착공신고 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 프로그램 미디어 제조업, 컴퓨터 조직 및 프로그램 개발업, 컴퓨터 정보처리 관련 교육 및 자문업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사이다. 청구인은 2022. 1. 12. 피청구인에게 ○○ 데이터센터(이하‘데이터센터’라 한다) 신축을 위한 건축허가 신청을 하였고, 같은 해 3. 23. 피청구인으로부터 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○○ 외 2필지 상에 ‘방송통신시설(데이터센터)’을 주 용도로 한 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았고, 같은 해 7. 14. 피청구인에게 착공신고서(이하 ‘이 사건 착공신고서’라 한다)를 제출하였다. 피청구인은 2022. 7. 25., 같은 해 8. 5., 같은 해 8. 18., 같은 해 9. 20., 같은 해 9. 27. 청구인에게 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’이라는 내용으로 착공신고 서류 보완을 요구하였다. 이후 피청구인은 2022. 10. 5. 위 보완이 기한 내 이루어지지 않았음을 이유로 이 사건 착공신고서를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인의 지위 및 청구의 요지 청구인은 프로그램 미디어 제조업, 컴퓨터 조직 및 프로그램 개발업, 컴퓨터 정보처리 관련 교육 및 자문업 등을 영위하고 있다. 청구인은 데이터센터 신축을 위해 2022. 3. 23. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○-○○ 외 2필지 상에 연면적 36,130.78㎡(데이터센터 36,100.97㎡, 경비동 29.81㎡)의‘방송통신시설(데이터센터)’을 주 용도로 하여 피청구인으로부터 이 사건 건축허가를 받았다. 청구인은 데이터센터 공사에 착수하기 위해 2022. 7. 14. 피청구인에게 이 사건 착공신고서를 제출하였다. 피청구인은 2022. 7. 25., 같은 해 8. 5., 같은 해 8. 18., 같은 해 9. 20., 같은 해 9. 27. 청구인에게 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’이라는 내용으로 착공신고 서류 보완을 계속하여 요구하였다. 이후 피청구인은 2022. 10. 5. 위 보완이 기한 내 이루어지지 않음을 이유로 하여 이 사건 착공신고를 반려하였다. 그런데 피청구인이 청구인에게 보완을 요구한 사항이 무엇인지 불명확하고, 설사 보완요구 사항이 ○○학교(이하 ‘○○’라 한다) 학생의 안전을 위해 우회도로를 확보하라는 것으로 해석하더라도 이는 청구인에게 형식상의 요건 불구비 이외의 실체적 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것이므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 이에 청구인은 피청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구함과 동시에 피청구인에게 이 사건 착공신고를 수리할 것을 명하는 재결을 구하기 위하여 이 사건 심판청구를 제기하게 되었다. 나) 사건의 경위 (1) 피청구인의 이 사건 건축허가 과정에서 요구된 조건 및 이행사항 피청구인은 2022. 3. 23. 이 사건 건축허가를 하면서 청구인에게 사업시행 시에는 ‘건축허가(신축) 조건 및 공사안전기준 안내사항’을 준수하여야 하고, 동 사항을 이행하지 않을 경우에는 「건축법」 제22조 규정에 의한 사용승인이 처리되지 않을 수도 있음을 안내하면서, 이 사건 건축허가와 관련하여 ‘건축허가(신축, 의제) 조건 및 이행사항(조건포함)’을 붙임 서류로 교부하였다. 위 서류에 기재된 교통 관련한 조건 및 이행사항 등의 내용은 ① ○○정책과 관련 ⅰ) (○○행정팀) 차량진출입구가 개설되는 도로(보도)에 「교통약자의 이동편의 증진법 시행령」 및 같은 법 시행규칙에 따라 이동편의시설을 설치하여야 한다는 점, ⅱ) (○○개선팀) 교통안전시설물[교통신호기(일반·감응식 등), 노면표시(중앙선 절선 등), 표지판 등] 설치ㆍ변경ㆍ제거 시 관할경찰서와 설치 전 협의하고, 협의결과는 도로교통법 및 교통안전시설물 설치관리매뉴얼을 준수하여 사업계획에 반영하여야 한다는 점 등, ⅲ) (○○운영팀) 주차장법 및 ○○시 주차장 설치 및 관리 조례상 법정주차대수 확보하여 저촉사항이 없다는 점, ② ○○구 ○○과 관련 ⅰ) 교통안전시설물(신호등, 노면도색, 철물 등) 이전, 철거, 설치에 대해서는 세부도면을 첨부하여 시공 전 ○○경찰서와 별도 협의 후 ○○구 ○○과에 알려주고, 도로교통법 및 세부지침에 의거 설치해야 한다는 점, ⅱ) 교통신호체계와 관련하여 ○○경찰서와 별도 협의해야 한다는 점 등이다 (2) 이 사건 건축허가 이후 피청구인의 보완 요구 피청구인은 이 사건 건축허가 이후인 2022. 4. 20. ① 데이터센터 공사시 발생되는 먼지, 소음, 진동, 교통 등 이로 인한 주민들 피해에 대한 대책, ② 데이터센터 전자파, 냉각시설로 인한 폐수 발생, 공조기 소음, 열 발생에 대한 방지책, ③ 데이터센터의 경우 많은 양의 전력이 필요한데 송전탑 등 주민들에게 피해가 가는 전기시설이 생기는지 여부, ④ 전력 공급 방식에 관한 민원 접수를 이유로 청구인에게 의견조회 및 조치계획서를 제출할 것을 요구하였다. 이에 대하여 청구인은 2022. 4. 22., 같은 해 5. 27. 위 민원 내용에 대하여, 데이터센터는 물을 사용하여 냉각하는 시스템이 아닌 공기를 사용해 냉각하는 시스템을 적용하여 냉각탑이 설치되지 않아 백연현상 및 폐수가 발생하지 않을 것이며, 대기오염방지를 위한 경유정제시스템, 매연저감장치 및 유수분리기 등을 설치하고, 소음기 설치 및 방음벽 등 소음 저감 조치를 실행하였다는 등의 내용으로 조치계획서를 제출하였다. (3) 이 사건 착공신고 이후 피청구인의 ○○고 민원 관련 보완요구 등 피청구인은 2022. 7. 14. 이 사건 착공신고를 접수한 후 같은 해 7. 18. ○○고 및 인근 아파트 입주자대표회의 등에 이 사건 착공신고 접수 현황을 공문으로 통지하였다. 이에 대하여 ○○고는 2022. 7. 20. 학교 앞 도로가 아닌 우회도로를 확보하지 않는 한 학생들의 안전보장을 위하여 데이터센터 신축 공사를 반대한다는 입장을 표명하였다. 피청구인은 2022. 7. 18. 시공자 사용인감계 제출서 수정, 건축주와 설계자간 계약서(도장 날인본) 첨부 및 품질관리자 재직증명서 첨부 등 이 사건 착공신고를 보완할 것을 요구하였는데, 2022. 7. 25. 위 보완 사항에 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용)’이라는 내용을 추가 보완사항으로 기재하여 보완요구(이하 ‘1차 보완 요구’라 한다)를 하였다. 이에 청구인은 2022. 7. 26. ○○고 학생들의 통학로 교통안전대책 회의를 진행하고자 ○○고에 희의를 요청하였다. ○○고는 2022. 7. 27. 청구인의 위 요청에 대해 학교입장을 대변할 만한 여건이 허락되지 않고 학부모 의견을 수렴하기 어렵다는 사정을 들어 회의 요청을 거절하였다. 이에 대한 회신으로 청구인은 2022. 7. 29. 데이터센터 신축 공사 관련하여 학교의 학사일정을 고려하여 주요 장비를 진입할 예정이며, 학생들의 등하교 시간 통학로 안전을 확보하기 위한 주변 통학로 안전 관리계획 자료를 ○○고에 송부하면서 이에 대하여 2022. 8. 5.까지 검토의견을 요청하였다. ○○고는 2022. 8. 1. 위 공문에 대한 회신으로 청구인과는 협의를 진행하지 않고 피청구인과 협의할 예정임을 유선으로 전달하였다. 피청구인은 2022. 8. 5. 