질의회신무효확인등청구

이 유 1. 사건개요 청구인은 1998. 6. 23. 대전광역시 소재 ○○상가에서 구 도시계획법에 의한 대전광역시 지구단위 계획에 의거 의원, 약국 등으로 용도를 지정하여 상권을 보장받고자 하던 자로서, 택지개발촉진법시행령(대통령령 제16395호)이 1999. 6. 11. 개정ㆍ시행되었고, 대전광역시 서구청장은 유치원, 학원 용도로 건축허가를 받아 건축중인 청구외 이○○ 소유의 건물을 위 용도 외에 약국, 의원 등으로 1999. 8. 16. 용도변경을 해주었던 바, 청구인이 동법시행령(대통령령 제16395호)중 부칙 제2항(유치원시설의 설치면적 변경에 관한 적용례)의 규정과 관련하여 "유치원 용지에 종전의 규정에 의하여 건축허가를 받아 건축중인 경우, 동 규정 개정 후 개정된 규정에 적합한 건축허가사항의 변경이 가능한 지" 등에 관하여 피청구인에게 질의하자, 피청구인이 "건축허가를 받아 건축 중인 경우도 동법시행령에 적합하게 건축허가사항의 변경이 가능할 것으로 판단되며, 동법시행령 제7조제4항제2호의 개정 규정은 유치원 용지에서 기 준공된 건물에도 적용된다"는 등의 내용으로 회신한 후, 청구인은 대전광역시 서구청장이 청구외 이○○에 대하여 불법으로 설계변경허가를 해주었다는 취지 등으로 행정심판을 제기하였고, 대전광역시장이 건축설계변경허가처분취소청구에 대하여 행한 질의회신은 단순히 업무처리를 위한 지침으로 허가권자를 기속하지 아니하므로 개발계획에 따라 일정규모의 면적을 배분받은 입주자를 고려하지 아니한 대전광역시 서구청장의 처분은 재량권을 일탈하였다는 사유 등으로 1999. 12. 21. 인용재결함에 따라 대전광역시 서구청장은 2000. 1. 7. 건축설계변경허가처분을 취소하였으나, 고충처리위원회의 권고 등으로 청구외 이○○의 건축물대장 표시변경 신청을 다시 수리하자, 청구인은 2002. 5. 16. 행정심판 인용재결에 대한 이행청구를 제기하였으며, 대전광역시장이 재결의 기속력은 완성되었고 건축물표시변경신청에 대한 수리는 공권력의 행사라고 볼 수 없다는 이유 등으로 2002. 9. 12. 각하재결을 한 후, 청구인은 이 건의 원인으로 수회에 걸쳐 답변한 피청구인의 민원회신 내용에 대하여 무효임을 확인하고 적법한 행정행위가 이루어질 수 있도록 불합리한 법령을 개선해 달라는 등의 취지로 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 피청구인이 택지개발촉진법시행령을 개정하여 공포ㆍ시행하면서 부칙 제2항의 규정에 따라 이 영 시행이전 허가 받은 건축물에도 제7조제4항제2호의 시설이 설치가능하다는 취지로 회신한 내용이 원인이 되었고, 이를 믿고 국민고충처리위원회가 대전광역시장과 대전광역시 서구청장에게 소급적용하도록 공권력행사인 시정권고를 하였으며, 이를 근거로 대전광역시 서구청장은 대전광역시장이 인용재결하여 종결된 불법용도변경(의료시설 등)사건을 법적 구속력이 없는 시정권고로 청구외 이○○의 건축물관리대장에 의료시설 등으로 번복하여 용도변경을 해주었고, 이후 대전광역시 서구청장은 원상정정을 거부하고 대전광역시장도 부작위 위법을 방치하고 있는 바, 이는 관련기관의 불합리한 법적용 행위이므로 존재할 수 없는 원인무효 행위라고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. <본안 전 항변> 질의회신은 일반적인 법령해석이므로 행정심판의 대상이 아니고, 비록 법령에 위배되어 무효인 질의회신을 근거로 대전광역시 서구청장 또는 국민고충처리위원회의 처분 또는 부작위가 있었다하더라도 이는 해당 행정처분을 행한 행정청을 상대로 행정심판을 제기하여야 할 사항이므로 이 건 청구는 부적법하여 각하되어야 한다. <본안에 대한 답변> 가. 이 사건의 대상으로 지목한 질의회신에서는 유치원용지의 복합용도 범위를 확대하면서, 연면적 범위를 2분의 1이내로 제한하는 택지개발촉진법시행령 제7조제4항제2호의 규정(1999. 6. 11. 대통령령 제16395호)을 적용함에 있어 부칙 제2항의 입법취지를 "종전규정에 의한 용도변경사항은 그대로 인정하되 새로 추가되는 경우는 복합용도의 범위를 2분의 1범위내로 제한하기 위한 것"임을 설명하였다. 나. 