집합건축물 전유부변경신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에 소재한 건물의 지상 9·10층(건축물 명칭: △△타워, 각 층 전유부면적 1,169.296㎡, 용도: 업무시설(사무소), 이하 ‘이 사건 집합건축물’이라고 한다)의 소유자로서, 2014. 10. 1. 피청구인에게 이 사건 집합건축물 전유부 2개호를 137개호로 분할하는 집합건축물대장 전유부분할신청(이하 ‘이 사건 분할신청’이라고 한다)을 하였고, 피청구인은 이 사건 분할신청의 분할 후 평면도상 그 용도가 「건축법」 제2조제2항 및 같은 법 시행령 제3조의5 별표1에 따른 용도별건축물의 종류상 숙박시설(다중생활시설) 또는 업무시설(오피스텔)에 해당하여 기존 용도인 업무시설(사무소)로 볼 수 없다는 사유로 2014. 10. 13. 집합건축물 전유부변경신청 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 집합건축물을 청구외 ㈜△△△△△(이하 ‘이 사건 시행사’라고 한다)를 통해 소호사무실로 개발하여 일반에 분양할 계획을 가지고 있다. 소호사무실이란 소규모사업자가 사업을 영위할 수 있도록 최소한의 시설과 면적을 갖춘 공간을 임대하는 사무소로서 주로 10평 이하의 공간에 책상과 컴퓨터등 기본적인 사무용품만 갖추고 복사기 회의실을 공동으로 사용하여 비용을 절감하는 신개념 비즈니스 공간으로 주로 독립 벤처기업을 영위하는 자들을 위한 업무시설이다. 이러한 시설들은 개념적 공통성을 가지고 있지만 면적, 시설, 화장실, 휴게실 제공 등에서 통일되지 않은 각자의 특색을 가지고 있고 청구인의 경우처럼 개별 호실에 간소한 화장실을 설치하여 임차인의 편의를 도모하고자 하는 경우도 있다. 2) 피청구인은 이 사건 처분의 사유로 이 사건 신청이 이 사건 집합건축물이 소재한 지역에서 허용되지 않는 용도라는 점을 주장하지만 이는 이 사건 신청에 대해 적용할 수 있는 법규와 법리를 오해한 데서 비롯된 것이다. 이 사건 신청과 관련된 법령을 살펴보면 「건축물대장의 기재 및 관리에 관한 규칙」(이하 ‘건축물대장규칙’이라고 한다) 제15조 및 제17조에 따라 분할대상 부동산의 평면도, 단위세대평면도 및 건물등기사항 증명서를 제출하고 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘집합건물법’이라고 한다)에 적합한지를 검토하도록 규정하고 있고, 집합건물법에서는 전유부 변경의 승인기준에 대해 언급하고 있지 않으며, 「건축법」에서도 전유부 변경 승인기준은 규정하고 있지 않고 같은 법 시행령 제3조의5별표1에 따라 일반업무시설(사무소), 오피스텔, 다중생활시설에 대해 기술하면서 구분방법에 대해 명확한 설명 없이 다만 오피스텔에 대하여 업무를 주로하며 분양하거나 임대하는 구획 일부에서 숙식을 할 수 있도록 한 건축물로 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것이라고만 규정하고 있다. 3) 위 법령의 내용을 바탕으로 이 사건 신청의 법적 성격을 살펴보면, 일반적인 금지를 해제하여 허가하여 준다는 개념이라기보다 관계법령에 위배되지 않는 한 신청인의 신청을 수리해야하는 강학상의 신고 또는 수리를 요하는 신고라고 볼 수 있을 것이고 이 경우 요건에 대한 심사는 형식적·외형적 심사에 그친다고 보아야 할 것이다. 