청구인에게 1차 보완 요구 내용과 동일하게 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’ 내용을 포함하여 이 사건 착공신고 관련 보완 요구(이하 ‘2차 보완 요구)를 하였다. 같은 날 청구인은 1차 보완 요구 사항 중 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’을 제외한 나머지 사항에 대하여는 모두 추가 자료를 제출하여 보완을 완료하였다. 피청구인은 2022. 8. 18. 2차 보완요구와 동일하게 착공신고 관련 보완요구를 하면서 처리 예정일시를 2022. 9. 6.로 하여 보완요구(이하 ‘○○시 3차 보완요구’라 한다)를 하였고, 청구인은 2022. 9. 6. ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’을 제외한 나머지 사항에 대한 보완을 완료하였다. 위와 같이 피청구인이 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’을 이유로 3차 보완요구를 하자 청구인은 2022. 8. 19. ○○도 ○○청 ○○환경개선과에 ○○고와 간담회 또는 협의를 위한 협조를 요청하는 공문을 보내면서, 피청구인에게 ○○고는 현재 청구인과 어떠한 협의를 거부하고 있는 상황인데 형식적 하자가 아닌 사유로 착공신고 수리가 지연되고 있는 것이므로 착공신고 수리를 촉구하는 공문을 보냈다. 그리고 청구인은 2022. 9. 1. 피청구인은 착공신고의 형식적 요건이 아닌 실체적 사유인 ○○고 민원을 이유로 착공신고 수리를 지연하고 있는데, 청구인은 ○○고의 거부로 ○○고와 협의가 불가한 상황이며, 우회도로 조성이 현실적으로 불가능하여 그 대안으로 ○○서부경찰서 경비교통과와 협의하여 마련한 교통안전계획서를 제출하는 등 데이터센터 신축 공사 현장에 진입하기 위하여 ○○고 정문 전면부 도로가 아닌 우회도로를 충분히 검토한 점과 ○○서부경찰서 경비교통과와 협의하여 마련한 교통안전계획서에 관하여는 아래 4) 항목에서 말하겠다. ○○고 학생들의 안전을 위한 조치를 취하였음에도 착공신고 수리 지연은 부당하다고 주장하며, 이로 인해 청구인은 입주예정사의 계약취소 및 그에 따른 위약금 발생 등 막대한 손실이 예상되고 있으므로, 피청구인에게 착공신고 수리를 촉구하는 공문을 한 차례 더 보냈다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 3차 보완요구 사항 중 ‘관련부서(○○학교) 협의’를 이유로 착공신고 수리기한을 2022. 9. 15.로 하여 처리기한을 한 차례 연장하였다. 이후 피청구인은 2022. 9. 20. 앞선 보완요구와 동일하게 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’을 보완내역으로 하여 2022. 9. 26.까지 보완할 것을 요구하였고, 청구인은 2022. 9. 22. ○○고와 협의 재요청을 시도했음에도 불구하고 ○○고의 거부로 협의가 불가하다는 내용의 서류를 제출하였다. 그럼에도 피청구인은 2022. 9. 27. ‘민원인 알림문서 확인’을 보완내역으로 하여 2022. 10. 4.까지 보완할 것을 요구하면서 보완촉구 공문을 재차 청구인에게 보냈다. 피청구인은 보완 마감일인 2022. 10. 4.까지 ○○고 관련 민원이 해결이 되지 않자 2022. 10. 5. 이 사건 착공신고를 반려하는 이 사건 처분을 하였다. (4) 청구인의 데이터센터 신축 공사 관련 우회도로 등 설치ㆍ확보 시도 및 ○○경찰서 ○○교통과와 협의하여 마련한 교통안전계획서 등 제출 청구인은 2022. 7. 28. 자산관리사인 주식회사 ○○이앤에스, 건설사업관리자, 시공사 주식회사 ○○건설(이하 ‘○○건설’, 이들을 모두 합하여 이하 ‘청구인 등’이라 한다) 및 피청구인 건축과 직원들과 함께 ○○고의 입장 및 공문 수ㆍ발신 내용, 인근 APT 주민의 민원사항을 공유하였다. 피청구인은 ○○고의 민원에 관한 협의가 중요하므로, 현재 ○○고 정문 전면부 4차원 도로 이외의 구체적인 방안에 대한 검토가 필요하다고 보아 공사용 차량을 위한 우회도로 설치 및 ○○고 전면 4차선 도로의 차선을 분리하는 방안에 대한 검토를 시공사 ○○건설에게 요청하였다. 청구인 등은 피청구인과 협의 결과 데이터센터 신축 공사 현장 진입도로 관련하여 검토하기로 한 대안은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829363"></img> ○○건설은 2022. 8. 8. 위 ①, ②, ③ 우회도로의 적용 가능 여부를 검토한 결과. ①, ② 우회도로에 관하여는 ⅰ) 조성구간의 공통 진입부 및 종단을 살펴보면, 진입부 조성을 위하여는 최소 회전반경 적용차량 동선(최소 회전반경 6.6R / 소요도로폭 4.7m)이 확보되어야 하는데, 3m 보도, 식재, 가로등 등 지상 시설물 및 주차 차량으로 인한 중량차량 이동이 불가하여 민원발생이 불가피하며, 도로종단 경사 규정이 최대 경사도가 18%여야 할 것인데 위 도로의 경우 일부 구간 단차 발생으로 동일경사도 조성시 경사도가 32.9%가 되어 차량 통행 및 도로 조성이 불가능한 점, ⅱ) 조성구간의 횡단을 살펴보면, 대지경계 조성시 외부 경사도 41.3%로 인하여 별도 흙막이공법 적용이 필요하며, 인근 지반조사결과 검토시 우회도로 하부 토사의 사면 안정성 확보 가능여부가 미지수인 점이 확인된 점, ⅲ) 추가로 우회도로 진입구간 조성을 위해서는 외부 가로등 이설, 인공조성격 해체, 타사 부지에 대한 가설펜스 철거, 침사지 철거 등 선행협의가 필요하며, 활하중에 대한 흙막이 벽체 안정성, 사면안정 해석 등 구조검토가 필요한 것이 확인된 점 등에 비추어 보면, ①, ② 우회도로는 조성불가, 장비진입 불가, 추가 민원 대상 사유로 그 적용이 불가능한 것으로 확인되었다. 또한 ③ 우회도로에 관하여는 해당 구간은 기존 민원으로 인하여 당초에 보도와 차도로 구성되어 있던 것이 ‘보도’로 변경된 구간으로 우회도로 조성 시 공동주택 주출입 도로인 이면도로와 합류하게 되어 추가 민원 대상에 해당하며, 우회도로 진입도로는 APT 단지 입구와 접하는 보차도 혼용구간으로 그 폭을 고려하면 중량차량 진입 시 교행이 불가능한 결과가 된다. 즉, 진입도로는 보차도 경계가 없는 폭 4.8m ~ 6.7m 도로로서 11ton, 25ton, 레미콘 등 중량 차량 진입 시 보행 및 차량 교행이 불가능하여 인근 주민들의 추가적인 민원이 발생할 것으로 예상되므로, ③ 우회도로 또한 조성불가, 장비진입 불가, 추가 민원 대상 사유로 그 적용이 불가능한 것으로 확인되었다. 위와 같은 사유로 ○○건설은 기존도로(통학로) 사용이 불가피한바, 안전조치, 분리 운영, 점용 후 별도 관리 등 기존도로 사용방안을 개선하여 협의가 필요할 것으로 보인다는 검토 결과를 주었다. 한편, 주식회사 ○○건설은 2022. 8. 3. 데이터센터 신축 공사 현장 진입도로 관련하여 서부경찰서 경비교통과에 ① 학교 앞 도로 분리(현재 4차선 도로에서 일반차량 2개 차선 및 사업지 출입차량 1개 또는 2개 차선으로 분리) 운영 방안, ② (도로 분리 운영 불가시) 과속단속카메라, 과속방지턱 등 도로안전시설물 확충 방안에 관한 검토를 요청하였다. ○○경찰서 ○○교통과 ○○관리계는 수차례 회의 결과 2022. 8. 9. 현 상황에서 데이터센터 신축공사 현장 진출입 공사차량에 대한 차선 분리 운영은 추가 민원 발생 및 차선 분리에 따른 추가 위험 발생으로 불가하고, 안전 확보를 위한 시설물 추가 설치를 고려할 수 있다는 결론을 내렸다. 즉 ○○고는 초등학교가 아닌 고등학교로 현재 상태도 문제는 없으나, 학교 앞 삼거리 과속단속카메라 설치(1방향, 2방향), 삼거리 보차도 분리 펜스 설치, 구간별 보차도 분리 펜스 추가 설치, 미끄럼방지 시설, 과속방지턱 추가 설치, 속도 저감을 위한 삼거리 교통섬 주변 건널목 레벨 상향 조정 등 조치를 취함으로써 학생들의 안전성을 더욱 높이는 방향으로 추가 시설물 설치를 고려할 수 있다고 하였다. 