인과 다른 취수계획량(325㎥/일)으로 검토하여 개발가능량(773㎥/일)보다 작았지만, 피청구인이 조사한 지하수시설관리대장에 따르면 취수계획량(835㎥/일)은 개발가능량(773㎥/일)보다 수치가 높았고, 또한, 기존이용량을 양수능력(2,223㎥/일)으로 검토할 때 개발가능량(773㎥/일)을 초과하여 안정적인 지하수의 공급은 불가능한 것으로 분석되었다. 따라서 「지하수법」 제7조제3항에 따르면 지하수 채취로 인하여 인근 지역의 수원의 고갈 또는 지반의 침하를 가져올 우려가 있거나, 지하수의 적정관리에 지장을 줄 우려가 있는 경우 허가를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 처분을 한 것이다. 또한, 이 사건 심정이 위치한 지역은 지하수 개발에 따른 수자원 고갈 우려로 주민들의 민원이 발생한 곳으로 청구인은 사적 목적을 위해 지하수를 이용하고자 2㎞ 떨어진 곳에서 지하수 개발허가의 신청으로 관을 매설하여 대용량의 지하수를 사용하겠다고 하는 것인바, 이는 「지하수법」의 입법취지에 맞지 않고, 위와 같이 피청구인이 지하수영향조사서를 검토한 결과 안정적인 지하수의 취수가 어려울 것으로 판단한 것이고, 단순히 주민들의 반대나 민원이 있다는 사정만으로 이 사건 처분을 한 것이 아니다. 3) 위와 같이 피청구인은 지하수영향조사서 및 지하수시설관리대장을 통한 심사와 지역 주민들의 민원 등 다각적인 검토를 통하여 적법·타당하게 이 사건 처분을 하였는바, 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구 【지하수법】[시행 2013. 3. 23.][법률 제11690호, 2013.3.23.] 제1조(목적) 이 법은 지하수의 적절한 개발·이용과 효율적인 보전·관리에 관한 사항을 정함으로써 적정한 지하수개발·이용을 도모하고 지하수오염을 예방하여 공공의 복리증진과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "지하수"란 지하의 지층(地層)이나 암석 사이의 빈틈을 채우고 있거나 흐르는 물을 말한다. 2. "지하수영향조사"란 지하수의 개발·이용이 주변지역에 미치는 영향을 분석·예측하는 조사를 말한다. 제7조(지하수개발ㆍ이용의 허가) ① 지하수를 개발·이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장(특별자치시장을 포함한다. 이하 같다)·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 자연히 흘러나오는 지하수 또는 다른 법률에 따른 허가·인가 등을 받거나 신고를 하고 시행하는 사업 등으로 인하여 부수적으로 발생하는 지하수를 이용하는 경우 2. 동력장치를 사용하지 아니하고 가정용 우물 또는 공동우물을 개발·이용하는 경우 3. 13조제1항제1호에 따른 허가를 받은 경우 ② 제1항에 따른 허가를 신청하려는 자는 제27조에 따른 지하수영향조사기관이 실시하는 지하수영향조사를 받은 후 지하수영향조사기관이 작성한 지하수영향조사서를 제출하여야 하며, 시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지하수영향조사서를 심사하여 그 결과를 허가 내용에 반영하여야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장은 기본계획 및 지역관리계획을 고려하여 심사하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 제1항에 따른 허가를 하지 아니하거나 취수량을 제한할 수 있다. 1. 지하수 채취로 인하여 인근 지역의 수원(水源)의 고갈 또는 지반의 침하를 가져올 우려가 있거나 주변 시설물의 안전을 해칠 우려가 있는 경우 2. 지하수를 오염시키거나 자연생태계를 해칠 우려가 있는 경우 3. 지하수의 적정 관리 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군관리계획, 그 밖에 공공사업에 지장을 줄 우려가 있는 경우 4. 그 밖에 지하수를 보전하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 ④ 시장·군수·구청장은 제3항에 따라 허가를 하지 아니하는 경우에는 신청인에게 그 사유를 서면으로 알려야 한다. ⑤ 삭제 <2011.5.30> ⑧ 제2항에 따른 지하수영향조사의 항목·조사방법·평가기준, 지하수영향조사서의 작성지침·작성내용, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제27조(지하수영향조사기관의 등록) ① 제7조 또는 제13조에 따른 허가의 신청에 필요한 지하수영향조사업무를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주된 사무소의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 등록한 사항 중 상호 또는 명칭 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 제1항에 따른 등록의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 【지하수법 시행령】[시행 2013. 