전유부 분할에 관한 판례를 찾아볼 수 없지만 성격이 유사한 건축물용도변경신고의 경우 대법원은 변경하고자 하는 용도의 건축기준에 적합한 이상 행정청으로서는 관계법령에 정하지 않은 사유를 내세워 그 수리를 거부할 수 없다고 판시하였는바, 전유부 변경의 법적성격을 이와 같이 본다면 행정청의 재량은 극히 작은 정도로 줄어든다고 할 것이고 이 사건 신청이 집합건물법에 적합한지의 여부 외의 요건을 검토할 재량권은 없다고 할 것이다 4) 건축물대장규칙 제15조 및 제17조에 따르면 전유부 분할에 있어서 관계법령 등에 적합한지를 검토해야 한다고 규정하고 있지만, 이 규정의 의미는 전유부분할과 관련된 법규만을 검토할 수 있다는 의미로 보아야하고 건축물의 용도와 전유부 분할은 규제하고자 하는 법익이 서로 달라 이 사건 집합건축물의 용도를 이유로 이 사건 처분을 할 수는 없다고 할 것이다. 피청구인이 행정심판절차를 통해 제출한 답변서를 살펴보면 이 사건 집합건축물이 장래에 법규에서 금지한 용도로 사용될 수도 있다는 점을 우려하고 있는 것으로 보이나, 청구인은 앞에서 기술한 SOHO사무실 용도(업무시설)로 이 사건 집합건물을 개발하려고 하고 있지 피청구인이 우려하는 용도로 개발하거나 분양할 의도가 전혀 없다. 또한, 현재의 도면만으로는 사무실이 어떤 용도로 사용될지 확신할 수 없는 상황에서 미래의 일을 미리 염려하여 분할 자체를 거부할 수는 없는 것이고, 장래 허용되지 않는 용도로 개축 등이 된다면 추후 위법행위가 발생하였을 때 「건축법」 제108조에 따라 과태료 등을 부과할 수도 있으며, 분양과정에서 수분양자들의 피해가 우려된다고 하였으나 실제 그런 문제가 발생한다면 청구인과 수분양자들이 민·형사적으로 해결해야 할 문제일 뿐이다. 5) 피청구인은 이 사건 집합건물의 분양광고 등을 통해 업무용 사무실이 아닌 주거용 오피스텔이나 다중생활시설로 분양될 것이 확실시된다고 주장하지만, 피청구인이 제시한 광고는 분양대행사인 ㈜△△△의 직원이 개인 실적을 위해 제기한 허위광고로서 이 사건 시행사의 모니터링에 적발되어 즉시 삭제되었고 이 사건 처분 당시에는 이런 광고가 인터넷상에 남아 있지 않았다. 청구인은 성공적인 분양을 위해 법적·행정적 절차에 만전을 기하고 있는 상황에서 일부러 이런 허위광고를 할 이유가 없고, 광고의 내용은 청구인이 이 사건 신청을 하면서 제출한 평면도와도 맞지 않았기 때문에 신뢰할 수 없는 자료들이며, 이와 관련된 이 사건 시행사의 사업교육자료, 당사자 확인서, 분양대행사 확인서 등을 살펴보면 청구인과 이 사건 시행사는 이런 일이 다시 발생하지 않도록 조치하고 있다. 6) 설령, 이 사건 처분을 하면서 건축물의 용도에 관한 부분을 검토대상으로 삼을 수 있다고 하더라도 이 사건 처분은 법률유보의 원칙을 위배한 것이다. 「건축법」상 업무시설(사무소)와 관련하여 어떤 기준에 따라 설계가 되어야 하는지 명확한 기준이 없고, 피청구인이 우려하는 용도인 오피스텔 또는 다중생활시설(고시원)과 구분을 하자면 법규상 ‘숙박’ 또는 ‘숙식’을 할 수 있느냐의 여부가 그 기준이 되어야 할 것인데, 대법원은 독립된 주거생활을 할 수 있는 시설로 방·욕실·화장실·발코니·부엌 등을 제시하고 있는바(대법원 1993. 8. 24. 93누7075판결 참조), 이 사건 신청서의 평면도를 보면 독립된 화장실이 있을 뿐 주거시설을 위한 욕실, 주방, 환기 등 어떠한 시설도 마련되어 있지 않고 고시원처럼 숙식 또는 숙박을 위한 공동시설이 있는 것도 아니어서 오피스텔이나 다중생활시설로 사용될 수 없다. 또한 피청구인은 오피스텔과의 유사점으로 전용엘리베이터가 있고 및 각 호별 화장실이 설치되어 있다고 주장하지만 일반사무소라고 별도의 출입구나 엘리베이터를 설치하지 못한다거나 업무시설에 이용자의 편의를 위해 별도의 화장실을 설치하지 못한다고 할 수 없는바, 피청구인은 이 사건 집합건물이 업무시설에 해당되지 않는다는 명확한 법적 근거가 없음에도 이 사건 처분을 한 것이다. 7) 위에서 본바와 같이 이 사건 처분은 청구인의 부동산개발을 할 수 있는 권리를 과도하게 침해하여 비례의 원칙을 위배하였고, 법적근거가 없는 이유를 들어 처분을 한 것으로 법률유보의 원칙을 