진입로임시사용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인 회사 와 6개 법인을 사업시행자로 하여 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 15번지 일대(129,875.1㎡)의 토지에 도시계획사업(유통업무설비) 시행변경허가를 1987. 10. 20. 받았으나 청구인은 동 사업을 진행하지 못하다가 2001. 10. 17.자 서울특별시의 도시계획시설 세부시설 조성계획 변경결정고시에 따라 ○○구로부터 2001. 12. 8. 도시계획시설사업의 실시계획 변경인가를 받은 후 동 사업을 추진하기 위한 진입로로 사용하기 위하여 국유재산(행정재산)이며 주차장부지로 사용되고 있는 서울특별시 ○○구 한강로 2가 414번지 108.8㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 임시사용허가신청을 하였으나 피청구인은 2002. 1. 26. 위 토지는 주차빌딩의 출입구 바로 옆에 있어 교통사고 및 보행자의 안전사고 발생 등 주차장관리에 많은 장애가 있다는 이유로 도시계획시설사업 실시계획 변경인가조건으로 한 ○○상가 18동 후면의 폭 6m의 통로를 개설하여 사용하는 것이 바람직하다는 이유로 임시사용허가거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ○○구청장이 인가한 도시계획시설사업의 시행자로서 ○○전자단지 내의 유통업무설비 신축공사를 목적으로 공사차량의 진입을 위한 임시통로로 사용하기 위하여 이 건 토지를 일시 사용하려는 것이고, 도시계획법 제89조의 규정에 의하면, 도시계획시설사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 타인의 토지를 임시통로로 사용할 수 있도록 되어 있고, 토지의 점유자는 정당한 사유없이 이를 거절하지 못하도록 되어 있으며, 이 건 토지와 같은 지번의 토지에 ▲▲(주)에서 ○○구청장의 사용허가를 받아 도시가스정압시설을 설치 사용하고 있음에도 불구하고 청구인에게는 이 건 처분을 한 것은 행정작용의 형평에 부합되지 아니한다. 나. 피청구인은 주차빌딩 이용차량과 공사차량이 진출입시 교통사고발생의 위험이 있다고 주장하나 현재 서울지역은 07:00부터 22:00까지는 3.5톤 이상 화물자동차 등의 출입이 제한되어 있으므로 공사차량이 출입할 수 있는 시간대에는 주차빌딩 이용차량 및 보행자가 거의 없는 실정이므로 피청구인의 주장은 부당하다. 다. 피청구인은 이 건 행정심판에 이르러 청구인의 건축설계서에 지상 1층에서 지하 1층을 경유하여 이 건 토지 방향으로 나가는 통로를 개설하도록 설계되어 있고, 이 건 토지는 국유재산(행정재산)으로서 임시사용허가를 할 경우에는 용도변경에 해당되므로 이 건 처분이 적법하다고 주장하나 이는 이 건 처분당시의 사유와 기본적 사실관계가 다르므로 동일성이 인정되지 아니한 새로운 반려사유이므로 이를 인정할 수 없고, 이를 반려사유로 보더라도 위 건축설계서에 의하면 청구인 건물의 출입구인 ○○상가 18동 후면 쪽에서 진입한 차량이 건물의 지하 1층으로 내려간 통로인데 피청구인이 이를 제대로 이해하지 못한 것이며, 이 건 토지는 피청구인의 지상 6층 주차장건물의 인근에 위치하고 있고, 도시계획법상 주차장용도로 지정되어 있으나 현재는 잡목이 식재된 조경지로서 주차장의 형태가 갖추어지지 아니하여 행정재산으로 볼 수 없으므로 이에 대한 피청구인의 주장은 부당하다. 라. ○○상가 18동 후면의 도로는 지반이 약한데다 청구인의 건물부지와 고도의 차이가 5.2m에 이르고 있고, 지하 17.9m 이상의 터파기 공사를 진행하여야 하는데 ○○상가에 설치된 주차시설로 인하여 위 도로를 이용할 경우 차량 통과높이가 2.4m에 불과하여 공사차량이 통행한다는 것은 기술적으로 불가능한 실정이고, 1992년에 피청구인을 상대로 도로개설을 청구하여 그 후 법원에서 이러한 도로개설청구는 법적 근거가 없다는 이유로 각하판결을 받은 것이며, 이 건 토지의 사용허가가 피청구인의 재량행위라고 하더라도 피청구인의 이 건 처분은 피청구인이 달성하려는 