직접생산확인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2018. 3. 7. 피청구인으로부터 중소기업자 간 경쟁제품인 금속울타리용철물(메시형울타리 포함)에 대한 직접생산확인증명서를 발급받은 후, ○○지방조달청과 다수공급자계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)에 따른 수요기관의 구매요구에 따라 ●●지방조달청 및 ○○지방조달청으로부터 분할납품 통지를 받고 ○○마을 ○○○○○○○○ 개발사업 관급자재(이하 ‘이 사건 현장 1’이라 한다) 및 2018년 ○○○신설사업 관급자재(이하 ‘이 사건 현장 2’라 하고 이 사건 현장 1과 통칭하여 ‘이 사건 현장’이라 한다)로 청구인이 직접 생산한 메시형울타리를 납품하기로 하였다. 나. 그러나 청구인이 메시형울타리를 직접생산하여 납품하지 않아「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 ‘판로지원법’ 이라 한다) 제11조제2항제3호를 위반하였다는 이유로, 피청구인은 2018. 10. 23. 청구인이 직접생산확인 받은 모든 제품에 대한 직접생산확인을 2018. 10. 30.자로 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하고 취소일로부터 6개월간 모든 제품의 직접생산확인 신청이 제한됨을 안내하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 계약은 메시형울타리를 제조하여 수요기관이 지정하는 장소에 설치하는 것까지를 포함하는 것으로, 청구인은 이 사건 계약을 이행함에 있어 일부 공정인 도장 작업만을 타 업체에 위탁한 것으로 이는 불가항력적인 사유에 의한 것이므로 직접생산원칙을 위배하였다고 볼 수 없다. 나. 가사 청구인이 직접생산원칙을 위반한 것이라 하더라도 메시형울타리에 대한 직접생산원칙 위반을 이유로 청구인이 생산하는 모든 제품에 대한 직접생산확인을 취소한 점 및 이 사건 계약 중 이 사건 현장과 관련된 부분은 극히 미미한 금액인 점 등을 감안하면 이 사건 처분은 최소침해의 원칙 등을 위반한 재량권의 일탈·남용이 존재한다. 3. 관계법령 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제9조, 제11조, 제34조 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령 제27조 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행규칙 제8조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 물품계약서, 직접생산확인증명서, 분할납품요구 및 통지서, 3자간 합동점검 종합결과 통보 자료, 의견제출서, 피청구인 청구인에게 발송한 공문, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 금속제 울타리, 용접철망, 돌망태 등을 생산하는 업체로서 중소기업중앙회로부터 2018. 3. 7. 직접생산확인을 받은 업체이다. 나. 청구인의 직접생산확인증명서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158867793"> ┌───────────────────────────────────────────────────┐ │○ 발급번호: 제2018-****-*****호 │ │○ 산업군 및 제품명: 금속, 금속울타리용철물 │ │○ 생산업체명: 청구인 │ │○ 출력일자: 2018. 5. 21. │ │┌──────┬───────┬───────┬────┬──────┐○ 세부제품(금속울타리용철물) │ ││세부품명번호│세부품명 │유효기간 │직접생산│필수특이사항│ │ ││ │ │ │확인공장│ │ │ │├──────┼───────┼───────┼────┼──────┤ │ ││3015200102 │메시형울타리 │2018. 3. 7. │공장1 │ │ │ ││ │ │ ~ 2020. 3. 6.│ │ │ │ │├──────┼───────┼───────┼────┼──────┤ │ ││3012178801 │낙석방지책 │2016. 9. 2. │공장1 │ │ │ ││ │ │ ~ 2018. 9. 1.│ │ │ │ │├──────┼───────┼───────┼────┼──────┤ │ ││3015200101 │디자인형울타리│2016. 9. 2. │공장1 │ │ │ ││ │ │ ~ 2018. 9. 1.│ │ │ │ │└──────┴───────┴───────┴────┴──────┘ │ └───────────────────────────────────────────────────┘ </img> 다. 청구인이 ○○지방조달청과 체결한 이 사건 계약서의 세부내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158867795"> ┌────────────────────┐ │○ 계약기간 : 2016. 4. 8. ~ 2019. 3. 31.