위배한 것으로 위법하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 건축물대장규칙 제17조에 따라 집합건물법 등 관계법령에 적합한지를 검토하였고 청구인이 제출한 해당 층의 평면도를 확인한 결과 내부구조에 따른 사용용도가 「건축법」 제2조제2항 및 같은 법 시행령 제3조의5별표1에 따른 건축물 용도상 숙박시설(다중생활시설) 또는 업무시설(오피스텔)과 유사한 형태로서 기존 용도인 업무시설(사무소)로 분류할 수 없어 「건축법」상 용도기준에 부합하지 않아 이 사건 처분을 한 것이다. 청구인은 전유부분할과 관계된 법규만 검토할 수 있다고 주장하지만, 건축물대장규칙은 「건축법」제38조, 제39조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 필요한 사항을 규정한 것으로 「건축법」과 직접적인 관계를 가지므로 반드시 「건축법」은 반드시 검토하여야 하고, 위 규칙 제17조에 따라 제출해야하는 평면도는 같은 규칙 제2조제1호에 따라 건축물의 현황을 표시하는 도면으로 정의되고 건축물의 현황에는 구조·형태·용도에 관한 사항이 포함되는 것이므로 전유부 분할 후 건축물의 용도에 관한 사항 또한 「건축법」에 따른 용도분류에 적합하여야 하는바, 이 사건 처분이 법적 근거가 없는 것이라고 할 수 없다. 2) 일반적으로 오피스텔 및 다중생활시설(고시원)의 경우 소규모의 여러 개로 구분된 각 실에 화장실을 가지는 것이 주된 특징이고, 청구인의 이 사건 신청서의 평면도 또한 이와 유사한 형태를 가지고 있으며 청구인이 제시한 사례와 같이 일부 정상적인 소호사무실로 이용되는 건축물도 있으나 대부분 사무소는 사무공간과 분리된 공용화장실을 사용하고 있다. 청구인은 전유부 분할 후 건축물의 이용목적을 소호사무실로 주장하며 내부에 있는 화장실만을 가지고 오피스텔 등의 용도와 구분할 수 없다고 주장하지만 피청구인도 평면도상 가구의 표시유무를 배제하고 내부구조와 그에 따른 이용형태만 가지고 종합적으로 판단한 것이다. 또한, 청구인으로부터 전유부분할 이전에도 주거용도로의 분양관련 문의가 다수 있어 현장을 확인한 결과 일반 오피스텔과 유사하게 9·10층에 별도의 출입구가 설치되어 있는 것을 확인하였고 주거용도 사용 시 위반조치사항 문의 및 인터넷 상 다수의 분양광고가 확인되는 등 오피스텔과 같이 주거가 가능한 용도로 충분히 사용될 수 있음을 인지하였으며, 이 사건 집합건축물 내 오피스텔은 피청구인 관내 주차장 관련 조례에 따른 주차대수 확보가 불가하여 허용될 수 없고, 1개 층 내부에 수개의 실이 생겨 동선이 복잡해지고 그에 따라 재난 및 화재 상황에서 피난에 취약하고 채광과 환기가 부족해지는 등 건축물의 안전·기능·환경이 크게 저해될 것이다. 3) 최근 업무용 사무실을 원룸과 유사한 오피스룸이라는 법령상 규정되지 않은 용도로 분양하여 다수의 피해가 발생하고 있다는 언론보도가 있어 피청구인은 이러한 사례가 발생하지 않도록 ○○지역 건축사회에 협조 문서를 보낸 적도 있다. 청구인은 피청구인이 지적한 광고가 분양을 대행하는 업체 직원의 과실에 불과한 것이고 이 사건 처분 당시에는 모두 삭제되었다고 주장하나, 피청구인이 제출한 불법분양광고는 이 사건 처분 시점에서 모두 인터넷에서 확인한 것이고, 분양대행업체의 확인서 및 자술서 등은 모두 행정심판절차 중에 작성된 것인 점, 청구인이제시한 사업계획서 등은 얼마든지 임의로 작성될 수 있다는 점을 살펴보면 그 주장의 신뢰성이 떨어진다 할 것이다. 