공익보다 공사를 할 수 없게 되어 청구인이 입는 불이익이 너무 커서 그 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 임시사용허가신청한 이 건 토지는 주차장부지로 결정된 행정재산으로서 국유재산법 제20조 및 제24조의 규정에 의하면 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니한 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있으나 주차장부지로 되어있는 행정재산인 이 건 토지를 공사장 진출입로로 임시사용허가를 할 경우 동 공사가 완료되어도 계속 사용하고자 할 경우 사실상 도로로 그 용도가 변경되는 불법을 자행하는 결과가 되고, 도시가스정압시설은 ▲▲(주)가 ○○구청장으로부터 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 12-12번지(하천)에 대한 점용허가를 받아 설치하였으나 위 허가장소에 설치하지 않고 이 건 토지 위에 설치된 사실이 확인되어 관계기관과 협의하여 동 시설을 이전 조치할 계획이다. 나. 피청구인의 주차빌딩 진입도로의 주 이용차량은 주차규모 92대의 ○○타운 부설주차장과 주차규모 602대인 주차빌딩의 이용차량으로서 1일 2,000여대가 이용하고 있는데 여기에 공사차량 수 십대가 추가된다면 주차빌딩의 진출입차량과 공사장의 진출입차량으로 교통 엇갈림 및 차량정체가 예상되고 이에 따른 집단민원 및 교통사고의 위험이 상존한다고 판단하였으며, 청구인은 주간에는 공사차량이 통행하지 아니한다고 주장하나 서울도심의 공사현장을 살펴보면 일반적으로 터파기 등 기초공사를 마친 후에는 덤프차량이나 레미콘 차량은 주간에 통행하지 않더라도 2.5톤 화물차를 이용하므로 동 공사현장도 예외가 아니라고 판단된다. 다. 청구인은 1987. 10. 20. 피청구인으로부터 이 건 토지에 도시계획사업 실시계획인가를 받을 당시의 사업계획서에 ○○상가 18단지 후면에 6m의 단지내 도로기능 통로를 설치하도록 되어 있음에도 1992년에 피청구인에게 이 건 토지에 도로를 개설해 달라는 신청을 하여 피청구인이 불가회신을 하자 행정심판과 행정소송을 제기하여 모두 각하판결을 받았고, 2001. 12. ○○구청장에게 도시계획시설사업의 실시계획 변경인가를 받을 때에도 대지와 도로가 접하는 통로를 이 건 토지 남쪽에 위치한 ○○상가 18동 후면 6m의 통로를 주출입구로 지정하여 사용한다고 설계하고 인가를 받았으며, 대지와 도로가 접하지 아니한 부지는 도시계획사업이라도 할지라도 건축허가가 되지 아니하여 위 6m의 통로를 건축법상 도로로 보아야 함에도 불구하고 피청구인에게 이 건 토지에 대한 임시사용허가신청을 하였으며, 위 설계서를 보면 지상 1층에서 지하 1층으로 내려가는 통로와 지하 1층에서 이 건 토지 방향으로 나가는 통로를 개설하는 것으로 설계되어 있는 바, 이는 임시도로를 개설한 후 건축물 완공 후에도 이 건 토지를 영구적인 도로로 사용하려고 하는 의사가 분명하다. 라. 위와 같은 사실을 종합하여 보면 청구인의 부지와 ○○상가의 부지를 합한 부지를 도시계획상 일단의 대지로 보아 ○○구청장이 실시계획을 인가한 사항이므로 공사착수에 따른 민원이 없도록 ○○상가와 충분한 협의를 거쳐 공사가 이루어지도록 하여야 하며, 이 건 처분은 관련 법령의 규정에 따라 행한 적법․타당한 처분이다. 4. 이 건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령 국유재산법 제24조제1항 및 제2항 도시계획법 제89조제1항 내지 제7항 국유재산법시행령 제24조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 등기부등본, 토지이용계획확인서, 도시계획시설사업시행 변경허가서, 토지사용 및 건축동의서, 법원판결문, 실시계획변경인가증, 건축설계서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 14-1번지, 14-18번지, 14-19번지의 토지(합계면적:1,209.9㎡)의 소유자이고 위 토지는 도시계획시설인 ○○상가의 6m 통로 외에는 도로와 접하는 부분이 없는 지적상 맹지이다. (나) 이 건 토지는 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 414번지(261.8㎡)의 일부분이고, 위 414번지의 토지는 당초 지목이 “하천”이었으나 1987년 한강로 주택개량재개발사업계획결정시 공공용지(공용주차장)로 결정되었으며, 1993년 구획정리가 완료된 후 별도의 414번지로 지번이 부여되었고, 이 건 토지의 토지이용계획확인서의 도시계획시설은 “공용주차장”으로, 토지대장의 지목은 “잡종지”로 되어 있다가 2002. 7. 11. “주차장”으로 변경되었으며, 소유자는 “국(건설부)”으로 되어 있고, 국유재산법 제21조제4항의 규정에 의하면 국유재산의 관리청은 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무의 일부를 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임할 수 있도록 되어 있으며, 행정권한의위임및위탁에관한규정 제38조제3항의 규정에 의하면 구거, 하천 등의 국유재산에 대한 사용허가 등의 사항을 특별시장․광역시장 및 도지사에게 위임하도록 되어 있다. (다) 피청구인의 공용주차빌딩은 이 건 토지와 인접해있는 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 12-9번지에 건축되어 있으며, 토지의 지목은 “하천”으로, 소유자는 “서울특별시”로 되어 있고, 602대의 자동차를 주차할 수 있는 지하 1층 지상 6층의 철근콘크리트조 스라브 건물이며, 1989. 2. 1.부터 공용주차빌딩으로 운영하고 있고, 일반건축물대장에 의하면 1988. 12. 27. 서울특별시로 소유자등록을 한 것으로 되어 있다. (라) 1985. 7. 26. 건설부 고시 제332호로 도시계획사업이 결정되면서 당시의 ○○청과시장 등이 ○○전자상가단지로 개발되었고, 당초에는 사업시행자가 청구외 ○○산업(주)외 3인으로 되어 있었으나 1987. 10. 20. 서울특별시 고시 제738호로 도시계획사업(유통업무설비)시행변경허가가 되면서 사업시행자에 청구인 외 2개 법인이 추가되었으며, 1987년의 변경된 사업계획에 의하면 사업시행규모는 대지면적 129,875.1㎡, 도매시장(판매시설) 54,932.2㎡, 주차장 28,753.3㎡(피청구인의 공용주차빌딩 포함), 도로 13,474.6㎡ 등을 설치하도록 되어 있고, 이 건 토지와 인접된 나진산업 18동 후면의 대지에 폭 6m, 길이 320m의 도로기능의 통로 등을 설치하도록 되어 있다. (마) ○○산업(주)의 1987. 7. 7.자 토지사용 및 건축동의 승낙서에 의하면, 위 폭 6m의 통로와 기 건축된 ○○산업(주) 소유의 17, 18동 11-12열간, 21-22열간의 1층 3m 통로를 개방하고 청구인이 무료로 사용하는데 대하여 동의한다고 되어 있다. (바) 청구인이 1989. 9.경 피청구인에게 청구인의 대지로 통하는 진입로 신설의 도시계획 세부시설 변경신청을 하자 피청구인은 주차장관리에 지장이 초래되므로 주차장 교차로 부분의 진입로 신설은 불가하고, 또한 ○○상가 18동 후면 단지내 통로가 이미 시설결정이 되어 있으므로 청구인의 대지 진입통로 신설은 불가하고, 현재 미시행상태에 있는 인근 주택개량 재개발사업지구의 부지를 일부 매수하여 자체 진입로 확보 또는 임시사용하는 방안을 검토하라고 회신하였다. (사) 청구인이 1992. 5.경 피청구인에게 이 건 토지를 통행로로 사용하기 위하여 이 건 토지에 대한 사용허가 신청을 하자 피청구인은 1992. 5. 18. 위 주차빌딩은 피청구인 소유의 행정재산으로서 ○○전자상가단지 내의 상인 및 고객의 주차에 제공되고 있으며, 이용률 및 회전률이 증대되고 있는 실정이므로 동 부지에 대한 점용허가는 불가하다고 회신하였다. (아) 청구인이 1993. 7.경 피청구인에게 이 건 토지에 도시계획시설사업 시행을 위한 통로개설을 하여 달라는 신청을 하자 피청구인이 1993. 8. 2. 