이에 따라 ○○경찰서 ○○교통과 ○○관리계장, ○○시설팀장, ○○교통시설물 보수전문업체, 청구인 이사, ○○건설 소장, ○○글로벌 단장은 2022. 8. 16. 데이터센터 신축공사 현장을 위해 통행이 불가피한 ○○고 정문 전면부 4차원 도로인 죽전 ○○로 450m에 현장실사를 하여 안전시설물 설치를 검토하였다. 그 결과 학교 앞 과속 방지시설을 설치하고, 학교 건너편 보도 안전 펜스 설치, 학교 정문 옆 표지만 재설치, 진출입 유도선 설치 등 ○○고 학생 안전 확보를 위한 시설물을 추가 설치하기로 하였으며, 삼거리 구간 통행 안전 확보를 위한 삼거리 우회전 속도 저하 험프 설치, 펜스 단절구간 연결 등, 죽전로 239번길 연결 구간 통행 안전 확보를 위한 반사경 설치, 도로 끝 표지판 설치, 우회전 유도선 표시 등의 설치를 진행하기로 하였다. 청구인은 2022. 8. 30. ○○건설의 우회도로 계획안 검토서 및 ○○경찰서 ○○교통과와 협의하여 마련한 안전 확보를 위한 시설물 추가 설치 검토 내용 및 위 현장실사를 통한 안전시설물 설치 검토에 관한 자료를 피청구인에게 제출하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 피청구인이 청구인에게 보완을 요구한 사항이 무엇인지 불명확하다. 피청구인은 청구인에게 착공신고 관련 보완요구를 하면서, 보완 사항을 ‘민원인 알림문서 확인(○○학교 협의 내용 확인)’으로 기재하면서, ○○고가 2022. 7. 20. 피청구인에게 보낸 공문의 내용을 그대로 인용하였다. 그리고 이 사건 처분을 하면서 “‘붙임’의 보완 촉구 공문 및 ○○고 협의 내용을 포함하여 건축물 착공신고 재신청 시 검토 가능함”이라는 대안을 기재하였는데, 붙임 보완촉구 공문 또한 ○○고가 ○○고 입장을 밝히면서 기재한 내용을 그대로 인용한 것에 불과한바, 피청구인이 청구인에게 보완을 요구하고 있는 사항이 무엇인지 불분명하다. 즉 피청구인의 이와 같은 내용만으로는 청구인이 해소해야 할 민원의 내용을 특정할 수 없어 피청구인이 보완을 요구한 사항이 불명확하다고 할 수 있다. 만일 피청구인이 데이터센터 공사 현장 진입로로 청구인에게 ○○고 앞 도로가 아닌 우회도로를 확보하라는 취지라면, 그 내용이 관계법령의 어느 부분에 저촉되는지를 청구인에게 밝히지 않은 점은 착공 수리 요건이 아니라 단지 민원 해결을 위해 노력하라고 안내한 것으로 해석할 수 있다고 할 것이다. 나) 형식적 하자가 아닌 ‘○○고의 민원’이라는 실체상의 사유를 들어 이 사건 착공신고를 반려한 것은 위법하다. (1) 착공신고의 법적 성질 및 행정처분성 「건축법」 제21조제1항은 같은 법 제11조에 의한 건축허가를 받은 건축물의 건축주는 건축공사에 착수하려는 때에는 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제14조제1항은 별지 제13호 서식의 착공신고서에 건축관계자 상호간의 계약서 사본, 설계도서, 감리계약서 등을 첨부하여 제출할 것을 규정하고 있다. 「건축법」 제21조제4항은 허가권자가 착공신고를 받은 날로부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 보는 수리간주제도를 둠으로써 건축주의 불안정한 지위를 해소하고 있다. 그리고 같은 법 시행규칙 제14조제4항은 허가권자가 착공신고서를 받은 때에는 착공신고필증을 신고인에게 교부하도록 규정하고 있다. 한편, 「행정절차법」 제40조제2항, 제1항은 법령 등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고는 제2항 각 호의 요건을 갖춘 경우 그 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고의무가 이행된 것으로 본다고 규정하고 있다. 「건축법」 관련 규정에 따르면, 행정청은 착공신고의 경우에도 그 신고 없이 착공이 개시될 경우 건축주 등에 대하여 공사중지ㆍ해체ㆍ사용금지 등의 시정명령을 할 수 있고(「건축법」 제79조제1항), 그 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 당해 건축물을 사용하여 행할 다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가를 하지 않도록 요청할 수 있으며(같은 조 제2항), 그 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없는 한 이에 의하여야 하고(같은 조 제3항), 나아가 행정청은 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주 등에 대하여는 이행강제금을 부과할 수 있으며(제80조 제1항), 또한 착공신고를 하지 아니하는 자는 5천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(제111조 제1호). 이와 같이 건축주 등으로서는 착공신고가 반려될 경우 당해 건축물의 착공을 개시하면 시정명령, 이행강제금, 벌금의 대상이 되거나 당해 건축물을 사용하여 행할 행위의 허가가 거부될 우려가 있어 불안정한 지위에 놓이게 된다. 이와 같은 이유로 대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결은 “착공신고 반려행위가 이루어진 단계에서 당사자로 하여금 반려행위의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소한 다음 건축행위에 나아가도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 길을 열어 주고, 위법한 건축물의 양산과 그 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부합한다. 그러므로 이 사건 착공신고 반려행위는 항고소송의 대상이 된다고 보는 것이 옳다”고 판시하였다. (2) 형식적 하자가 아닌 실체상의 사유를 들어 착공신고 수리를 거부할 수 없다는 점은 선행 판례 및 행정심판위원회 결정에서 명백히 확인된 법리다. 건축주의 착공신고에 대하여 형식적 하자의 존부가 아닌 실체적인 사유를 들어 착공신고의 수리를 거부할 수 없음을 인정한 판례의 판시내용을 살펴보면 아래와 같다. ① 서울고등법원 2010. 3. 18. 선고 2009누18619 판결은 “착공신고자가 앞서 본 건축법령에 따른 형식적 요건을 갖추어 허가권자에게 적법하게 착공신고를 함으로써 그 신고를 받은 행정관청이 보완요구 없이 이를 접수한 때에는 그때부터 위 행정관청의 수리 여부와 관계없이 구 「건축법」 제16조 소정의 착공신고의무를 이행한 것으로 보게 되는 법적 효력이 발생한다 할 것이므로, 허가권자로서는 신고서 기재사항의 흠, 첨부서류의 미비 등 「행정절차법」 제40조제2항 각 호 소정의 형식적 요건상의 하자가 없는 한 착공신고를 수리하여야 하고, 실체적인 사유를 내세워 착공신고의 수리를 거부할 수는 없다고 할 것이며, 설령 허가권자가 실체적인 이유를 들어 착공신고를 반려하였다 하더라도 착공신고의 효력에는 아무런 영향이 없다고 보아야 할 것이다”라고 판시하였다. ② 제주지방법원 2022. 2. 15. 선고 2021구합5554 판결은 “착공신고의 내용, 절차 및 방법 등에 관한 관계 법령의 규정에 의하면, 착공신고는 허가를 받거나 신고를 한 건축주로 하여금 공사 착수 전에 허가권자에게 공사계획을 신고하도록 하는 사전절차로서, 허가권자는 건축주가 위 규정에 따라 착공신고서에 설계도서 등을 첨부하여 공사계획을 신고하면 그 착공신고서와 첨부된 서류들을 검토하여 신고내용이 건축허가(신고) 내용에 부합하는지, 미제출 서류가 있는지, 서류 작성 등에 문제가 있는지 여부 등 형식적 하자의 존부를 심사하여 문제가 없을 경우 이를 수리한 다음 착공신고필증을 교부하여야 하는 것이고, 그 밖에 건축허가의 요건 등에 관한 실체상의 사유를 들어 그 신고를 반려할 수는 없다”고 판시하였다. ③ 서울행정법원 2016. 9. 