지하수 개발?이용허가 유효기간 연장허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인으로부터 2021. 3. 24.까지 제주특별자치도 ●●●시 ●●읍 ●●리 @@@@-@번지에 있는 지하수 개발ㆍ이용시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)에 대한 지하수 개발ㆍ이용허가를 받았는데, 2021. 3. 31. 피청구인에게 동 허가의 유효기간 연장허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하자, 피청구인은 2021. 4. 2. 청구인에게 법정 기간 내에 유효기간 연장허가를 신청하지 않아 지하수 개발ㆍ이용허가의 효력이 상실되었다는 이유로 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 2020. 7. 27.자 이 사건 시설 연장허가 신청 안내를 받고, 2021. 1. 27. 피청구인 소속 보건환경연구원에 수질검사를 신청하였는데, 처리기간이 15일임에도 수질검사성적서가 발급되지 않아 2021. 2. 18. 문의하였더니 코로나 관련 업무가 폭증하여 현장에 나갈 수 없다며 ○○대학교 ○○○○○○○○센터에 수질검사를 신청하라고 안내받았다. 이에 2021. 2. 18. 위 센터에 수질검사를 신청하여 2021. 3. 3. 시료를 채취해 갔고, 2021. 3. 30. 수질검사성적서를 발급받아 2021. 3. 31. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였는바, 청구인은 이 사건 시설의 연장허가 신청에 필요한 노력을 다했으나 세계적 재난사태인 코로나로 인해 수질검사가 늦어진 것이므로, 이에 대한 고려 없이 이루어진 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 나. 청구인은 이 사건 시설의 지하수 및 해수를 이용하여 약 1,500평 규모의 광어 양식장을 운영하고 있는데, 이 사건 처분이 유지될 경우 지하수를 이용한 수온 조절이 불가능해져 양식장을 폐업할 수밖에 없는바, 지하수의 적정 관리라는 공익적 필요를 고려하더라도 청구인이 입게 될 침해가 중대하므로 이 사건 처분은 비례의 원칙 등에 위배되어 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 적법하게 이 사건 신청에 대한 사전 안내를 하여 청구인이 등기우편을 수령하였음에도 법정 기간 내에 이 사건 신청을 하지 않았고, 재량권 일탈ㆍ남용 등에 대한 입증책임은 청구인에게 있는 점 등을 고려할 때, 관계 법령에 따라 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 등 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제379조 제주특별자치도 지하수 관리 조례 제7조, 제11조 제주특별자치도 지하수 관리 조례 시행규칙 제6조 제주특별자치도 보건환경연구원 운영ㆍ관리 조례 제16조, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 지하수 개발ㆍ이용허가서, 지하수시설 유효기간 연장허가 신청 안내, 지하수 개발ㆍ이용 허가종료 예고 알림, 등기우편 배달정보, 보건환경연구원 지하수 수질검사신청서 접수철, 지하수 수질검사 관련 사실조회 회신, 지하수 개발ㆍ이용 허가기간 연장신청 반려 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인의 2016. 7. 7.자 이 사건 시설에 대한 지하수 개발ㆍ이용허가서(허가번호 W@@@@@@@@2~5호)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 개발위치 : 제주특별자치도 ●●●시 ●●읍 ●●리 @@@@-@ ㅇ 용도(세부용도) : 농어업용(어업) ㅇ 음용여부 : 비음용 ㅇ 수원 : 염지하수 ㅇ 허가기간 : 2016. 3. 25. ~ 2021. 3. 24.(5년) 나. 청구인은 이 사건 시설 소재지 지상에 약 1,500평 규모의 수조 및 해수와 지하수를 끌어올 수 있는 모터펌프 등을 설치하여 광어 양식업을 영위하고 있다. 다. 피청구인은 2020. 7. 27. 청구인에게 ‘2021년 3월 지하수 유효기간 연장허가 신청 안내문’을 등기우편으로 발송하여 청구인의 직원 고○○이 2020. 7. 30. 수령하였고, 2021. 1. 20. 청구인에게 ‘지하수 개발ㆍ이용 허가종료 예고 알림’ 공문을 등기우편으로 발송하여 청구인의 직원 박○○이 2021. 1. 25. 수령하였다. 라. 피청구인 소속 보건환경연구원의 지하수 수질검사신청서 접수철에 따르면, 청구인의 대표 박●●은 2021. 1. 27. 이 사건 시설(용도 : 농어업용수 4개)에 대한 수질검사를 신청하였다. 마. 피청구인 소속 보건환경연구원장이 2021. 6. 8. 청구인에게 회신한 ‘지하수 수질검사 관련 사실조회 회신’의 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114043447"> </img> 바. 청구인은 2021. 3. 3. ○○대학교 ○○○○○○○○센터장에게 이 사건 시설에 대한 수질검사 신청서를 제출하였고, 동 센터는 같은 날 이 사건 시설의 시료를 채취하여 15개 항목을 검사한 후 2021. 3. 30. 청구인에게 수질검사성적서를 발급하였다. 사. 