전유부 분할 후 위법사항이 적발될 경우 피청구인이 그에 따른 행정처분을 할 수도 있겠지만, 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상하여 공공복리를 도모하는 「건축법」의 목적에 따라 종합행정을 수행하는 피청구인의 입장에서는 사무실 용도가 아닌 오피스텔 또는 다중생활시설로 분양 후 위법행위 발생 시에 수분양자들이 입게 되는 피해와 사회적 폐단을 고려하고 예상되는 주차난을 방지하여 공공의 이익을 우선하고자 행한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. 제38조(건축물대장) ① 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 건축물의 소유·이용 및 유지·관리 상태를 확인하거나 건축정책의 기초 자료로 활용하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 건축물대장에 건축물과 그 대지의 현황을 적어서 보관하여야 한다. 1. 제22조제2항에 따라 사용승인서를 내준 경우 2. 제11조에 따른 건축허가 대상 건축물(제14조에 따른 신고 대상 건축물을 포함한다) 외의 건축물의 공사를 끝낸 후 기재를 요청한 경우 3. 제35조에 따른 건축물의 유지·관리에 관한 사항 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ② 제1항에 따른 건축물대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 1. 단독주택[단독주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터 및 노인복지시설(노인복지주택은 제외한다)을 포함한다] 나. 다중주택: 다음의 요건을 모두 갖춘 주택을 말한다. 2) 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것(각 실별로 욕실은 설치할 수 있으나, 취사시설은 설치하지 아니한 것을 말한다. 이하 같다) 4. 제2종 근린생활시설 거. 다중생활시설(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 독립된 주거의 형태를 갖추지 않은 것을 말한다. 이하 같다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 15. 숙박시설 다. 다중생활시설(제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다) 제25조(건축물대장) 법 제38조제1항제4호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제56조 및 제57조에 따른 건축물대장의 신규등록 및 변경등록의 신청이 있는 경우 2. 법 시행일 전에 법령등에 적합하게 건축되고 유지·관리된 건축물의 소유자가 그 건축물의 건축물관리대장이나 그 밖에 이와 비슷한 공부(公簿)를 법 제38조에 따른 건축물대장에 옮겨 적을 것을 신청한 경우 3. 그 밖에 기재내용의 변경 등이 필요한 경우로서 국토교통부령으로 정하는 경우 【오피스텔 건축기준】 제2조(오피스텔의 건축기준) 오피스텔은 다음 각호의 기준에 적합한 구조이어야 한다. 1. 각 사무구획별 노대(발코니)를 설치하지 아니할 것 2. 다른 용도와 복합으로 건축하는 경우(지상층 연면적 3천제곱미터 이하인 건축물은 제외한다)에는 오피스텔의 전용출입구를 별도로 설치할 것. 다만, 단독주택 및 공동주택을 복합으로 건축하는 경우에는 건축주가 주거기능 등을 고려하여 전용출입구를 설치하지 아니할 수 있다. 3. 사무구획별 전용면적이 85제곱미터를 초과하는 경우 온돌·온수온돌 또는 전열기 등을 사용한 바닥난방을 설치하지 아니할 것 제3조(오피스텔의 피난 및 설비기준) 오피스텔은 화재 등 유사시 피난을 위하여 다음 각 호의 기준에 적합하여야 한다. 1. 주요구조부가 내화구조 또는 불연재료로 된 16층 이상인 오피스텔의 경우 피난층외의 층에서는 피난층 또는 지상으로 통하는 직통계단을 거실의 각 부분으로부터 계단에 이르는 보행거리가 40미터 이하가 되도록 설치할 것 2. 