│ │○ 계약금액 : 20억 1,593만원 │ │○ 품명 : 금속제울타리 │ └────────────────────┘ </img> 라. ●●지방조달청 및 ○○지방조달청의 분할납품 통지서에 따르면, 청구인은 직접 생산한 메시형울타리를 이 사건 현장 1에는 134만 4,750원에, 이 사건 현장 2에는 79만 9,000원에 납품하기로 하였다. 마. 조달품질원은 중소벤처기업부 및 국토교통부와 함께 최근 3년간(2015. 1. 1. ~ 2017. 12. 31.) 메시형울타리의 직접생산확인을 위한 3자간 합동점검(이하 ‘이 사건 점검’이라 한다)을 실시한 후 2018. 7. 30. 피청구인에게 청구인이 메시형울타리를 타사로부터 완제품을 구입하여 납품한 것으로 의심된다는 이유로 청구인에 대한 조사를 통해 직접생산확인증명서 취소 검토 등 처리 결과를 요청하는 공문을 발송하였는데, 첨부된 3자간 합동점검 결과 보고 관련 자료에 따르면, 청구인은 ㈜○○○○개발(이하 ‘이 사건 거래처’라 한다)로부터 2억 6,796만 3,280원을 매입한 것으로 기재되어 있다. 바. 이 사건 점검 결과 통보 공문의 첨부자료인 거래명세서 자료(2016. 1. 11. ~ 2017. 11. 3.)에 따르면, 공급자란에는 이 사건 거래처가, 공급받는자란에는 청구인이 기재되어 있고 품명란에 ‘메시휀스 기초 관급’, ‘메시휀스 앙카 관급’, ‘메시문 앙카 사급’, ‘메쉬판 사급’, ‘메시문 기초 관급’, ‘메시문 기초 사급’, ‘스텐앙카 B/N’, ‘원형주주 기초 사급’, ‘스프레이’, ‘앙카판’ 등이 기재되어 있다. 사. 피청구인은 2018. 8. 24.과 같은 해 9. 14. 2차례에 걸쳐 청구인에게 메시형울타리의 직접생산확인 기준 총족 및 이행 여부 확인을 위한 자료제출을 요구하였다. 아. 위 ‘사.’항의 자료제출 요구에 청구인이 응하지 않자 피청구인은 2018. 10. 2. 청구인에게 직접생산확인 위반에 대한 의견제출 및 청문참석을 요청하였다. 자. 청구인은 2018. 10. 17. 청문회에 불참한 후 2018. 10. 22. 피청구인에게 다음과 같이 의견서 및 위반사항 자료를 제출하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158867797"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │1) 청구인은 메시형울타리 전문 생산업체로서 조달청과 메시형울타리 계약이 되어있습니다. 2014년 제 │ │조 시설을 갖추었으나 전문인력 및 분체 등(농촌마을) 허가되지 않아 이 사건 거래처에서 구매하여 │ │공사를 하였습니다. 메시형울타리를 직접 생산하여 시공해야 하는 원칙을 어기고 제품을 구매 시 │ │공하는 착오를 저질렀습니다. 중소기업의 어렵고 힘든 여건 속에 있는 애로 사항을 잘 살피셔서 │ │지방 중소기업의 현실 상황을 감안하시어 선처를 간청 드립니다. │ │2) 기제출한 매입자료 세부내용 │ │ - 공급자: 이 사건 거래처 │ │ - 공급받는자: 청구인 │ │ - 공급일자: 2018. 6. 30. │ │ - 품목: 철망 │ │ - 공급대가: 746만 2,180원 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 차. 피청구인은 2018. 10. 23. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하면서 취소일로부터 6개월간 모든 제품의 직접생산확인 신청이 제한됨을 안내하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158867799">┌──────────────────────────────┐ │○ 취소제품: 직접생산확인 받은 모든 제품 │ │○ 취소사유: 하청생산 │ │○ 취소일자: 2018. 10. 30. │ │○ 조치근거: 판로지원법 제11조제2항제3호, 제3항, 제5항제3호 │ └──────────────────────────────┘ </img> 카. 중소기업청이 고시한 중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준(중소기업청고시 제2018-9호, 2018. 1. 18. 시행)의 ‘금속울타리용철물’에 대한 직접생산의 정의, 직접생산 확인기준 및 생산공정 세부설명 등은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158867801"> ┌───────────────────────────────────────────────────┐ │□ 직접생산 정의 │ │ 금속재울타리의 직접생산은 원재료인 스테인리스파이프, 아연도철선, 강관이나 강재 등과 부분품인 밴드, │ │볼트 및 너트 등을 구입, 이를 보유 생산시설과 인력을 활용하여 자체 제작한 스테인리스벤딩파이프, │ │메시판, 능형망(또는 EX판망) 등과 함께 절단, 용접, 도장 등 각 생산공정을 거쳐 완제품을 생산하는 │ │것을 말함. │ │ 낙석방지책의 직접생산은 원재료인 H형강, 강관, 와이어로프, 염화비닐피복철선(또는 아연도철선) 등과 부 │ │분품인 조립구, 볼트 및 너트 등을 구입, 이를 보유 