착공신고서 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2014. 5. 27. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○ 및 ○○○○(이하 ‘이 사건 부지’라고 한다)에 동물 및 식물관련시설(축사:돈사) 건축신고를 피청구인에게 신청하여 2014. 8. 2. 건축신고가 수리되어, 2014. 8. 7. 위 시설에 대한 착공신고를 하였다. 피청구인은 위 신고에 대하여 청구인들에게 3회에 걸쳐 농로훼손 및 악취 등 피해방지계획의 보완을 요구하여 청구인들로부터 보완서류를 제출받고, 2014. 8. 28. 제출된 피해방지계획의 미비를 이유로 착공신고를 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 이 사선 부지에 동물 및 식물관련시설(돈사)를 건립하기 위하여 피청구인에게 건축신고를 하여 2014. 7. 2. 건축신고 수리통보를 받았으며, 청구인이 2014. 8. 7. 공사에 착수하고자 착공신고서를 제출하였으나 건축신고 조건에 포함되지 않은 사항으로 계속 보완요구 후 주민들의 민원발생과 시정방침 변경을 이유로 2014. 8. 28. 반려처분 하였다. 2) 청구인들은 2014. 5. 20. 축사를 신축하고자 건축신고 조건에 맞는 이 사건 부지를 건축신고를 조건으로 매입계약을 체결하였고, 2014. 7. 2. 피청구인이 관련법규에 근거한 건축신고 수리를 하여 토지를 매입하게 된 것이다. 그 후 청구인들은 「축산법」에 의거하여 축산업 허가등록을 위하여 ○○중앙회 ○○교육원에서 2014. 8. 27부터 2014. 8. 29. 3일간 축산관련종사자 교육을 이수하였다. 3) 청구인이 신축하려는 축사는 톱밥과 미생물배양액을 이용한 최신식 현대화된 돈사로서 호기성 부숙을 통한 돈분 처리방식으로 폐수 발생량이 0%에 가까우며 그로 인해 슬러리 돈사에서의 혐기성 악취발생이 없는 사육방식이다. 그러므로 공기정화시설(슬러리돈사 설비) 미비, 수질·토양오염 등의 사유로 이루어진 이 사건 처분은 위법한 처분이며, 현재 ○○군 등 일부 지자체는 악취와 해충문제 해결방안으로 슬러리돈사를 톱밥돈사 및 미생물배양액을 이용한 돈분처리방식 등으로 전환하고 있다. 4) 이 사건 부지는 주변마을에서 1㎞, ○○천(하천)으로부터 100m 거리에 있어 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」의 기준(주거밀집지역 돼지 500m, 하천 50m)보다 2배 이상의 거리에 위치해 있으며, 준비 중인 개정안의 기준(주거밀집지역 돼지 700m)보다 멀리 위치한다. 5) 청구인은 2014. 6. 27. 피청구인의 주선으로 주변마을 주민 20명과 ○○면소재지에서 1차 면담과정에서 신축반대가 아닌 사항은 주민들과 협의를 통하여 해결하고자 하였으나 주민들의 일방적인 신축반대로 결렬되었으며, 2014. 7. 11. 피청구인·주민대표·언론사 기자 등 30여명과 2차 면담하였으나 돈사 운영방식이나 건축 시 제기되는 문제의 해결방안이 아닌 돈사신축의 무조건 반대로 협의가 또다시 결렬되어 사실상 협의가 불가능한 상황임에도 주민들의 민원해결 없이는 착공신고 수리는 불가하다며 반려한 것은 위법하고 부당한 행정행위로 신뢰보호 원칙을 위반한 것이다. 6) 청구인의 피청구인이 요구한 보완사항에 대하여 3차례에 걸쳐 관련 법률에 따라 보완하였으나 피청구인은 건축신고 수리에 따라 부수적으로 진행되는 것으로 당연히 수리하여야 할 기속행위인 착공신고를 관련 법률과는 관련 없는 시정방향의 변경만으로 반려한 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 신축하려는 동물 및 식물관련시설(축사:돈사)는 돼지 2,000두 정도를 사육할 수 있는 대규모 축사로 약 1㎞ 주변에 123세대(○○마을 21세대, ○○○마을 24세대, ○○마을 78세대)의 주민들이 거주하는 ○○마을과 하천인 ○○천과는 약 100m 이격되어 있으며, 이미 ○○마을 내에서 운영 중인 10여개의 축사로 인하여 인근주민들은 악취·해충 및 수질오염 등의 환경문제로 인해 심각한 피해를 받고 있는 실정이다. 2) 구체적인 피해방지대책이 미비된 축사의 무분별한 건축은 기존에 발생되는 축산폐수의 하천 유입으로 인한 파리·모기 등의 각종 해충이 증가될 가능성이 있으며, 또한 주거생활이 어려울 정도의 심한 악취로 주민들의 기본권인 생존권, 행복추구권, 환경권 등이 크게 침해받게 될 것이며, 나아가 벼농사 위주인 이 사건 부지 인근의 영농생활까지도 어렵게 할 개연성이 매우 높다. 3) 또한, 「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」의 개정을 추진 중에 있으며, 추가로 건축되는 축사시설에 대해서는 사전에 피해방지대책이 마련될 수 있도록 시정방침을 정하여 운영 중에 있는 상황으로, 이러한 시기에 착공신고서를 제출한 청구인에게도 시정방침에 맞춰 구체적인 피해방지대책을 마련하여 제출토록 보완요구를 하게 된 것이다. 하지만 청구인들이 제출한 보완서류에 축분과 톱밥을 수거하는 과정에서의 혐기상태에 대한 악취방지대책이 미비하며, 공기정화 및 방역시설에 대한 구체적인 설치계획의 누락 등 전체적인 피해방지대책이 미비하였다. 