지구단위계획상 유치원용도로 지정되어 있음에도 지구단위계획의 변경없이 당초 지정된 용도 이외의 의료시설 등의 용도로 변경할 수 있는지 여부에 대해서는 "지구단위계획을 승인한 해당 지방자치단체가 지구단위계획 지정취지 등을 감안하여 판단할 사항"임을 회신하였다. 다. 또한 부칙조항 입법취지는 1999년 규제완화대책의 일환으로 추진되었던 개정시행령이 유치원용지내 의료시설 등 복합용도를 대폭 허용하였으나, 유치원용지의 고유기능 확보를 위해 유치원용도를 2분의 1범위이상 확보하도록 하는 일부 규제가 신설되어서 국민피해를 최소화하고자 신규 건축허가부터 적용하도록 한 것이다. 라. 따라서 택지개발촉진법시행령 부칙에 대한 질의회신이 법령에 위배되는 무효한 것이라고 볼 수 없으므로 청구인의 청구내용은 이유없어 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 나. 판단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 택지개발촉진법시행령(대통령령 제16395호), 행정심판청구서, 답변서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1998. 6. 23. 대전광역시 소재 ○○상가에서 구 도시계획법에 의한 대전광역시 지구단위 계획에 의거 의원, 약국 등으로 용도를 지정하여 상권을 보장받고자 하던 자로서, 택지개발촉진법시행령(대통령령 제16395호)이 1999. 6. 11. 개정ㆍ시행되었고, 대전광역시 서구청장은 유치원, 학원 용도로 건축허가를 받아 건축중인 청구외 이○○ 소유의 건물을 위 용도 외에 약국, 의원 등으로 1999. 8. 16. 용도변경을 해주었다. (나) 이에 청구인이 동법시행령(대통령령 제16395호)중 부칙 제2항(유치원시설의 설치면적 변경에 관한 적용례)의 규정과 관련하여 "유치원 용지에 종전의 규정에 의하여 건축허가를 받아 건축중인 경우, 동 규정 개정 후 개정된 규정에 적합한 건축허가사항의 변경이 가능한 지" 등에 관하여 피청구인에게 질의하자, 피청구인이 "건축허가를 받아 건축 중인 경우도 동법시행령에 적합하게 건축허가사항의 변경이 가능할 것으로 판단되며, 동법시행령 제7조제4항제2호의 개정 규정은 유치원 용지에서 기 준공된 건물에도 적용된다"는 등의 내용으로 회신하였다. (다) 이 후, 청구인은 대전광역시 서구청장이 청구외 이○○에 대하여 불법으로 설계변경허가를 해주었다는 취지 등으로 행정심판을 제기하였고, 대전광역시장이 건축설계변경허가처분취소청구에 대하여 행한 질의회신은 단순히 업무처리를 위한 지침으로 허가권자를 기속하지 아니하 며, 피청구인이 법령의 개정에 의하여 건축설계변경이 가능하다고 하여 기존 상가입주자를 고려하지 아니한 대전광역시 서구청장의 허가처분은 재량권을 일탈하였다는 사유 등으로 1999. 12. 21. 인용재결을 하였다. (라) 대전광역시 서구청장은 2000. 1. 7. 건축설계변경허가처분을 취소하였으나, 고충처리위원회의 권고 등으로 청구외 이○○의 건축물대장 표시변경 신청을 다시 수리하자, 청구인은 2002. 5. 16. 행정심판 인용재결에 대한 이행청구를 제기하였으며, 대전광역시장이 재결의 기속력은 완성되었고 건축물표시변경신청에 대한 수리는 공권력의 행사라고 볼 수 없다는 이유 등으로 2002. 9. 12. 각하재결을 하였다. (마) 그 후, 청구인은 이 건의 원인으로 수회에 걸쳐 답변한 피청구인의 회신내용에 대하여 무효임을 확인하고 적법한 행정행위가 이루어질 수 있도록 불합리한 법령을 개선해 달라는 등의 취지로 행정심판을 제기하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면, "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있는 바, 피청구인이 청구인의 질의에 대하여 회신한 내용은 행정심판의 대상이 되는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사로 볼 수가 없고, 더욱이 일반적ㆍ추상적인 법령 등의 개선을 요구하는 것은 행정심판의 전제가 되는 구체적인 권리ㆍ의무에 관한 분쟁이 아니라고 할 것이므로 행정심판의 대상이 될 수 없다고 할 것이다. 따라서, 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.