3. 23.][대통령령 제24443호, 2013. 3. 23.] 제8조(지하수개발ㆍ이용허가의 신청 등) ① 법 제7조제1항 또는 법 제8조제2항 단서에 따른 지하수개발ㆍ이용의 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 법 제8조제2항 단서에 따라 지하수개발ㆍ이용의 허가를 신청하는 경우에는 제1호의 서류 제출을 생략할 수 있다. 1. 지하수개발ㆍ이용시설의 위치를 표시한 지적도 또는 임야도 2. 지하수개발ㆍ이용시설의 설치도 3. 지하수영향조사서 4. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류 ② 제1항제2호의 지하수개발ㆍ이용시설의 설치도는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 작성한 것이어야 한다. 1. 지하수조사전문기관 2. 「엔지니어링산업 진흥법」에 따라 신고한 지질 및 지반, 지하자원개발, 수자원개발, 상하수도 또는 농어업토목 분야의 엔지니어링사업자 3. 「기술사법」에 따라 기술사사무소의 개설등록을 한 지질 및 지반, 지하자원개발, 수자원개발, 상하수도 또는 농어업토목 분야의 기술사 4. 법 제27조제1항에 따른 지하수영향조사기관(이하 "지하수영향조사기관"이라 한다) 5. 법 제29조의2제1항에 따라 등록한 지하수정화업자(이하 "지하수정화업자"라 한다) 6. 「먹는물관리법」 제15조에 따라 등록한 환경영향조사 대행자 ③ 제1항제2호의 지하수개발ㆍ이용시설 설치도는 다음 각 호의 기준에 맞아야 한다. 1. 지표하부보호벽의 상단부는 지표면 위로 설치되게 할 것. 다만, 지형 여건상 지표면 아래에 설치할 필요가 있다고 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 상부보호시설이 훼손ㆍ파손 또는 오염되지 아니하도록 견고하게 설치하고, 상부보호시설에 배수구가 설치되게 할 것 3. 상부보호시설에 국토교통부령으로 정하는 지하수개발ㆍ이용시설 안내문이 부착되도록 할 것 ④ 제3항에서 규정한 사항 외에 지하수개발ㆍ이용시설의 세부적인 설치기준은 국토교통부령으로 정한다. 제9조(지하수영향조사서의 심사) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제7조제2항에 따라 지하수개발ㆍ이용허가를 신청한 자로부터 지하수영향조사서를 받았을 때에는 제12조제1항 및 제2항에 따른 지하수영향조사의 항목ㆍ조사방법 및 평가기준에 맞는지와 그 작성지침과 작성내용에 따라 작성되었는지를 심사하여야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지하수영향조사서를 심사할 때 지하수영향조사서의 조정 또는 보완이 필요하다고 인정되는 경우에는 지하수개발ㆍ이용허가를 신청한 자에게 지하수영향조사서의 조정 또는 보완을 요청할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지하수영향조사서를 심사하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 전문가의 의견을 들을 수 있다. 제9조의2(지하수개발ㆍ이용허가 또는 취수량의 제한) 법 제7조제3항제4호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 「하천법」에 따른 하천의 수량에 영향을 미치는 등의 사유로 관계 행정기관으로부터 지하수 개발ㆍ이용제한을 요청받은 경우를 말한다. 제12조(지하수영향조사의 항목ㆍ조사방법 등) ① 법 제7조제8항에 따른 지하수영향조사의 항목ㆍ조사방법 및 평가기준은 별표1과 같다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지하수의 보전을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 조례로 정하는 바에 따라 조사항목 및 조사방법을 추가하거나 「먹는물관리법」 제13조에 따른 환경영향조사의 항목ㆍ조사방법 및 평가기준에 따를 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541755"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541757"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541761"></img> 비고 1. 