각 사무구획별 경계벽은 내화구조로 하고 「건축물의 피난·방화구조 등의 기준에 관한 규칙」제19조제2항에 따른 벽두께 이상으로 하거나 45dB 이상의 차음성능이 확보되도록 할 것 【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "다중이용업"이란 불특정 다수인이 이용하는 영업 중 화재 등 재난 발생 시 생명·신체·재산상의 피해가 발생할 우려가 높은 것으로서 대통령령으로 정하는 영업을 말한다. 【다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령】 제2조(다중이용업) 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 영업"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업을 말한다. 7의2. 고시원업[구획된 실(室) 안에 학습자가 공부할 수 있는 시설을 갖추고 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태의 영업] 【건축물 대장의 기재 및 관리등에 관한 규칙】 제2조(용어의 정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2. "집합건축물"이라 함은 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 적용을 받는 건축물을 말한다. 3. "일반건축물"이라 함은 "집합건축물" 외의 건축물을 말한다. 4. "건축물대장의 기재내용"이라 함은 건축물의 표시 및 소유자 현황에 관한 사항을 말한다. 10. "건축물현황도"라 함은 배치도[대지의 경계, 대지의 조경면적, 「건축법」(이하 "법"이라 한다) 제43조에 따른 공개 공지 또는 공개 공간, 건축선(법 제46조제1항 단서에 따라 건축선이 정해지는 경우에는 건축선 후퇴면적 및 건축선 후퇴거리를 포함한다), 건축물의 배치현황, 대지 안 옥외주차 현황, 대지에 직접 접한 도로를 포함한 도면을 말한다], 각 층 평면도 또는 단위세대평면도(각 층 또는 단위세대까지 상·하수도 및 도시가스 배관의 인입현황을 포함한 도면을 말한다) 등 건축물 및 그 대지의 현황을 표시하는 도면을 말한다. 제17조(집합건축물대장의 전유부의 변경) ① 건축물의 소유자는 집합건축물의 전유부분을 두 개 이상으로 분할하거나 두 개 이상의 전유부분을 합병하려는 경우에는 별지 제14호서식의 집합건축물대장 전유부변경(분할·합병)신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신청하여야 한다. 1. 건축물현황도 중 해당 층의 평면도 및 단위세대평면도 2. 건물 등기사항증명서(등기필증의 제시로 갈음할 수 있다) ② 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 신청내용을 확인한 후 집합건축물대장의 전유부를 변경하는 경우에는 건축물대장 중 전유부의 해당 부분을 폐쇄하고 변경된 내용에 따라 새로이 작성하는 방법에 의하여야 한다. 다만, 분할하거나 합병하는 전유부분의 호 명칭이 기존의 호 명칭과 동일한 경우에는 건축물대장의 기재내용을 변경하는 방법에 따를 수 있다. ③ 제15조제2항·제16조제2항은 제1항에 따른 집합건축물대장의 전유부 변경에 관하여 준용한다. 【집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률】 제1조(건물의 구분소유) 1동의 건물 중 구조상 구분된 여러 개의 부분이 독립한 건물로서 사용될 수 있을 때에는 그 각 부분은 이 법에서 정하는 바에 따라 각각 소유권의 목적으로 할 수 있다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. "전유부분"(專有部分)이란 구분소유권의 목적인 건물부분을 말한다. 