23. 선고 2015구합12595 판결은 “「건축법」 제21조제1항, 제3항, 제4항, 제15조제2항, 구 「건축법 시행규칙」 제14조제1항, 제4항, 제5항은 건축허가를 받은 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 허가권자에게 공사시공자 등이 서명한 착공신고서에 건축주와 설계자, 건축주와 공사시공자, 건축주와 공사감리자 간의 각 계약서 사본, 건축법 시행규칙 별표 4의 2의 설계도서 등을 첨부하여 그 공소계획을 신고하여야 하고, 허가권자는 착공신고서를 받은 때에는 신고인에게 착공신고필증을 교부하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 건축법령 어디에도 별도의 신고 수리 요건이 정하여져 있지 아니하다. 위와 같은 착공신고의 내용, 절차 및 방법 등에 관한 관계 법령 규정에 의하면, 착공신고는 건축허가를 받은 건축주로 하여금 공사 착수 전에 허가권자에게 공사계획을 신고하도록 하는 사전절차로서 허가권자는 건축주가 위 규정에 따라 착공신고서에 설계도서 등을 첨부하여 공사계획을 신고하면 그 착공신고서와 첨부된 서류들을 검토하여 신고내용이 건축허가 내용에 부합하는지, 미제출 서류가 있는지 서류 작성 등에 문제가 있는지 여부 등 형식적 하자의 존부를 심사하여 이에 문제가 없을 경우 이를 수리한 다음 착공신고필증을 교부하여야 하는 것이고, 그 밖에 건축허가의 요건 등에 관한 실체상의 사유를 들어 그 신고를 반려할 수는 없다”고 판시하였다. 「건축법」 제21조, 「건축법 시행규칙」 제14조는 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 허가권자에게 공사시공자 등이 함께 서명한 착공신고서에 건축주와 설계자, 건축주와 공사시공자, 건축주와 공사감리자 간의 각 계약서 사본과 설계도서, 감리계약서 등 일정한 서류를 첨부하여 그 공사계획을 신고하여야 하며, 허가권자는 착공신고서를 받은 때에는 신고인에게 착공신고필증을 교부하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이고, 관계 법령에서 이와 별도의 착공신고 수리요건에 관하여 규정하고 있지는 않다. 더욱이 「건축법」 제21조제3항, 제4항은 건축물의 착공신고에 대해서 신고수리 여부 또는 민원처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 3일 이내에 통지하도록 하면서 그 통지 기한 내에 통지를 하지 않은 경우 신고를 수리한 것으로 간주하도록 규정하고 있는데, 이를 고려하더라도 허가권자로 하여금 신고수리 여부를 통지하도록 하고 있을 뿐 신고수리 요건에 대해서는 따로 정하고 있지 않으므로 형식적 하자가 아닌 건축허가의 요건 등에 관한 실체상의 사유를 들어 그 신고를 반려할 수 없음은 마찬가지라 할 것인바, 판례의 태도는 「건축법」 및 같은 법 시행규칙, 「행정절차법」 규정 및 입법취지에 비추어 볼 때, 타당하다고 할 것이다. 지자체가 인근 주민의 민원을 이유로 착공신고를 수리하지 않는 것은 부당하다는 행정심판위원회 사건의 사실관계 및 결정 내용을 살펴보면, 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829361"></img> (3) 피청구인이 ○○고 민원 사유인 ‘우회도로 확보’를 이유로 이 사건 처분을 한 것이라면, 이는 실체상의 이유를 들어 이 사건 착공신고를 반려한 것으로 이 사건 처분은 위법하다. 건축허가권자는 건축허가 신청이 「건축법」 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 건축허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없는 것이며, 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않음에도 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가 신청을 반려하는 것은 법령의 근거 없이 이루어진 위법한 처분이라는 것이 대법원의 일관된 판례이다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결, 대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 등 참조). 그런데 하물며 이 사건 건축허가에 따라 건축주가 언제 착공을 하겠다고 신고하는 착공신고에 대하여 관련 법규에 근거하지 않는 민원을 사유로 반려처분을 함은 당연히 위법하다고 함이 타당하다. 피청구인은 이 사건 건축허가를 하면서 건축허가와 관련하여 ‘건축허가(신축, 의제) 조건 및 이행사항(조건포함)’을 붙임 서류로 교부하였는데, 데이터센터 공사를 위한 진입로 관련하여서는 어떠한 내용도 포함되어 있지 않았다. 그렇다면 피청구인은 이미 건축허가 과정에서 교통 등에 관하여 관계 법령에 적합한지 여부를 판단하여 승인한 것이고, 만약 관계 법령에 저촉되는 사항이 있을 경우에는 보완을 요구하거나 향후 보완을 허가 조건으로 하여 승인할 수 있었음에도 그렇지 아니하고 승인을 하였다는 것은 향후 사업계획대로 공사를 추진하는 것을 인정한 것이다. 그럼에도 불구하고 건축허가 당시의 사정이 아닌 건축허가 및 착공신고 이후 발생한 민원을 이유로 이 사건 착공신고 반려처분을 한 것은 청구인이 예측할 수 없는 사유를 이유로 한 것으로, 청구인이 법령에 따른 형식적 요건을 갖추어 적법한 이 사건 착공신고를 한 이상 「행정절차법」 제40조제2항 각 호 소정의 형식적 요건상의 하자가 없고 관계법령에 위반된다는 사정이 없는 한 피청구인은 이 사건 착공신고를 수리하여야 하므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 피청구인의 보완요구가 청구인에게 ○○고 앞 도로가 아닌 우회도로를 확보하라는 취지라면, 그 내용이 관계법령의 어느 부분에 저촉되는지를 청구인에게 밝히지 않았는바, 피청구인은 법상 근거가 명확하지 않은 실체적 요건을 이유로 이 사건 처분을 한 것으로 이는 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 ○○고 학생들의 안전확보를 위하여 우회도로 설치ㆍ확보에 대해 충분히 검토하였으며, 우회도로 확보가 현실적으로 조성 불가할 뿐만 아니라 장비 진입이 불가능하고 추가 민원이 발생할 우려가 예상되어 안전 확보를 위한 시설물을 추가하기로 하고, 그 설치를 위하여 ○○경찰서 ○○교통과와 협의하여 교통안전계획서를 마련하여 피청구인에게 제출하는 등 노력하였다. 따라서 피청구인이 ‘○○고 민원’이라는 사유로 이 사건 착공신고를 반려한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 할 것이다. (4) 착공신고 수리는 기속행위라고 함이 타당하고, 설사 재량행위라고 하더라도 이 사건 처분은 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다 할 것이다. 「건축법」 및 같은 법 시행규칙에 의하면, 착공신고는 수리를 요하지 않는 신고라 할 것이며, 「건축법」 제21조제3항, 제4항이 착공신고 수리간주제도 규정을 두고 있는 점을 고려하면 기속행위라고 봄이 타당하다. 설사 이를 재량행위로 본다고 하더라도 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다고 봄이 타당하다. 청구인은 이 사건 건축허가 신청지에 데이터센터를 건축하기 위하여 2021. 8. 27. 관계사인 ○○데이타로부터 데이터센터 신축 사업부지 중 1필지(죽전동 23-13번지)의 공유지분(93.13%)을 매수하는 계약을 체결하여 2021. 9. 10. 매매대금을 모두 지급하는 등 데이터센터 건축을 위한 비용 상당액을 지출하였는데 이 사건 처분으로 청구인은 착공 진행에 어려움을 겪고 있는 상황이다. 