청구인이 계획중인 판매시설 용도의 건축물은 청구인외 6인이 ○○상가 건축물의 증축으로 신청하여 건축허가가 된 것이고, ○○상가 18동 후면의 폭 6m의 통로를 설치하도록 되어 있으며, 피청구인 소유의 주차빌딩은 도시계획법 및 도시재개발법의 규정에 의하여 부지가 조성되었으므로 통로개설은 불가능하고, 건축허가 된 내용대로 건축하고 시공상 문제점에 대하여는 건축주 책임 하에 별도대책을 강구하라고 회신하자 청구인은 이에 대하여 행정심판 및 행정소송을 제기하였으나 모두 각하되었다. (자) 서울고둥법원의 1995. 12. 1.자 판결문(95구17153)에 의하면, 청구인은 위 ○○산업(주)으로부터 ○○상가 18동 후면의 폭 6m의 통로를 무료로 사용하는데 동의한다는 동의서를 받고 1988. 1.경 ○○상가의 건물을 청구인 소유의 토지까지 연장하여 증축하는 형식으로 건축허가를 받았으며, 피청구인은 공용주차빌딩을 건립하여 1989. 2. 1.부터 이를 운영하여 오고 있고, 그 무렵 청구인 토지와 인접한 ○○산업(주)은 위 도시계획사업에 의하여 1층 건물을 3층으로 증축하여 유통업무시설의 건축을 완료한 상태였으며, 청구인은 1993. 7.경 위 통로로는 공사차량의 진입이 현실적으로 불가능하다는 이유로 이 건 토지에 통로의 개설을 청구하였으나 청구인은 심리과정에 이르러 공사를 위한 임시도로로서 가도의 개설을 구한 것이 아니라 맹지인 청구인의 토지에 출입하기 위하여 공사완료 이후에도 계속 사용할 수 있는 영구적인 통로의 개설을 구하는 것임을 명백히 밝히고 있고, 그렇다면 도시계획법 제5조는 도시계획사업의 시행을 위하여 필요한 가도의 일시사용에 관한 규정이므로 이 규정이 청구인이 구하는 항구적인 통로개설청구의 근거가 될 수 없으며, 달리 청구인이 피청구인에 대하여 통로개설을 청구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 없으므로 피청구인의 거부행위는 청구인의 권리나 법적 이익에 어떠한 영향을 미치는 것이 아니므로 피청구인의 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다는 이유로 각하판결을 한 것으로 되어 있고, 1996. 7. 12.자 대법원의 판결문(96누1153)에도 위 고등법원의 판단이 정당하다는 이유로 상고 기각판결을 한 것으로 되어 있다. (차) 청구외 ○○구청장이 2001. 1. 8. 피청구인에게 보낸 도시계획시설(유통업무설비)세부시설 변경결정요청 공문에 의하면, 세부시설중 도매시장(판매시설)에서 1,209.9㎡를 감하고, 도매업에 제공되는 사무소 또는 점포를 1,209.9㎡를 증하는 것으로 되어 있고, ○○상가 18동 후면 폭 6m의 도로는 단지내 도로기능의 통로로 사업시행허가 되었으며, 위 통로의 캐노피(가설건축물) 및 적치물 처리는 (주)○○전자가 동 사업을 시행하여도 나진산업에서 불응하여 해결이 안될 때에는 도시계획법 제50조 및 동법 제92조에 의하여 허가취소 등 관련 조치를 할 수 있으며, 세부시설이 변경되어 (주)○○전자가 사업시행시 인가조건으로 통로확보를 선 조치후 사업을 시행하도록 조치한다고 되어 있으며, 피청구인은 이를 서울특별시 고시 제2001-340호(2001. 10. 17.)로 고시하였다. (카) 위 ○○구청장은 청구인에게 2001. 12. 8. 도시계획시설(유통업무설비)사업의 실시계획 변경인가증을 교부하였고, 위 인가증에 의하면, 사업면적 1,209.9㎡로, 층수는 지하 4층, 지상 10층으로, 용도는 도매업에 제공되는 사무소 또는 점포로, 사업의 착수예정일은 2001. 12. 30.로, 준공예정일은 2004. 12. 31.로 되어 있으며, 건축분야는 건축과에 제출한 설계도서에 준하여 시행하고, 교통행정분야는 폭 6m의 진․출입 통로는 차로 4m, 보도 2m로 계획되어 있으나 ○○상가 주차장과 공동으로 사용하는 구간은 폭 6m의 차도를 설치하여 차량이동 경로를 확보하라는 등의 인가조건을 첨부하였다. (타) 청구인은 2002. 1. 18. 피청구인에게 도시계획시설사업의 공사진입로로 사용한다는 목적으로 2003. 1. 31.까지 이 건 토지에 대한 임시사용허가신청을 하자 피청구인은 2002. 1. 26. 