착공신고 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 구 ‘○○○○○○ 주식회사’(이하 ‘A’라 한다)가 인적분할을 하면서 존속하게 된 법인으로, 인적분할과 동시에 상호를 ‘○○○○○○ 주식회사’로 변경하였고, A가 소유하였던 서울 ○○○구 ○○동 ○가 ○○ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 이와 관련된 모든 권리 및 의무를 포괄적으로 승계하였다. 나. A는 이 사건 토지 지상에 복합시설물을 신축하기 위하여 피청구인으로부터 건축허가를 받고, 이에 기하여 착공신고를 하였으나, 피청구인은 대형 화물차량 진출입에 따른 교통안전대책, 차량 증가에 따른 교통난·주차난 해소방안 및 인접 주민 민원해소방안이 수립되지 않았다는 이유로 2017. 3. 6. 위 신고를 반려하였다. 다. 이에 A는 ① 실체적인 사유를 이유로 착공신고의 수리를 거부할 수 없고 ② 피청구인이 반려의 이유로 든 교통안전대책 미수립과 관련하여서도 이미 건축허가 과정에서 이를 반영하였기 때문에 착공신고 반려는 위법하다며 그 취소를 구하는 심판을 제기하여(서행심 2017-○○○), 위 심판이 2017. 5. 15. 인용되었다. 라. 청구인은 2017. 8. 18. 다시 피청구인에게 착공신고를 하였으나, 이는 관련 민원이 해소되지 않았다는 이유로 2017. 8. 29. 반려되었기에, 청구인은 피청구인이 행정심판위원회의 재결 취지에 따라 착공신고를 수리하여야 한다며 착공신고 반려처분의 취소 및 착공신고 수리의 이행을 청구하는 이 사건 심판청구를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 본 위원회의 2017. 5. 15.자 서행심 2017-○○○ 착공신고 반려처분 취소청구에 대한 재결로, 피청구인의 2017. 3. 6. 착공신고 반려처분을 취소한다는 인용재결을 받은 바 있으므로, 피청구인은 위 재결의 취지에 따라 착공신고를 수리하여야 한다. 나. 피청구인은 인근 주민의 민원이 해결되지 않았다는 이유로 청구인의 착공신고를 반려하고 있으나, 착공신고는 형식적인 요건상의 하자가 없는 한 수리하여야 하고, 청구인은 본 위원회의 인용재결 이후에도 인근 아파트의 입주자 대표회의, 인근 초등학교 운영위원장 등으로부터 이 사건 토지 위에 복합건축물을 신축하는 것에 이의를 제기하지 않겠다는 의견서를 받는 등 거의 모든 민원을 해결하였으므로, 피청구인의 착공신고 반려행위는 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 행정절차법 제4조 제2항에 따르면 행정청은 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 고려하여야 하는데, 이 사건 토지 지상의 복합건물 신축에 대하여 인근 주민들 다수의 민원이 지속적으로 제기되고 있으므로, 이를 고려하여 한 피청구인의 반려처분은 적법하다. 4. 관계법령 행정절차법 제40조 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조, 제13조, 제49조 구 건축법(2017. 4. 18. 법률 제14792호로 개정되기 전의 것) 제11조, 제21조, 제79조, 제80조, 제111조 건축법 시행규칙 제14조 5. 인정사실 건축허가서, 착공신고(신축) 신청서(2017. 2. 21.자), 착공신고(신축) 신청서 반려(불가) 통지(2017. 3. 6.자), 재결서(2017. 5. 15. 재결 서행심 2017-○○○), 의견서(○○○○○○ 아파트 입주자대표회의, ○○○○○○ 아파트 입주자대표회의, ○○초등학교 운영위원회), 착공신고(신축) 신청서 반려(불가) 통지(2017. 8. 28.자), 제1차 건축위원회 심의의결서, 제2차 건축위원회 심의의결서, 진정민원서류의 각 기재 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 A가 2017. 8. 2. 인적분할을 하면서 존속하게 된 법인으로, 인적분할과 동시에 상호를 ‘○○○○○○ 주식회사’로 변경하였고, A가 소유하였던 이 사건 토지 및 이와 관련된 모든 권리 및 의무를 포괄적으로 승계하였다. 나. A는 1970년대부터 물류창고를 두고 운영하여 온 이 사건 토지 지상에 복합시설물(건축규모 : 지하 1층, 지상 7층, 연면적 19,607.44㎡ / 용도 : 창고, 업무, 운동시설 및 근린생활시설)을 신축하기 위하여 피청구인에게 건축허가를 신청하였고, 2016. 2. 4. 제1차 건축위원회 심의 결과 및 2016. 3. 7.자 제2차 건축위원회 심의 의결서의 조건부 의결사항, 건축허가 신청에 따른 보완통지 등을 반영하여 설계도서를 작성하여, 2016. 8. 30. 피청구인으로부터 건축허가를 받았다. 다. A는 이에 기하여 2017. 2. 21. 착공신고를 하였으나, 피청구인은 2017. 2. 22. 및 2017. 2. 28. 2차례에 걸쳐 ‘① 이 사건 토지가 스쿨존(어린이 보호구역)이므로 건축물 신축으로 예견되는 대형 화물차량 진출입에 따른 교통 안전 대책을 수립할 것, ② 건축물 신축으로 인한 교통난 및 주차난 해소방안을 수립하고 인접 주민(○○○○ 아파트 및 ○○○○ 아파트) 민원 해소 방안을 수립할 것’을 내용으로 하는 보완통지(1차 통지 기한:2016. 2. 28., 2차 통지 기한 2017. 3. 14.)를 각 하고, 2017. 3. 6. 위 사항이 보완되지 아니하였다는 이유로 반려통지를 하였다. 라. 