제55조(건축물대장의 등록절차) 건축물대장의 등록은 소유자 등의 신청이나 소관청의 조사결정에 의한다. 제56조(건축물대장의 신규 등록신청) ① 이 법을 적용받는 건물을 신축한 자는 1개월 이내에 1동의 건물에 속하는 전유부분 전부에 대하여 동시에 건축물대장 등록신청을 하여야 한다. ② 제1항의 신청서에는 제54조에 규정된 사항을 적고 건물의 도면, 각 층의 평면도(구분점포의 경우에는 「건축사법」 제23조에 따라 신고한 건축사 또는 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제39조제2항에서 정한 측량기술자가 구분점포의 경계표지에 관한 측량성과를 적어 작성한 평면도를 말한다)와 신청인의 소유임을 증명하는 서면을 첨부하여야 하며, 신청서에 적은 사항 중 규약이나 규약에 상당하는 공정증서로써 정한 것이 있는 경우에는 그 규약이나 공정증서를 첨부하여야 한다. ③ 이 법을 적용받지 아니하던 건물이 구분, 신축 등으로 인하여 이 법을 적용받게 된 경우에는 제1항과 제2항을 준용한다. ④ 제3항의 경우에 건물 소유자는 다른 건물의 소유자를 대위(代位)하여 제1항의 신청을 할 수 있다. 제57조(건축물대장의 변경등록신청) ① 건축물대장에 등록한 사항이 변경된 경우에는 소유자는 1개월 이내에 변경등록신청을 하여야 한다. ② 1동의 건물을 표시할 사항과 공용부분의 표시에 관한 사항의 변경등록은 전유부분 소유자 중 1인 또는 여럿이 제1항의 기간까지 신청할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항의 신청서에는 변경된 사항과 1동의 건물을 표시하기에 충분한 사항을 적고 그 변경을 증명하는 서면을 첨부하여야 하며 건물의 소재지, 구조, 면적이 변경되거나 부속건물을 신축한 경우에는 건물도면 또는 각 층의 평면도도 첨부하여야 한다. 제59조(소관청의 직권조사) ① 소관청은 제56조 또는 제57조의 신청을 받아 또는 직권으로 건축물대장에 등록할 때에는 소속 공무원에게 건물의 표시에 관한 사항을 조사하게 할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 신청서 및 변경 전·변경 후 건축물 도면, 청구인 제출 사업계획서 및 확인서, 피청구인 제출 분양 광고 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에 소재한 건물의 지상 9·10층[건축물 명칭: △△타워, 각 층 전유부면적 1,169.296㎡, 용도: 업무시설(사무소)]의 소유자이다. 나) 청구인은 2014. 10. 1. 피청구인에게 이 사건 집합건축물 전유부 2개호를 137개호로 분할하는 집합건축물대장 전유부분할신청을 하였다. 다) 피청구인은 이 사건 분할신청이 분할 후 평면도상 그 용도가 「건축법」제2조제2항 및 같은 법 시행령 제3조의5별표1에 따른 용도별 건축물의 종류상 숙박시설(다중생활시설) 또는 업무시설(오피스텔)에 해당하여 기존 용도인 업무시설(사무소)로 볼 수 없다는 사유로 2014. 10. 13. 집합건축물 전유부변경신청 거부처분을 하였다. 라) 청구인이 제출한 사업계획서, 시정조치문서, 확인서에 따르면 분양대행사에 부적합한 광고의 시정을 요구하고 있고, 분양대행사의 직원은 이러한 일이 다시 일어나지 않도록 확약하는 확인서를 제출하였다. 