공사차량의 통행시 교통 엇갈림 현상으로 교통사고발생의 위험 등 주차장관리에 많은 장애가 발생될 것으로 예상된다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (파) ▲▲(주)가 청구외 ○○구청장에게 도시가스공급을 위한 지역정압기의 설치를 위하여 서울특별시 ○○구 한강로 2가 12-12번지[하천, 소유자:국(건설부)] 16㎡에 대한 공공용지(하천)점용허가 신청을 하자 위 ○○구청장이 2000. 2. 29. 이를 허가하였으나, 피청구인은 위 지역정압기가 허가된 장소가 아닌 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 414번지의 주차장부지에 설치되어 있다는 이유로 2002. 7. 18. 위 정압기를 다른 장소로 이전 설치하여 관리하는 방안을 강구하라는 공문을 ▲▲(주)에게 발송하였다. (하) 청구인의 의뢰로 ○○종합건설(주) 및 (주)○○건축사사무소에서 조사하고 청구인에게 통보한 회신문에 의하면, ○○상가 18동 후면 6m의 통로는 대형차량의 방향회전이 어렵고, 동 통로의 구조와 지반이 취약하여 ○○상가 건물에 심각한 피해가 발생할 우려가 있으며, 옹벽 및 옹벽 후면의 H형강이 안전하지 않아 공사 진출입로로의 사용은 불가능한 것으로 판단된다고 되어 있고, 또한 (주)○○엔지니어링의 교통체계분석자료에 의하면, ○○상가 후면의 통로는 사업대상지보다 약 2-4m정도 지반이 높아 직접적인 공사가 불가능하고, 건물의 안전에도 문제가 예상되어 동 통로로의 공사차량 진출입은 불가능하며, 피청구인의 주차빌딩 진입로를 사용할 경우 낮 시간대에는 교통소통에 다소 문제가 있을 것으로 예상되나 심야시간대에는 공사차량을 지원하는 적정인원이 배치된다면 문제가 없을 것으로 사료된다고 되어 있다. (거) 청구인의 건축물 배치도에 의하면 ○○상가 18동 후면 의 통로방향으로 주출입구가 있는 것으로 되어 있고, 평면도에 의하면, 지상 1층에서 지하 1층을 경유하여 이 건 토지의 방향으로 나갈 수 있는 경사로를 설치하는 것으로 되어 있다. (2) 이 건 처분의 위법․부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 도시계획법 제89조제1항의 규정에 의하면, 도시계획시설사업의 시행자는 타인의 토지를 임시통로로 일시 사용할 수 있고, 동조제3항 및 제4항의 규정에 의하면, 타인의 토지를 임시통로로 일시사용하고자 하는 자는 토지의 소유자 등의 동의를 얻도록 되어 있고, 동의를 얻을 수 없는 때에는 관할 특별시장․광역시장․시장 또는 군수의 허가를 받도록 되어 있으며, 동조제7항의 규정에 의하면, 토지의 점유자는 정당한 사유없이 제1항의 규정에 의한 행위를 방해하거나 거절하지 못하도록 되어 있다. 동조의 규정에 의한 허가는 도시계획시설사업의 원활한 시행을 위하여 사업시행자에게 토지의 일시사용권을 설정해 주는 것이기는 하나, 이는 토지의 소유권․점유권에 대한 제한을 가하여 당해 토지의 소유자나 점유자 등의 의사에 불구하고 그 토지를 일시사용할 수 있도록 한 것일 뿐 당해 토지의 사용과 관련하여 다른 법령에 의해 가해져 있는 모든 제한까지 해제해주는 것은 아니라고 할 것이다. 그런데, 국유재산법 제23조 및 제24조는 행정재산에 대해서는 용도가 한정되어 있지 아니한 잡종재산의 경우와는 달리 이를 대부․매각 등을 하거나 이에 사권을 설정하지 못하며 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서만 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있도록 하고 있다. 따라서, 행정재산에 대해 도시계획법 제89조제4항에 의한 일시사용 허가가 신청된 경우에는 당해 행정재산의 관리청이 그 행정재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니한다고 판단하여 그 사용에 동의한 경우에 한하여 허가를 할 수 있다고 할 것이다. 