또한 이 사건 처분으로 청구인은 현재 장비ㆍ인력대기료, 용역기간 증가에 따른 용역비 증가 등의 실질적 손해를 입고 있으며, 입주 예정사의 계약취소 및 그에 따른 위약금 발생 등 막대한 손실이 예상되는 상황으로 그로 인한 손해 예상액은 아래와 같다. 청구인은 ○○고 학생들의 안전 확보를 위한 조치를 위해 노력하고 있음에도 불구하고 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 데이터센터 신축이 불가하게 되므로 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적에 비하여 청구인들이 입는 손해가 너무 크다고 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 비교형량의 원칙을 위반한 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다 할 것이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 4) 결론 이상의 사실관계 및 관련 법령 등에 비추어 이 사건 처분은 취소되어야 하며, 청구인의 신속한 권리구제를 위하여 피청구인은 청구인이 2022. 7. 14. 한 착공신고 수리를 이행하여야 할 것인바, 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 23-11번지 외 2필지 상에 방송통신시설(데이터센터)을 주 용도로 하는 신축건물을 위하여 피청구인으로부터 건축허가를 신청하여 2022. 3. 23.자로 건축허가를 득하였다. 나) 그 후 청구인은 피청구인에게 2022. 7. 14.자로 착공신고를 하였고, 피청구인은 이 사건 공사를 위한 통행로에 고등학교(○○고)가 위치하고 있고, 위 학교 앞 도로가 구조상 협소하고 내리막 경사도로로 평상시에도 매우 위험한 교통환경이고, 이러한 지리적 이유로 전교생이 대부분 통학버스 및 학부모 차량 등으로 등하교를 하고 기존 디지털벨리 직원들의 출퇴근 차량 증가 등으로 등하교 및 출퇴근 시간은 물론 하루 종일 학교 앞 도로는 매우 위험하고 열악한 교통상황인 상황에서 이 사건 모든 공사차량이 학교 앞 도로를 이용한다면 학생들의 건강은 물론 절대적인 안전을 보장할 수 없다는 이유로 ○○고측에서 우회도로 확보 등 안전대책에 관한 민원을 제기함에 따라, 이 사건 공사 진행시 발생할 수 있는 학생들의 안전사고 등을 미연에 방지하고자 청구인에게 이와 관련한 안전대책방안에 대한 사항을 5차에 걸쳐 보완요구를 하였다. 다) 그러나 청구인은 이에 대한 안전대책에 대한 보완사항을 제대로 이행하지 않아, 결국 피청구인은 2022. 10. 5.자로 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 의거하여 이 사건 착공신고서를 반려하게 된 것이다. 2) 청구인 주장 피청구인은 청구인에게 이 사건 착공신고와 관련하여 ‘민원인 알림문서 확인’이라는 내용으로 여러 차례 서류 보완을 계속하여 요구하였으나, 위 보완 사항이 무엇인지 불명확하고, 위 보완사항이 ○○고등학교 학생의 안전을 위해 우회도로를 확보하라는 것으로 해석하더라도 이는 형식상의 요건 불구비 이외의 실체적 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것이므로 이 사건 착공신고를 반려한 것은 위법한 것이라고 주장하고 있다. 3) 피청구인 답변(청구인 주장 반박) 가) 피청구인 보완사항의 불명확성 관련 (1) ○○고등학교 학생 등에 대한 안전대책 피청구인은, 청구인의 이 사건 착공신고 후 인근에 위치하고 있는 학교 및 아파트 주민단체 등에게 이 사건 착공신고가 접수되었음을 알리고 ○○고측에 학생들의 통학로 안전대책에 대한 의견을 요청하였으며, 위 ○○고측에서는 이에 대한 검토의견으로 아래와 같은 내용으로 회신을 한 사실이 있다. 이와 같이 ○○고 측에서는 현재의 교통상황이 매우 위험하고 열악한 상황에서 추가로 학교 앞으로 공사차량이 운행 된다면, 이로 인한 학생들의 건강권 침해는 물론 학생들의 절대적인 안전을 담보할 수 없으므로, 학교 앞 도로가 아닌 우회도로를 확보하는 대책을 강구하여 달라는 내용으로 민원을 제기하였다. 그리고 실제로 청구인이 계획한 이 사건 공사의 차량진출입 계획에 따른 도로를 살펴보면, ○○로 일부 구간(○○동 산○○-○○ 도로에서 ○○고 정문까지 약 170m 이격되어 있고, 고저차는 약 17m 정도인 내리막 도로임)을 포함한 막다른 형태의 경사 도로다. 이러한 상황에서 이 사건 공사가 이루어지고 공사차량이 학교 앞으로 운행되어 진다면, 이로 인해 장기간 ○○고 학생들을 포함한 인근 주민들에게 미치는 영향이 결코 작지 않은 점과 무엇보다 학교 앞 도로가 아닌 우회도로 확보 등 실질적인 안전대책 등이 확보되지 않는 한, 피청구인으로서는 이 사건 공사로 인한 사적이익보다는 학생들의 안전대책 등 공익이 우선시 되어야 한다고 판단하여, 피청구인은 청구인에게 학생들의 안전대책 등에 대한 사항을 계속해서 보완요구 한 것이다. 그러나 이에 대하여 청구인은 우회도로 확보가 아닌 학교 앞 도로를 이용하는 방안을 전제로 여러 가지 다른 대책을 제시하여 피청구인이 이를 검토하였으나 그것만으로는 학생들에 대한 안전대책이 미흡하다고 판단하여 계속 보완요청을 하였는데 청구인이 이에 불응하여 이 사건 처분을 한 것이다. 한편 학생의 안전은 국민의 권리의 일부를 이루며, 다른 한편으로는 국가는 학생들의 안전을 보호하는 의무를 진다고도 할 수 있다. 이러한 안전권은 인간의 존엄과 자유권이 실현되기 위한 전제조건으로 당연히 헌법상 보장되어야 하는 기본권의 범주에 포함되는 사항으로 최우선적으로 고려되어야 하는 사항이다. 그러므로 학생들의 안전을 위협할 개연성 및 가능성이 있는 상황을 모두 파악하여 사전에 개입하여 이를 완전하게 보호하는 것은 현실적으로 불가능하다고 하더라도, 이러한 안전권이 침해될 여지가 조금이라도 우려되는 상황이라면 국가는 이러한 국민들의 안전을 최우선적으로 보호하는 것을 적극적으로 고려해야 한다. 특히 학생들은 위험상황에 노출되어 있으며 이로 인한 피해야말로 우리 사회가 겪었던 참사들과 같이 상당한 파급효과를 갖는다고 할 것이다. 따라서 학교 주변 환경이 안전을 보장할 수 있도록 최우선적으로 정비되어야 하는 이유이기도 하다. 이러한 상황에서 청구인이 제시한 방안만으로는 현실적인 학생들의 안전대책이 마련되었다고 판단하기에는 부족하였고, 이러한 점들을 이유로 피청구인은 청구인에게 계속적인 안전대책 등 보완사항을 요구하였던 것이다. 그리고 청구인이 실질적인 학생들의 안전대책 보장으로 우회도로 확보 내지 이에 준하는 안전대책을 마련하지 못하고 안전대책에 대한 ○○고등학교측의 공감이 없는 상태에서는 피청구인으로서는 앞서본 바와 같이 국민(학생)들의 안전을 최우선적으로 고려해야 한다는 차원에서 그대로 이 사건 착공신고를 수리할 수 없는 것이다. 더욱이 최근 우리 사회가 겪었던 이태원 참사에서 보듯이 관할구역 내에서 안전사고가 발생하는 경우에는 해당 지방자치단체가 모든 책임을 1차적으로 지게 되기 때문에 확실한 안전대책 수립이 절실한 상황이다. 이와 같이 피청구인이 이 사건 착공신고 후 청구인에 대하여 ○○고와 관련된 실질적인 안전대책을 마련하라는 보완요청을 한 것은 청구인의 주장과 같이 단순히 민원해결을 위한 노력정도를 하라는 의미는 아니었음을 다시 한번 밝히고, 피청구인이 청구인에게 요구한 보완사항의 내용은 충분히 구체적이고 특정할 수 있으며 무엇보다 생명과 관련된 중요한 사안이라 할 수 있다. 나) 이 사건 처분의 위법성 관련 (1) 보완요구의 법적 근거 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 형식적 하자가 아닌 ○○고 민원이라는 실체상의 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있으나 청구인의 주장은 다음에서 보는 바와 같이 부당하다. 