마) 이 사건 집합건축물은 이 사건 신청의 내용과 같은 형태로 분할이 완료되지 않았고 아직 공사 중에 있다. 2) 「건축법」 제38조 및 같은 법 시행령 제25조에 따르면 시장·군수 등은 건축물의 소유·이용 및 유지·관리상태를 확인하거나 건축정책의 기초자료로 활용하기 위하여 집합건물법 제56조 및 제57조에 따른 건축물대장의 신규등록 및 변경등록이 있는 경우 건축물대장에 건축물과 그 대지의 현황을 적어서 보관하여야 하고, 건축물대장규칙 제17조에 따르면 집합건축물의 소유자가 그 전유부분을 두 개 이상으로 분할하거나 두 개 이상의 전유부분을 합병하려는 경우에는 집합건축물대장 전유부 변경신청서에 건축물의 현황도 중 해당 층의 평면도 및 단위세대평면도, 건물등기사항 증명서를 첨부하여 신청하여야 하고 시장·군수 등은 신청내용이 집합건물법등 관계 법령에 적합한지를 검토한 후 전유부의 해당부분을 폐쇄하고 변경된 내용에 따라 새로이 작성하도록 규정하고 있다. 또한, 집합건물법에 제1조에 따른 1동의 건물 중 구조상 구분된 여러 개의 부분이 독립한 건물로 사용될 수 있을 때에는 법에서 정하는 바에 따라 각각 소유권의 목적으로 할 수 있고 같은 법 제57조에 따르면 건축물대장에 등록된 사항이 변경된 경우에 소유자는 1개월 이내에 변경등록신청을 하여야 하며 신청서에는 변경된 사항과 1동의 건물을 표시하기에 충분한 사항을 적고 그 변경을 증명하는 서면을 첨부하여야 하며 필요한 경우 건물도면 또는 각 층의 평면도도 첨부하도록 규정하고 있다. 「건축법」 제19조에 따르면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 법 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수의 허가를 받거나 신고 또는 건축물대장기재내용변경신청을 하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제3조의5별표1에 따르면 건축물의 용도 중 일반업무시설의 하나로서 사무실을 규정하고 있고, 일반업무시설로서 오피스텔은 업무를 주로 하며 분양하거나 임대하는 구획 중 일부 구획에서 숙식을 할 수 있도록 한 건축물로서 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것이라고 규정하고 있으며, 숙박시설로 다중생활시설이란 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로 독립된 주거의 형태를 갖추지 않은 것으로 바닥면적의 합계가 500㎡이상으로 제2종 근린생활시설에 해당하지 않은 것으로 규정하고 있고 용도별 건축물의 종류 중 다중주택의 내용에 따르면 독립된 주거의 형태를 갖추지 아니한 것이란 각 실별로 욕실은 설치할 수 있으나 취사시설은 설치하지 아니한 것을 말한다고 규정하고 있다. 3)청구인은 이 사건 분할 신청은 강학상의 신고로서 관계법령에 위배되지 않는 한 수리하여야 하는 점, 전유부 분할 신청 절차에서 건축물의 용도를 고려할 수 없다는 점, 건축물을 용도를 고려한다 하더라도 용도규정에 위배되지 않으며 불법용도변경을 예단하여 처분을 할 수 없다는 점에서 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 건축물대장규칙 제17조에 따르면 집합건물의 전유부분을 두 개 이상으로 분할하려는 자는 해당 층의 평면도 및 단위세대평면도와 건물의 등기사항증명서를 첨부하여 전유부변경신청을 하도록 하고 있고 집합건물법 등 관계법령에 적합한지를 검토해야 한다고 규정하고 있는데, 이 사건 분할신청 및 이 사건 처분의 근거가 되는 위 규정은 「건축법」 제38조 및 같은 법 시행령 제25조에 근거를 두고 있는 것이고 집합건물법은 주로 구분소유권의 설정에 따른 전유부와 공용부의 관계와 그에 따른 관리 및 수익과 처분을 규율하기 위한 것이지 집합건물도 당연히 건축물인 이상 「건축법」에 따른 규정을 준수하여야 하는바, 청구인의 주장과 같이 이 사건 분할신청에 대해 행정청이 검토해야할 법령으로 집합건물법만 해당된다고 볼 수는 없고 「건축법」상 허가요건에 해당되는 부분을 포함할 경우 행정청이 허가 요건에 대한 부분도 당연히 판단할 수 있다고 할 것이다. 