생산시설과 인력을 활용하여 절단, 용접, 성형, 도 │ │금 등 각 생산공정을 거쳐 완제품을 생산하는 것을 말함. │ │□ 직접생산 확인기준 │ ├────┬──────────────────────────┬───────────────────┤ │항 목 │내 용 │비 고 │ ├────┼──────────────────────────┼───────────────────┤ │생산공장│① 사업자등록 │- 사업자등록증명 │ │ │② 공장등록 │- 공장등록증명서 │ │ │ - 한국표준산업분류번호 : 25112 또는 25944 │ │ ├────┼──────────────────────────┼───────────────────┤ │생산시설│<금속재울타리> │- 임차보유 인정하지 않음 │ │ ├───┬──────────────────────┤- 금속재기타울타리에서 성형기는 │ │ │메시형│①절단기 ②직선기 ③성형기(메시판망기) │파이프벤딩기, 프레스, 포밍기, │ │ │ │④용접기 ⑤검사설비(치수측정기, 각도측정기) │메시판망기, 능형망기 중 1개 │ │ ├───┴──────────────────────┤이상 보유 필수 │ │ │<낙석방지책> │- 검사설비(치수측정기, 각도측정기) │ │ ├──────────────────────────┤중 각도측정기는 필요한 경우에 │ │ │①절단기 ②천공기 ③능형망기 ④용접기 │한해 보유 │ │ │⑤검사설비(치수측정기, 각도측정기 │ │ └────┴──────────────────────────┴───────────────────┘ </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158867805"> ┌─────┬───────────────────────┬───────────────┐ │항 목 │내 용 │비 고 │ ┝━━━━━┿━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┿━━━━━━━━━━━━━━━┥ │생산인력 │① 상시근로자(대표자 제외) : 생산직 2명 이상 │- 4대보험 가입증명으로 확인 (1│ │ │ │개 이상 보험가입 증빙자료 │ │ │ │확보) │ ├──┬──┼───────────────────────┼───────────────┤ │생산│전체│<금속재울타리> │- 작업공정도 또는 작업표준 등 │ │공정│공정│- 메시형울타리 │ │ │ │ │절단→천공→성형(메시판)→분체도장→조립→검사│ │ │ ├──┼───────────────────────┤ │ │ │필수│<금속재울타리> │ │ │ │공정│- 메시형울타리 │ │ │ │ │절단→천공→성형(메시판)→조립→검사 │ │ ├──┴──┼───────────────────────┼───────────────┤ │기 타 │① 최근 1년 이내 원자재 구입실적 │- 매입세금계산서 │ │ │② 최근 1년간 전기사용내역 │- 월별전기사용내역 │ │ │ │ (한국전력공사확인) │ └─────┴───────────────────────┴───────────────┘ </img> 생산시설 세부설명 □ 금속재울타리 - 메시형울타리 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158867803">┌──┬─────┬───────────────────────────────────┐ │연번│생산시설명│세 부 설 명 │ ├──┼─────┼───────────────────────────────────┤ │1 │절단기 │원자재인 일반구조용 탄소강관(주기둥) 등을 절단할 수 있는 원형고 │ │ │ │속절단기, 샤링기 또는 프라즈마 │ ├──┼─────┼───────────────────────────────────┤ │2 │직선기 │코일모양으로 감긴 아연도철선을 직선으로 뽑은 후 치수에 맞게 절 │ │ │ │단할 수 있는 설비 │ ├──┼─────┼───────────────────────────────────┤ │3 │성형기 │아연도철선을 가로, 세로 일정 간격으로 자동 용접할 수 있는 스폿트용접기│ │ │ │(메시판망기) │ ├──┼─────┼───────────────────────────────────┤ │4 │용접기 │원자재 재질에 따라 도면에 맞게 용접할 수 있는 알곤용접기, 전기용 │ │ │ │접기, 스폿트용접기, CO2용접기 │ ├──┼─────┼───────────────────────────────────┤ │5 │검사설비 │원자재 및 부품 등을 이용하여 도면에 따라 제작, 완성한 제품의 치 │ │ │ │수측정 등을 위한 마이크로미터, 버니어캘리퍼스, 각도기 │ └──┴─────┴───────────────────────────────────┘ </img> 5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 판로지원법 제9조, 제11조에 따르면, 중소벤처기업부장관은 직접생산을 하는 것으로 확인을 받은 중소기업자에 대하여 직접생산 확인기준 충족 여부와 직접생산 이행 여부에 대하여 조사할 수 있고, 조사결과 중소기업자가 