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가 신청을 받고 “건축허가(신축)조건 및 안내사항”의 내용을 조건부로 건축허가를 한 사실이 있다. 그리고 위 “건축허가조건 및 안내사항” 중 관련 내용을 보면 아래와 같다. Ⅰ. 관련법 협의(검토)에 따른 조건 및 내용 1. 협의조건 12) 기반시설이 완료되기 전까지는 건축물 사용승인(개발행위준공 협의) 등이 불가하며 기 허가를 득한 사업부지 또는 인접부지의 도로사용 등의 취소 및 도로사용에 따른 민원발생 등으로 인하여 진입도로 미확보 시에는 이에 대한 대체도로 등을 마련하여야 하며, 확보가 안 될 경우 허가(협의)취소된다. 위와 같이 피청구인은 최초 청구인의 건축허가 신청시에 도로사용에 따른 민원발생 등으로 대체도로 등 마련하지 못할시에는 허가가 취소되는 내용을 협의조건으로 삼아 건축허가를 하였다. 이와 같은 상태에서 앞서 본 바와 같이 ○○고측이 이 사건 공사를 위하여 학생들의 등하교길을 사용하는 경우 학생들의 생명과 안전에 위해가 생길 수 있다는 진정을 하였고, 이에 피청구인은 이 사건 보완요청을 2022. 7. 18.부터 같은 해 9. 27.까지 5차례에 걸쳐 하였던 것이다. 그리고 청구인은 피청구인의 위와 같은 5차례의 보완요청 중 3차례에 대해서는 아무런 이의없이 안전대책을 마련해서 보완을 하였으나 청구인의 위 안전대책에는 ○○고 앞 도로를 이용한다는 전제가 되어 있었다. 이에 피청구인은 이러한 청구인의 안전대책만으로는 실질적으로 학생들의 안전을 보장하기에는 불충분하고(일례로 사고발생시 응급조치계획 및 의료기관으로의 후송대책 등), ○○고측과의 협의가 추가로 필요하다고 판단하여, 2022. 9. 20.자로 위 ○○고 학생들의 안전대책 관련에 대한 4차 보완요청을 하였으나 청구인은 아무런 응답이 없었다. 그래서 피청구인은 2022. 9. 27.자로 5차 보완요청을 하면서 기한을 2022. 10. 4.까지 보완서류를 제출하라고 하였으나 청구인은 위 기한까지도 일언반구 없이 아무런 대응 역시 없었다. 이에 피청구인은 「민원처리에 관한 법률 시행령」 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) 규정에 따라 2회에 걸쳐 보완요구 하였으나, 기한 내 보완이 이루어지지 않아 같은 법 시행령 제25조(민원문서의 반려 등) 규정에 의거하여 이 사건 처분을 한 것이다. 이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 명확한 법적 근거에 의거하여 내려진 처분이므로 적법하다 할 것이다. 청구인은 이 사건 신청을 하면서 피청구인의 착공신고반려로 인하여 많은 시간과 그에 따른 비용이 소요된다고 주장한다. 그러나 본 사안에 있어서 가장 중요한 것은 이 사건 공사로 인하여 ○○고 학생에게 발생할 수 있는 사고 위험을 최대한 방지하는 실질적인 안전대책을 수립하고 이를 당사자인 학생, 학부모와 학교 교직원을 설득하는데 있다고 할 수 있다. 그동안 청구인이 검토하고 제출한 안전대책이 있지만 결코 완벽하다고 할 수는 없으며 더군다나 학교측과 협의는 거의 전무한 상태이다. 이 사건 처분은 청구인의 착공신고를 단순히 반려한 것에 불과하다. 청구인이 보다 실질적인 안전대책과 ○○고 측과의 협의를 통해 다시 착공신고를 한다면 언제라도 이 사건 공사를 착수할 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 실질적인 안전대책 수립 없이 행정적 구제수단을 통하여 공사를 강행하였다가 만에 하나 불의의 사고라도 발생한다면 그 결과는 그 누구도 감당하지 못할 것입니다. 따라서 이 사건 처분을 행정적 구제절차를 통하여 해결할 필요가 매우 낮다고 할 것이다. 4) 결론 이상과 같이 피청구인이 2022. 10. 5. 청구인에게 한 이 사건 처분은 무엇보다 이 사건 공사로 인한 인근 학생들의 안전대책 등으로 보호해야 할 공익적 가치가 이 사건 공사의 사적이익보다 더 우선시되어야 한다는 판단에서 이루어진 것이고, 절차적인 면에 있어서도 건축허가의 조건에 따라 정당하게 이루어진 피청구인의 보완요청을 청구인이 아무런 이유없이 불응하였기 때문에 관련법규에 따라 이루어진 것이므로 이 사건 처분은 적법한 처분이라 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제18조(건축허가 제한 등) ① 국토교통부장관은 국토관리를 위하여 특히 필요하다고 인정하거나 주무부장관이 국방, 문화재보존, 환경보전 또는 국민경제를 위하여 특히 필요하다고 인정하여 요청하면 허가권자의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 지역계획이나 도시ㆍ군계획에 특히 필요하다고 인정하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다. ③ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항이나 제2항에 따라 건축허가나 건축허가를 받은 건축물의 착공을 제한하려는 경우에는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 주민의견을 청취한 후 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다. 제21조(착공신고 등) ① 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. ② 제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ④ 허가권자가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. ⑤ 건축주는 「건설산업기본법」 제41조를 위반하여 건축물의 공사를 하거나 하게 할 수 없다. ⑥ 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축주는 제1항에 따른 신고를 할 때에는 제15조제2항에 따른 각 계약서의 사본을 첨부하여야 한다. 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 ③ 건축주는 제2항에 따라 사용승인을 받은 후가 아니면 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 허가권자가 제2항에 따른 기간 내에 사용승인서를 교부하지 아니한 경우 2. 사용승인서를 교부받기 전에 공사가 완료된 부분이 건폐율, 용적률, 설비, 피난ㆍ방화 등 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합한 경우로서 기간을 정하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 임시로 사용의 승인을 한 경우 ④ 건축주가 제2항에 따른 사용승인을 받은 경우에는 다음 각 호에 따른 사용승인ㆍ준공검사 또는 등록신청 등을 받거나 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제14조의2에 따라 관 법률의 검사 등을 받은 것으로 본다. 1. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(排水設備)의 준공검사 및 같은 법 제37조에 따른 개인하수처리시설의 준공검사 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제64조에 따른 지적공부(地籍公簿)의 변동사항 등록신청 3. 「승강기 안전관리법」 제28조에 따른 승강기 설치검사 4. 「에너지이용 합리화법」 제39조에 따른 보일러 설치검사 5. 「전기안전관리법」 제9조에 따른 전기설비의 사용전검사 6. 「정보통신공사업법」 제36조에 따른 정보통신공사의 사용전검사 7. 「도로법」 제62조제2항에 따른 도로점용 공사의 준공확인 8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제62조에 따른 개발 행위의 준공검사 9. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제98조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 준공검사 10. 「물환경보전법」 제37조에 따른 수질오염물질 배출시설의 가동개시의 신고 11. 「대기환경보전법」 제30조에 따른 대기오염물질 배출시설의 가동개시의 신고 12. 삭제 <2009. 6. 9.> ⑤ 허가권자는 제2항에 따른 사용승인을 하는 경우 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ⑥ 특별시장 또는 광역시장은 제2항에 따라 사용승인을 한 경우 지체 없이 그 사실을 군수 또는 구청장에게 알려서 건축물대장에 적게 하여야 한다. 이 경우 건축물대장에는 설계자, 대통령령으로 정하는 주요 공사의 시공자, 공사감리자를 적어야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 제111조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제14조, 제16조(변경신고 사항만 해당한다), 제20조제3항, 제21조제1항, 제22조제1항 또는 제83조제1항에 따른 신고 또는 신청을 하지 아니하거나 거짓으로 신고하거나 신청한 자 【건축법 시행규칙】 제14조(착공신고등) ①법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 및 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출해야 한다. 1. 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 2. 별표 4의2의 설계도서. 다만, 법 제11조 또는 제14조에 따라 건축허가 또는 신고를 할 때 제출한 경우에는 제출하지 않으며, 변경사항이 있는 경우에는 변경사항을 반영한 설계도서를 제출한다. 3. 법 제25조제11항에 따른 감리 계약서(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) 4. 「건축사법 시행령」 제21조제2항에 따라 제출받은 보험증서 또는 공제증서의 사본 ②건축주는 법 제11조제7항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공사착수시기를 연기하려는 경우에는 별지 제14호서식의 착공연기신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 허가권자에게 제출하여야 한다. ③허가권자는 토지굴착공사를 수반하는 건축물로서 가스, 전기ㆍ통신, 상ㆍ하수도등 지하매설물에 영향을 줄 우려가 있는 건축물의 착공신고가 있는 경우에는 당해 지하매설물의 관리기관에 토지굴착공사에 관한 사항을 통보하여야 한다. ④허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 착공신고서 또는 착공연기신청서를 받은 때에는 별지 제15호서식의 착공신고필증 또는 별지 제16호서식의 착공연기확인서를 신고인 또는 신청인에게 교부하여야 한다. 【행정절차법】 제40조(신고) ① 법령등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류, 접수기관, 그 밖에 법령등에 따른 신고에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 제1항에 따른 신고가 다음 각 호의 요건을 갖춘 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고 의무가 이행된 것으로 본다. 1. 신고서의 기재사항에 흠이 없을 것 2. 필요한 구비서류가 첨부되어 있을 것 3. 그 밖에 법령등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【교육시설등의 안전 및 유지관리등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “교육시설이용자”란 교육시설을 이용하는 학생, 교직원 및 그 밖에 교육시설을 이용하는 사람을 말한다. 제19조(안전성평가) ① 다음 각 호의 자는 교육시설 및 교육시설이용자의 안전에 미치는 영향에 관한 평가(이하 “안전성평가”라 한다)를 실시하여야 한다. 3. 그 밖에 교육시설의 안전에 영향을 미치는 범위로 대통령령으로 정하는 범위에서 「건설산업기본법」 제2조제4호에 따른 건설공사를 하려는 자 ② 안전성평가를 실시한 자는 평가 결과를 감독기관의 장 및 교육시설의 장에게 보고하여야 하고, 평가 결과에 따라 안전성 보완 조치 등 대통령령으로 정하는 조치를 하여야 한다. ③ 제2항에 따라 평가 결과를 보고받은 감독기관의 장 또는 교육시설의 장은 부실한 안전성평가를 방지하기 위하여 필요한 경우 안전성평가 결과에 대하여 대통령령으로 정하는 전문기관에 위탁하여 타당성 검토를 실시할 수 있다. ④ 감독기관의 장 또는 교육시설의 장은 제3항에 따라 실시한 타당성 검토 결과와 필요한 조치를 해당 안전성평가를 실시한 자에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 자는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. 제20조(안전 확보 요청) ① 감독기관의 장 및 교육시설의 장은 제19조에 따른 안전성평가 결과에 따라 교육시설이용자의 안전에 위험을 초래한다고 인정되는 경우 지방자치단체의 장 등 해당 사업의 인ㆍ허가권자에게 안전 확보 등에 필요한 조치를 요청할 수 있다. ② 제1항에 따라 요청을 받은 인ㆍ허가권자는 교육시설이용자의 안전을 확보하기 위하여 지체 없이 필요한 조치를 하여야 하며, 그 조치 결과를 감독기관의 장 및 교육시설의 장에게 통보하여야 한다 【교육시설등의 안전 및 유지관리등에 관한 법률 시행령】 제20조(안전성평가) ② 법 제19조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 범위에서 「건설산업기본법 」 제2조제4호에 따른 건설공사를 하려는 자”란 「교육환경 보호에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 학교경계로부터 직선거리 4미터 초과 50미터 이하의 범위에서 교육부장관이 교육시설의 안전에 중대한 영향을 미칠 수 있다고 인정하여 고시하는 건설공사를 하려는 자를 말한다. 【교육환경 보호에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “학교경계”란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제19호에 따른 지적공부(地籍公簿)에 등록된 학교용지 경계를 말한다. 제8조(교육환경보호구역의 설정 등) ① 교육감은 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하“학교경계등”이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 다음 각 호의 구분에 따라 교육환경보호구역으로 설정·고시하여야 한다. 1. 절대보호구역: 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역(학교설립예정지의 경우 학교경계로부터 직선거리 50미터까지인 지역) 2. 상대보호구역: 학교경계등으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대보호구역을 제외한 지역 제9조(교육환경보호구역에서의 금지행위 등) 누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 상대보호구역에서는 제14호부터 제27호까지 및 제29호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다. 1. 「대기환경보전법」 제16조제1항에 따른 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하는 시설 2. 