지하수개발ㆍ이용시설에 대한 변경허가를 신청하는 경우에는 적정 취수량 및 영향 범위에 관한 사항으로 조사항목을 한정할 수 있으며, 제11조제1항제2호의 경우에는 지하수영향조사서를 갈음하여 제30조제1항에 따른 수질검사전문기관이 작성한 수질검사서로 대체할 수 있다. 2. 지하수개발ㆍ이용의 연장허가를 신청하는 경우에는 적정 취수량 및 영향 범위와 수질에 관한 사항으로 조사항목을 한정할 수 있으며, 적정 취수량 및 영향 범위의 조사방법은 연속대수성시험과 수위회복시험으로 한정할 수 있다. ② 법 제7조제8항에 따른 지하수영향조사서의 작성지침 및 작성내용은 별표 2와 같다. [별표 2] 지하수영향조사서의 작성지침과 작성내용(제12조제2항 관련) 1. 작성지침 가. 조사방법에 따라 수집ㆍ분석한 내용을 조사항목별로 체계적ㆍ논리적으로 작성한다. 나. 평가기준에 대한 조사자의 분석 결과를 작성한다. 다. 그 밖의 참고자료를 첨부하되, 착정(鑿井), 수위, 대수성시험, 수질 등 현장조사자료는 국토교통부장관이 배포한 프로그램에 입력하여 제출한다. 2. 작성내용 가. 서론 1) 지하수개발이용계획의 개요 2) 조사 결과의 요약 3) 지하수개발ㆍ이용 방안 나. 수문지질현황 및 개발 가능한 원수의 양 1) 수문(水文) 및 수리지질(水理地質)현황 조사 가) 우물, 샘, 유출지하수 등의 이용현황 나) 하천의 현황 다) 잠재오염원 분포현황 2) 조사지역의 지하수 함양량, 개발 가능량 조사 3) 신규 지하수 개발 가능량 산정 다. 적정 취수량 및 영향 범위 산정 1) 대수성시험성과를 토대로 1일 적정 취수량 및 영향반경을 기술 2) 5년 이후의 영향 범위 분석성과를 기술 3) 지하수 개발 시 주변 잠재오염원에 의한 영향 검토성과를 기술 4) 지하수의 개발로 인하여 주변 지역에 미치는 영향의 범위 및 정도를 기술 라. 수질의 적정성 평가 수질분석성과를 토대로 수질의 적정성을 기술 마. 시설설치계획 시설의 설계내용 및 설치계획을 기술 바. 그 밖의 사항 1) 그 밖의 영향조사 시 굴착한 관정의 활용계획ㆍ오염방지계획과 활용하지 않는 관정 처리계획 등을 기술 2) 우물 및 샘과 잠재오염원의 위치를 표기한 축척 5천분의 1의 지형도, 관정의 지질주상도(地質柱狀圖)와 구조도, 지하수의 수질분석자료, 현장사진 등을 첨부 제38조(지하수영향조사기관의 등록기준) ① 법 제27조제1항에 따라 지하수영향조사기관으로 등록을 할 수 있는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로서 별표 5의 기술능력 및 시설ㆍ장비를 갖추어야 한다. 1. 지하수조사전문기관 2. 「엔지니어링산업 진흥법」에 따라 신고한 지질 및 지반, 수자원개발, 상하수도 또는 농어업토목 분야 엔지니어링사업자 3. 「기술사법」에 따라 지질 및 지반, 수자원개발, 상하수도 또는 농어업토목 분야의 기술사가 개설ㆍ등록한 기술사사무소 4. 「고등교육법」 제2조제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 학교의 자연과학(이학) 또는 공학 관련 연구소 5. 「먹는물관리법」에 따라 지정된 환경영향조사 대행자 6. 그 밖에 지하수 관련 업무를 수행하는 법인 나. 판단 1) 인정사실 지하수개발·이용허가신청서, 지하수영향조사기관 등록증, 지하수영향조사서, 지하수시설관리대장, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 지하수영향조사기관으로 등록된 청구외 ㈜○○○○○○에서 2013. 9월 경 실시한 이 사건 심정의 지하수영향조사서에 따르면 이 사검 심정 주변지역의 지하수개발 가능량은 다음과 같다. - 다 음 - <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541763"></img> 나) 피청구인의 지하수시설관리대장에 따르면 이 사건 심정 주변지역의 지하수이용상황은 다음과 같다. - 다 음 - <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541765"></img> 다) 청구인은 2013. 9월경 피청구인에게 이 사건 심정에서 용도: 생활용, 음용여부: 비음용, 취수계획량: 220㎥/일, 양수능력: 350㎥/일에 따른 지하수개발·이용허가를 신청하였고, ㈜○○○○○○의 지하수영향조사서를 첨부하였다. 라) 피청구인은 2013. 10. 16. 이 사건 심정이 위치한 지역은 「지하수법」 제7조에 따라 지하수 채취로 인한 인근 지역의 수원의 고갈 및 지반의 침하로 주변 시설물의 안전을 해칠 우려가 있으며, 또한 지하수 고갈로 인한 다수인 관련 진정민원이 발생한 곳이라는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 구 「지하수법」[시행 2013. 3. 