나) 건축물대장규칙 제2조제10호에 따르면 이 사건 분할신청을 하면서 제출하도록 되어있는 건축물 현황도는 각 층의 평면도 또는 단위세대평면도 등 건축물 및 그 대지의 현황을 표시하는 도면을 의미한다고 규정되어 있고 건축물의 현황에는 건축물이 어떠한 용도로 사용되고 있는지도 포함하는 개념이므로 건축물의 현황도를 바탕으로 건축물대장변경 여부를 판단할 경우 전유부를 변경하려는 건물의 용도가 「건축법」상 용도기준에 적합한지도 판단하여야 할 것이고, 「건축법」제19조제2호에 따르면 이 사건 건축물의 용도가 주거업무시설군(업무시설)에서 영업시설군(숙박시설)으로 변경된다면 「건축법」상 허가사항에 해당하고 허가의 경우 해당 요건의 적법·타당성을 실질적으로 심사할 수 있고 중대한 공익적 사유가 있을 경우 법령에 규정되지 아니한 사유로도 거부처분을 할 수 있다고 할 것이므로, 청구인의 주장과 같이 피청구인이 이 사건 분할신청에 대해 외형적·형식적 요건만을 검토하여 수리해야한다고 볼 수는 없다. 다) 「건축법」은 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 그 취지로 하고 있고 건축물은 공공의 이익과 안전에 미치는 영향이 지대하므로, 이에 대한 관리 감독 기능을 수행하는 행정청으로서는 위법행위가 실현된 후 그에 대한 제재처분을 통해서 위법한 부분을 시정하는 역할 뿐 아니라 위법행위로 인한 피해나 위험이 명백할 경우 그에 대한 예방적 조치도 취할 수 있다고 보아야 한다. 청구인이 이 사건 분할 신청을 하면서 제출한 평면도를 살펴보면 소규모로 구획된 각 공간에 화장실이 설치되어 있어 오피스텔 및 고시원으로 용도변경 될 가능성이 매우 큰 점, 일반적으로 업무시설에는 공용화장실과 세면시설을 사용하는 점, 청구인이 주거용도로 인식될 수 있는 다수의 분양광고를 한 점, 청구인의 이러한 광고를 시정 조치하였다고 주장하나 행정심판절차 중에 이루어진 것으로 그다지 신뢰할 수 없는 점, 최근 업무시설이나 다중주택을 주거용으로 불법 용도변경 하는 행위가 급증하여 건축물의 사용 환경 악화 및 안전문제를 야기하고 주변 기반시설에 큰 부담을 주고 있다는 점, 청구인이 이 사건 집합건축물을 임대가 아닌 분양처분을 하려고 하고 있어 허용되지 않는 용도로 분양계약이 이루어질 경우 다수의 피해자가 발생하여 사회문제화 될 우려도 있으므로 단순히 당사자 간의 문제로만 바라볼 수 없는 점을 고려하면, 피청구인의 이 사건 처분이 합리적인 이유 없이 재량권을 일탈·남용하여 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 라) 나아가, 건축물대장규칙 제17조에는 건축물의 소유자는 집합건축물의 전유부분을 두 개 이상으로 분할하거나 두 개 이상의 전유부분을 합병하려는 경우 건축물현황도 중 해당 층의 평면도 및 단위세대평면도를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고, 시장·군수·구청장은 신청내용을 확인한 후 집합건물법 등 관계 법령에 적합한지를 검토하여야 하며, 집합건물법 제57조에는 건축물대장에 등록한 사항이 변경된 경우에는 소유자는 1개월 이내에 변경등록신청을 하여야 하고, 신청서에 변경된 사항과 그 변경을 증명하는 서면을 첨부하여야 한다고 규정되어 있는바, 이 사건 집합건축물의 집합건축물대장 전유부분할 신청을 하려면 먼저 건물을 구조상·기능상 독립적인 형태로 한 후 전유부 변경신청을 하여야 할 것인데 이 사건 분할신청은 분할되기 이전에 신청한 것으로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.