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직접생산 확인을 받은 경우에 해당’하는 때에는 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하고 1년간 직접생산 여부의 확인을 신청하지 못하며, ‘공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품 또는 직접 생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착하여 납품한 경우에 해당’되는 때에는 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하고 6개월간 직접생산 여부의 확인을 신청하지 못하는 것으로 되어 있으며 직접생산 확인을 취소하고자 하는 경우에는 청문을 하여야 한다고 규정되어 있다. 2) 판로지원법 제34조 및 같은 법 시행령 제27조제1항에 따르면, 중소벤처기업부장관은 직접생산 여부 확인의 신청 접수 및 그 확인과 직접생산 확인증명서의 발급, 직접생산 확인의 취소 및 청문의 시행에 관한 업무를 중소기업중앙회에 위탁한다고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제8조에 따르면, 중소기업중앙회장은 같은 법 제11조제2항 및 제7항에 따른 직접생산 확인을 취소할 때에는 해당 중소기업자에게 직접생산 확인이 취소되는 제품, 취소사유, 취소일 등을 분명하게 밝힌 문서(전자문서를 포함한다)로써 한다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 일부 공정인 도장 작업만을 타 업체에 위탁한 것이므로 직접생산원칙을 위배하였다고 볼 수 없고, 이 사건 계약 전체에서 이 사건 현장과 관련된 부분은 극히 미미한 부분이므로 이 사건 처분은 최소침해의 원칙 등을 위반한 재량권의 일탈·남용이 있어 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 행정청이 현지조사 등을 하는 과정에서 위법 사실을 자인하는 확인서를 작성 받았다면 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나, 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없는데(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조), 청구인 스스로 2018. 10. 22. 메시형울타리를 직접 생산하여 시공해야 하는 원칙을 어기고 제품을 구매 시공하였다라는 내용의 의견서와 관련 세금계산서 사본 등을 피청구인에게 제출한 점, ② 청구인은 이 사건 계약 중 이 사건 현장과 관련된 부분은 극히 미미한 금액이라 주장하지만, 이 사건 계약은 다수공급자 계약으로 계약금액 총액은 실제 공급가액이 아니라 차후 수요기관에서 발주하는 공급요청 물량 중 공급가능금액을 기재한 것이며 2016. 1. 11. ~ 2017. 11. 3.까지 이 사건 거래처와 청구인 간에 작성된 거래명세서에서 청구인이 메시형울타리를 구매한 사실이 확인되고, 이 사건 거래처로부터 2015. 1. 1. ~ 2017. 12. 31.까지 3년간 청구인이 매입한 금액이 2억 6,796만 3,280원에 달하는 점, ③ 직접생산 확인제도는 중소기업자가 대기업제품 및 하청업체의 제품 등을 공공기관에 납품하는 것을 방지하고 직접 제품을 생산하는 중소기업을 보호하기 위한 것으로서 중소기업자 간 경쟁입찰에 참여하기 위한 기본적이고 필수적인 요건으로 중소기업자 간의 공정한 경쟁을 담보할 수 있는 근간이라 할 수 있는 것인 점(헌법재판소 2015. 9. 24. 2013헌바393 결정 참조), ④ 아울러 이 사건 처분으로 인하여 중소기업인 청구인이 불이익을 받게 되더라도 이는 중소기업자에게 주었던 혜택을 회수하는 것이지 중소기업자로 하여금 제품 생산과 판매를 금하는 것은 아닌 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분으로 인해 청구인이 받는 피해가 이 사건 처분으로 인한 공익과의 균형을 상실할 정도로 크다고 보기 어려운 점, ⑤ 판로지원법상 중소벤처기업부장관은 조사결과 중소기업자가 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하청생산 납품 등 부당한 방법으로 직접 생산하지 아니한 제품을 납품한 경우에 그 중소기업자가 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소하여야 한다고 규정하고 있으므로 피청구인에게 처분의 여부나 그 내용에 관한 재량선택의 가능성이 부여되어 있다고 할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려하면, 청구인은 ○○지방조달청장과 직접생산확인을 받은 메시형울타리를 납품하기로 하는 내용의 다수공급자계약을 체결하였음에도 이 사건 현장에 타업체가 생산한 메시형울타리를 매입하여 납품한 사실이 인정되므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.