23., 법률 제11690호] 제7조제1항 및 제2항에 따르면 지하수를 개발·이용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가를 신청하려는 자는 이 법 제27조에 따른 지하수영향조시가관이 실시하는 지하수영향조사를 받은 후 지하수영향조사기관이 작성한 지하수영향조사서를 제출하여야 하며, 시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 기본계획 및 지역관리계획을 고려하여 지하수영향조사서를 심사하고 그 결과를 허가 내용에 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 구 「지하수법 시행령」[시행 2013. 3. 23., 대통령령 제24443호] 제9조제1항에 따르면 시장·군수·구청장은 법 제7조제2항에 따라 지하수개발·이용허가를 신청한 자로부터 지하수영향조사서를 받았을 때에는 지하수영향조사의 항목·조사방법 및 평가기준에 맞는지와 그 작성지침과 작성내용에 따라 작성되었는지를 심사하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 청구인이 제출한 지하수영향조사서를 심사하지 않고 이 사건 처분을 하여 절차상의 하자가 있고, 아무런 근거 없이 이 사건 심정 주변지역의 수원 고갈 및 지반 침하와 다수인의 민원을 사유로 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 구 「지하수법」[시행 2013. 3. 23., 법률 제11690호] 제7조제2항에 따르면 시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 기본계획 및 지역관리계획을 고려하여 지하수영향조사서를 심사하고 그 결과를 허가 내용에 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 구 「지하수법 시행령」[시행 2013. 3. 23., 대통령령 제24443호] 제12조제1항 별표 1에 따르면 대수성과 시험 결과를 이용하여 예정된 지하수개발ㆍ이용시설의 1일 적정 취수량을 결정하고, 허가신청량이 1일 적정 취수량 이내일 것을 평가기준으로 한다고 규정하고 있다. 4) 피청구인은 청구인이 제출한 지하수영향조사서를 심사한 결과 안정적인 지하수의 취수가 어려울 것으로 판단하여 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 대법원은 ‘건축불허가처분을 하면서 그 사유의 하나로 소방시설과 관련된 소방서장의 건축부동의 의견을 들고 있으나 그 보완이 가능한 경우, 보완을 요구하지 아니한 채 곧바로 건축허가신청을 거부한 것은 재량권의 범위를 벗어나 위법하다’고 판시(대법원 2004. 10. 15., 선고 2003두6573판결)하고 있고, 구 「지하수법 시행령」[시행 2013. 3. 23., 대통령령 제24443호] 제9조제2항에 따르면 시장·군수·구청장은 지하수영향조사서를 심사할 때 지하수영향조사서의 조정 또는 보완이 필요하다고 인정되는 경우에는 지하수개발·이용허가를 신청한 자에게 지하수영향조사서의 조정 또는 보완을 요청할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 필요할 경우 관계 전문가의 의견을 들을 수 있다고 규정하고 있는바, 본 행정심판위원회가 청구인이 제출한 지하수영향조사서 37 ~ 38면의 조사지역과 피청구인의 지하수시설관리대장을 비교한 결과, 청구인이 조사한 이 사건 심정 주변지역은 ‘지하수 개발가능량: 773㎥/일, 일일취수량: 325㎥/일’이고, 피청구인의 지하수시설관리대장에 따르면 이 사건 심정 주변 지역은 ‘일일취수량: 835㎥/일, 양수능력: 2,223㎥/일’로 이 사건 심정 주변지역의 일일취수량은 청구인이 조사한 개발가능량 및 일일취수량을 초과하고 있으며, 지하수시설관리대장에 따른 이 사건 심정 주변지역의 일일취수량을 제외한 양수능력은 ‘1,388㎥/일’인바, 위 결과에 대하여 피청구인이 관계 전문가의 의견을 들을 필요가 있다고 판단된다. 5) 피청구인은 이 사건 심정 주변지역의 개발가능량에 대하여 정확한 수치를 제시하지 않고 있고, 청구인이 제출한 지하수영향조사서에서 제시하고 있는 개발가능량과 실제이용량이 아닌 지하수시설관리대장상의 취수계획량을 근거로 하여 일일취수량이 개발가능량을 초과하였다고 판단한바, 피청구인이 이 사건 심정 주변지역의 지하수개발가능량을 제시하거나, 청구인이 제출한 지하수영향조사서의 조정 또는 보완을 요청하고 그 결과에 따라 지하수개발이용 불허가처분을 할 수 있음은 별론으로 하더라도, 청구인이 제출한 서류에 대해 면밀한 심사 절차를 거치지 않고 지하수 채취로 인한 인근 지역의 수원의 고갈 및 지반의 침하로 주변 시설물의 안전을 해칠 우려가 있다는 등의 막연한 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 부당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.