이에 A는 ① 착공신고는 실체적인 사유를 이유로 수리를 거부할 수 없고 ② 실체적인 사유를 고려하더라도 피청구인이 반려의 이유로 든 교통안전대책 미수립 관련 사항은 이미 건축허가 과정에서 반영하였으므로 착공신고 반려는 위법하다며 2017. 3. 13. 반려처분 취소청구 심판을 제기하였고(서행심2017-○○○), 위 심판은 착공신고는 형식적 요건의 하자가 없는 이상 그 신고로서 효력이 발생하고, 실체적인 이유를 들어 착공신고를 반려하였더라도 착공신고의 효력에는 영향이 없는데 청구인의 착공신고에는 형식적 요건의 하자가 발견되지 아니한다는 이유로 2017. 5. 15. 인용되었다. 마. 청구인은 2017. 8. 18. 다시 피청구인에게 착공신고를 하였으나, 피청구인은 관련 민원이 지속 제기되고 있어 교통 안전 대책과 민원해소 방안에 대한 보완 요구사항이 이행되지 않았다며 2017. 3. 6. 반려통지와 동일한 이유를 들어 2017. 8. 29. 재차 이를 반려하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관련 법리 「행정심판법」제3조 제1항은 행정심판의 대상을 ‘행정청의 처분 또는 부작위’로 규정하였고, 같은 법 제2조 제1호는 ‘처분’을 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’으로 규정하고 있으며, 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조). 한편「행정심판법」제13조 제1항은, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 건축허가를 받은 건축주가 건축허가권자에게 건축법령의 요건을 갖춘 착공신고를 하면 허가권자로서는 형식적 요건상의 하자가 없는 한 착공신고를 수리하여야 하고, 실체적인 사유를 내세워 착공신고의 수리를 거부할 수는 없다고 할 것이며, 설령 허가권자가 실체적인 이유를 들어 착공신고를 반려하였다 하더라도 착공신고의 효력에는 아무런 영향이 없다(서울고등법원 2010. 3. 18.선고 2009누16819 판결 참조). 건축주 등으로서는 착공신고가 반려될 경우 당해 건축물의 착공을 개시하면 시정명령, 이행강제금, 벌금의 대상이 되거나 당해 건축물을 사용하여 행할 행위의 허가가 거부될 우려가 있어 불안정한 지위에 놓이게 된다. 따라서 착공신고 반려행위가 이루어진 단계에서 당사자로 하여금 반려행위의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소한 다음 건축행위에 나아가도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 길을 열어 주고, 위법한 건축물의 양산과 그 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부합한다. 그러므로 이 사건 착공신고 반려행위는 항고소송의 대상이 된다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결 참조). 행정심판법 제37조가 정하고 있는 재결은 당해 처분에 관하여 재결주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단에 대하여 처분청을 기속하므로, 당해 처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유를 내세워 다시 동일한 내용의 처분을 하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201판결 참조). 나. 착공신고 반려처분 취소청구에 관한 판단 이 사건 사실관계를 앞에서 본 법리에 비추어 보면, 먼저 피청구인은 이 사건 착공신고가 청구인이 이미 취득한 건축허가의 내용과 다르다거나 건축법령상 규정된 요건과 절차를 흠결하여 위법하다는 점에 관하여 아무런 주장·입증을 하지 못하고 있는바, 청구인의 위 착공신고는 건축법령상 정하여진 요건과 절차에 따른 적법한 신고로 판단되고, 피청구인이 보완을 요구한 사항은 건축법령상 규정된 형식적 사유가 아닌 실체적인 사유이므로 이를 들어 공사 착공 후 감독권한을 행사하거나 원래의 건축허가를 취소 또는 철회하는 것은 별론으로 하고 착공신고를 거부할 사유는 될 수 없다. 나아가 이 사건 반려처분은 본 위원회가 서행심 2017-○○○ 착공신고 반려처분 취소청구 사건에서 인용재결로서 위법하다고 판단한 사유와 동일한 사유를 내세워 다시 동일한 과오를 되풀이하는 것으로 행정심판의 기속력에도 위배된다. 따라서 이 사건 반려처분은 적법한 거부사유가 없으며 행정심판의 기속력에도 위배된 위법한 처분으로 취소되어야 할 것이다. 다. 착공신고 수리 이행청구에 관한 판단 위 나.에서 살핀 바와 같이, 청구인은 피청구인에게 적법하게 착공신고를 하였고, 피청구인은 청구인에게 보완요구를 하였으나 이는 실체적 사유를 이유로 한 것임과 동시에 행정심판의 기속력에 반하여 부적법한 것인 등, 청구인은 이미 신고 의무를 이행한 것이고, 이에 더하여 피청구인의 수리가 필요하다고 보기가 어려워, 청구인에게 피청구인에게 그 수리를 요구하는 의무이행심판을 구할 법률상 이익이 없다 할 것이므로 이 부분 심판청구는 부적법하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 가운데 착공신고 수리의 이행을 구하는 부분은 부적법하므로 이를 각하하고 착공신고 반려처분의 취소를 구하는 부분은 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.