청구인은 2021. 3. 31. 피청구인에게 수질검사성적서 등을 첨부하여 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 2021. 4. 2. 청구인에게 법정 기간 내에 유효기간 연장허가를 신청하지 않아 지하수 개발ㆍ이용허가의 효력이 상실되었다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 아. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 제주특별자치도내에 지하수 수질검사를 수행하는 기관은 피청구인 소속 보건환경연구원 및 ○○대학교 ○○○○○○○○센터 2곳이고, 피청구인은 코로나의 전국적 확산 등의 상황을 감안하여 지하수개발ㆍ이용허가 유효기간 연장허가 신청서가 유효기간 만료일까지 제출된 경우 법정 기간 내 신청된 것으로 간주하여 처리하고 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 제379조제1항ㆍ제2항, 「제주특별자치도 지하수 관리 조례」(이하 ‘제주지하수조례’라 한다) 제7조제2항제2호, 제11조제1항제3호, 같은 조례 시행규칙 제6조제1항에 따르면, 지하수를 개발ㆍ이용하려는 자는 지하수 개발ㆍ이용계획서 등을 첨부한 허가신청서를 도지사에게 제출하여 도지사의 허가를 받아야 하고, 농어업용 및 조사관측용 지하수개발ㆍ이용허가의 유효기간은 5년인데, 동 허가의 유효기간을 연장하고자 하는 자는 유효기간 만료일 30일 전까지 지하수 수질검사성적서(법정기한 내의 성적서를 말한다) 등을 첨부한 지하수개발ㆍ이용허가 유효기간 연장허가 신청서를 도지사에게 제출하여 도지사의 허가를 받아야 한다고 되어 있다. 2) 한편, 「제주특별자치도 보건환경연구원 운영ㆍ관리 조례」 제16조제1항, 별표 1에 따르면, 도지사에게 시험을 의뢰하는 자는 소정 서식의 시험의뢰서와 시험에 필요한 검체 소요량을 도지사에게 제출하여야 하고, 농어업용 지하수(연장허가용 15개 항목)에 대한 수질검사 처리기간은 15일로 되어 있다. 나. 판 단 1) 먼저 이 사건 시설의 지하수 개발ㆍ이용허가의 유효기간이 만료된 후 청구인에게 유효기간 연장허가를 구할 신청권이 있는지 살펴보면, 청구인은 유효기간 연장허가 신청기간을 도과하여 이 사건 신청을 한 것에 정당한 사유가 있다고 주장하고 있으므로, 이는 이 사건 신청이 신청기간 내에 이루어진 적법한 신청과 같이 취급되어야 한다는 취지가 포함된 것으로 볼 수 있고, 청구인에게는 이 사건 시설의 허가 유효기간 연장신청과 별개로 새로운 지하수 개발ㆍ이용허가를 신청할 권리도 가지고 있다는 점에서 이 사건 시설에 관하여 새로운 지하수 개발ㆍ이용허가를 신청하는 취지에서 이 사건 신청을 할 수도 있는 것이므로, 이 사건 시설의 지하수 개발ㆍ이용허가가 유효기간 만료로 소멸하였다고 하더라도, 청구인에게는 적어도 이 사건 시설의 유효기간 연장 허가를 구할 조리상 신청권은 인정된다. 2) 위 인정사실에 따르면, 이 사건 시설에 대한 지하수 개발ㆍ이용허가의 유효기간은 2021. 3. 24.까지이고, 청구인이 제주지하수조례 제11조제1항제3호에서 정한 유효기간 만료일 30일 전까지 지하수 수질검사성적서를 첨부하여 이 사건 신청을 하지 않은 사실은 인정되나, ① 청구인은 유효기간이 만료되기 약 2개월 전인 2021. 1. 27. 피청구인 소속 보건환경연구원에 지하수 수질검사를 신청하였고, 「제주특별자치도 보건환경연구원 운영ㆍ관리 조례」에 농어업용 지하수의 연장허가 신청용 수질검사의 처리기간이 15일로 되어 있음에도 보건환경연구원은 코로나의 전국적 확산에 따른 관련 업무 폭증을 이유로 처리기간 내에 청구인의 수질검사 신청을 처리하지 못하였던 것으로 확인되는 점, ② 청구인이 2021. 2. 18. 보건환경연구원에 수질검사가 지연되는 것에 대해 문의하자, 비로소 보건환경연구원은 다른 기관에서 수질검사를 받도록 안내하였고, 청구인이 곧바로 ○○대학교 ○○○○○○○○센터에 수질검사를 신청하여 동 센터에서 2021. 3. 3. 시료를 채취해 갔으나 2021. 3. 30.경이 되어서야 수질검사성적서를 송부받았고, 다음 날인 2021. 3. 31. 이를 첨부하여 피청구인에게 이 사건 신청을 한 점, ③ 피청구인은 코로나의 전국적 확산 상황 등을 감안하여 지하수개발ㆍ이용허가 유효기간 연장허가 신청서가 유효기간 만료일까지 제출된 경우 법정 기간 내 신청된 것으로 간주하여 처리하고 있는데, 청구인의 이 사건 신청 지연일수가 유효기간 만료일부터 7일 밖에 되지 않는 점 등을 고려해보면, 청구인이 이 사건 시설의 허가 유효기간이 만료되기 약 2개월 전에 한 지하수 수질검사 신청이 「제주특별자치도 보건환경연구원 운영ㆍ관리 조례」에서 정한 처리기간(15일) 내에 처리되었다면 이 사건 신청도 제주지하수조례에서 정한 기간 내에 이루어졌을 것으로 보이므로, 이 사건 신청이 지연된 데에 청구인에게만 귀책사유가 있다고 보기 어렵고, 나아가 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 시설의 지하수를 이용하지 못할 경우 약 1,500평 규모의 광어 양식장을 폐업할 수밖에 없는 사정까지 고려해보면, 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익 목적보다 청구인이 입게 되는 불이익이 크다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.