그리고 행정재산의 도시계획법에 의한 일시사용권자와 국유재산법에 의한 관리청이 동일한 행정청인 경우에는 비록 사업시행자가 도시계획법에 의한 사용허가만 신청하였다고 하더라도 당해 신청이 국유재산법상의 허가요건에 적합한지까지 아울러 판단하여 허가여부를 결정하여야 할 것이다[이 사건의 경우 청구인은 이 건 토지에 대하여 소유자(관리청)의 동의를 요청하지 아니하고 바로 일시사용허가를 신청한 것도 피청구인이 이 건 토지의 관리청(관리를 위임받은 자)이자 일시사용허가권자라는 사정에 기인하는 것으로 보인다]. (나) 위 기록에 비추어 보건대, 이 건 도시계획시설사업이 공공성이 인정되고, 가사 이 건 토지를 임시통로로 사용하는 것이 동 사업의 시행에 필요하다고 하더라도 피청구인은 청구인에 대하여 이 건 토지에 대하여 일시사용허가를 할 경우 주차빌딩 이용차량과 공사차량의 교통 엇갈림 현상으로 교통사고의 발생 위험성 등 주차장관리에 많은 장애가 있을 것으로 예상하고, 이는 국유재산법 및 동법시행령의 규정에 의한 행정재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 경우에 해당되지 아니한 것으로 판단하고 이 건 거부처분을 행한 것으로 인정되는 이상 피청구인의 이러한 판단이 특별히 재량권을 일탈 또는 남용한 것이라고 보기는 어렵다고 할 것이다. 또 청구인은 1989년부터 이 건 토지에 대하여 수회에 걸쳐 피청구인에게 사용허가신청 및 통로개설신청을 하였으나 피청구인이 이를 모두 거부하고 당시 미시행 상태에 있는 인근 주택개량 재개발사업지구의 부지를 일부 매수하여 자체 진입로로 확보하거나 임시사용하는 방안을 검토하라고 회신하였음에도 이를 이행하지 아니한 점이 인정되고, 더구나 청구인은 현재의 토지형상 등과 전혀 변함이 없는 상태에서 사업시행을 위한 임시통로(진입로)에 대해서는 특별한 언급이 없이 ○○상가 18동 후면의 폭 6m의 통로를 진출입로로 사용하는 것을 전제로 위 ○○구청장으로부터 도시계획시설사업의 실시계획 변경인가를 받고 이제 와서 이 건 토지만을 진입로로 사용하지 않으면 안 된다고 주장하는 것도 인정하기 어렵다고 할 것이다. (다) 한편, 청구인은 이 건 처분 당시 피청구인이 처분사유로 적시하지 아니하고 처분사유와 동일성이 없는 새로운 처분사유를 주장하고 있으므로 이를 인정할 수 없고, 설사 이를 인정한다고 하더라도 이 건 토지는 주차장의 형태가 갖추어지지 아니하였으므로 행정재산이 아니라고 주장하나, 위 기록에 의하면 이 건 토지를 포함한 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 12-16번지(구 지번, 지목:하천)와 이에 연접한 토지 12-15번지(구 지번, 지목:하천)는 1987년 한강로 주택개량재개발사업계획결정을 한 때에 공공용지(공용주차장)로 결정되었으며(1993년 구획정리가 완료된 후 이 건 토지는 새로 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 414번지로 지번이 부여되었다), 1988년 이 건 토지와 연접한 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 12-9번지 일대에 공용주차빌딩(지하 1층, 지상 6층, 주차용량 602대)이 건축되어 1989. 2. 1.부터 현재까지 공용주차장의 이용에 제공되고 있는 사실을 인정할 수 있는 바, 이 건 토지는 한강로 주택개량재개발사업으로 공용주차장으로 결정되었고, 이 건 토지를 포함한 일단의 공공용지(공용주차장 용지)에 주차빌딩이 건축되어 주차장으로 이용되고 있는 이상 이 건 토지가 직접 주차에 제공되고 있지는 않다 하더라도 이는 공용주차장부지의 일부를 구성한다 할 것이어서 이 건 토지는 행정재산인 공용주차장에 해당함이 분명하다 할 것이고, 또 피청구인이 주차장(행정재산)관리에 대한 장애발생의 우려를 이유로 이 건 임시사용허가거부처분을 한 사실이 인정되므로 피청구인이 이 건 심판청구에 대한 답변에서 이 건 토지에 대한 임시사용허가는 행정재산의 용도변경에 해당한다고 주장하고 있다 하여 이로써 이 건 처분의 기초가 된 것과 기본적 사실관계가 다른 새로운 사유를 거부사유로 주장하고 있다고는 할 수 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.