「물환경보전법」 제32조제1항에 따른 배출허용기준을 초과하여 수질오염물질을 배출하는 시설과 제48조에 따른 폐수종말처리시설 3. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설, 제12조에 따른 처리시설 및 제24조에 따른 공공처리시설 4. 「하수도법」 제2조제11호에 따른 분뇨처리시설 5. 「악취방지법」 제7조에 따른 배출허용기준을 초과하여 악취를 배출하는 시설 6. 「소음ㆍ진동관리법」 제7조 및 제21조에 따른 배출허용기준을 초과하여 소음ㆍ진동을 배출하는 시설 7. 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설(규모, 용도, 기간 및 학습과 학교보건위생에 대한 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 시설은 제외한다) 8. 「가축전염병 예방법」 제11조제1항ㆍ제20조제1항에 따른 가축 사체, 제23조제1항에 따른 오염물건 및 제33조제1항에 따른 수입금지 물건의 소각ㆍ매몰지 9. 「장사 등에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 화장시설ㆍ제9호에 따른 봉안시설 및 제13호에 따른 자연장지(같은 법 제16조제1항제1호에 따른 개인ㆍ가족자연장지와 제2호에 따른 종중ㆍ문중자연장지는 제외한다) 10. 「축산물 위생관리법」 제21조제1항제1호에 따른 도축업 시설 11. 「축산법」 제34조제1항에 따른 가축시장 12. 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」 제2조제11호의 제한상영관 13. 「청소년 보호법」 제2조제5호가목7)에 해당하는 업소와 같은 호 가목8), 가목9) 및 나목7)에 따라 여성가족부장관이 고시한 영업에 해당하는 업소 14. 「고압가스 안전관리법」 제2조에 따른 고압가스, 「도시가스사업법」 제2조제1호에 따른 도시가스 또는 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제2조제1호에 따른 액화석유가스의 제조, 충전 및 저장하는 시설(관계 법령에서 정한 허가 또는 신고 이하의 시설이라 하더라도 동일 건축물 내에 설치되는 각각의 시설용량의 총량이 허가 또는 신고 규모 이상이 되는 시설은 포함하되, 규모, 용도 및 학습과 학교보건위생에 대한 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 시설의 전부 또는 일부는 제외한다) 15. 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물을 수집ㆍ보관ㆍ처분하는 장소(규모, 용도, 기간 및 학습과 학교보건위생에 대한 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 장소는 제외한다) 16. 「총포ㆍ도검ㆍ화약류 등의 안전관리에 관한 법률」 제2조에 따른 총포 또는 화약류의 제조소 및 저장소 17. 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제37조제1항제2호에 따른 격리소ㆍ요양소 또는 진료소 18. 「담배사업법」에 의한 지정소매인, 그 밖에 담배를 판매하는 자가 설치하는 담배자동판매기(「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원 및 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역은 제외한다) 19. 「게임산업진흥에 관한 법률」 제2조제6호, 제7호 또는 제8호에 따른 게임제공업, 인터넷컴퓨터게임시설제공업 및 복합유통게임제공업(「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원 및 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역은 제외한다) 20. 「게임산업진흥에 관한 법률」 제2조제6호다목에 따라 제공되는 게임물 시설(「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역은 제외한다) 21. 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제3조에 따른 체육시설 중 무도학원 및 무도장(「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원, 「초ㆍ중등교육법」 제2조제1호에 따른 초등학교, 같은 법 제60조의3에 따라 초등학교 과정만을 운영하는 대안학교 및 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역은 제외한다) 22. 「한국마사회법」 제4조에 따른 경마장 및 제6조제2항에 따른 장외발매소, 「경륜ㆍ경정법」 제5조에 따른 경주장 및 제9조제2항에 따른 장외매장 23. 「사행행위 등 규제 및 처벌 특례법」 제2조제1항제2호에 따른 사행행위영업 24. 「음악산업진흥에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 노래연습장업(「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원 및 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역은 제외한다) 25. 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」 제2조제16호가목 및 라목에 해당하는 비디오물감상실업 및 복합영상물제공업의 시설(「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원 및 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역은 제외한다) 26. 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업 중 단란주점영업 및 유흥주점영업 27. 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호에 따른 숙박업 및 「관광진흥법」 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업(「국제회의산업 육성에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 국제회의시설에 부속된 숙박시설과 규모, 용도, 기간 및 학습과 학교보건위생에 대한 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 숙박업 또는 관광숙박업은 제외한다) 28. 삭제 <2021. 9. 24.> 29. 「화학물질관리법」 제39조에 따른 사고대비물질의 취급시설 중 대통령령으로 정하는 수량 이상으로 취급하는 시설 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 건축허가 신청서, 건축허가서, 착공신고서, 착공신고에 따른 협의요청서, 협의요청에 대한 회신서, 민원인 알림문서(보완요구서), 착공신고 수리 촉구 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에서 프로그램 미디어 제조업, 컴퓨터 조직 및 프로그램 개발업, 컴퓨터 정보처리 관련 교육 및 자문업 등을 영위하는 회사이다. 나) 청구인은 2022. 1. 12. 데이터센터 신축을 위한 건축허가 신청을 하였고, 같은 해 3. 23. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 23-11 외 2필지 상에‘방송통신시설(데이터센터)’을 주 용도로 하여 피청구인으로부터 건축허가를 받았다. 다) 청구인은 2022. 7. 14. 데이터센터 공사에 착수하기 위해 피청구인에게 착공신고서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 7. 18. ○○교육지원청과 ○○고에 착공신고에 따른 협의요청을 하였다. 라) ○○고는 2022. 7