4) 결국, 이 사건 축사로 인한 악취, 환경오염을 사전에 예방하고 주민 대다수가 보다 위생적이고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하는 것이 지자체의 의무인 동시에 모든 국민의 당연한 권리이고, 자연환경 및 주민의 위생·건강 및 주거환경의 보호는 중요한 공익적 가치라 할 것이며, 만약 구체적인 피해방지대책이 없이 축사가 건축된다면 주민들의 생활환경을 위협하는 위해요소는 수인한도를 넘게 될 뿐만 아니라 침해된 자연환경과 주민의 위생·건강 및 주거환경은 그 회복이 사실상 불가능하다는 점에 비추어 볼 때 청구인의 재산권 행사라는 사익과 주민들의 공익적 가치를 비교형량할 때 공익적 가치가 크다고 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제1조(목적) 이 법은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014.5.28.> ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 제21조(착공신고 등) ① 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 다만, 제36조에 따라 건축물의 철거를 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> ② 제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다. ③ 건축주는 「건설산업기본법」 제41조를 위반하여 건축물의 공사를 하거나 하게 할 수 없다. ④ 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축주는 제1항에 따른 신고를 할 때에는 제15조제2항에 따른 각 계약서의 사본을 첨부하여야 한다. 【건축법 시행령】 제11조(건축신고) ① 법 제14조제1항제2호나목에서 "방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지구 또는 지역을 말한다. <신설 2014.10.14.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조에 따라 지정된 방재지구(防災地區) 2. 「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제6조에 따라 지정된 붕괴위험지역 ② 법 제14조제1항제4호에서 "주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대수선을 말한다. <신설 2009.8.5., 2014.10.14.> 1. 내력벽의 면적을 30제곱미터 이상 수선하는 것 2. 기둥을 세 개 이상 수선하는 것 3. 보를 세 개 이상 수선하는 것 4. 지붕틀을 세 개 이상 수선하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 수선하는 것 6. 주계단·피난계단 또는 특별피난계단을 수선하는 것 ③ 법 제14조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <개정 2008.10.29., 2009.8.5., 2012.4.10., 2014.10.14.> 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 2. 건축물의 높이를 3미터 이하의 범위에서 증축하는 건축물 3. 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서(이하 "표준설계도서"라 한다)에 따라 건축하는 건축물로서 그 용도 및 규모가 주위환경이나 미관에 지장이 없다고 인정하여 건축조례로 정하는 건축물 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호다목에 따른 공업지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(같은 법 시행령 제48조제10호에 따른 산업·유통형만 해당한다) 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지에서 건축하는 2층 이하인 건축물로서 연면적 합계 500제곱미터 이하인 공장 5. 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍·면지역(특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수가 지역계획 또는 도시·군계획에 지장이 있다고 지정·공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사·작물재배사(作物栽培舍) ④ 법 제14조에 따른 건축신고에 관하여는 제9조제1항을 준용한다. <개정 2008.10.29., 2014.10.14.> 【건축법 시행규칙】 제14조(착공신고등) ① 법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 및 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2008.12.11.> 1. 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 2. 별표 2의 설계도서 중 다음 각 목의 도서 가. 삭제 <2011.6.29.> 나. 시방서, 실내마감도, 건축설비도, 토지굴착 및 옹벽도(공장인 경우만 해당한다) 다. 토지굴착 및 옹벽도 중 흙막이 구조도면(법 제14조제1항에 따라 신고를 하여야 하는 건축물로서 지하 2층 이상의 지하층을 설치하는 경우만 해당한다) ② 건축주는 법 제11조제7항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공사착수시기를 연기하려는 경우에는 별지 제14호서식의 착공연기신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 1996.1.18., 1999.5.11., 2004.11.29., 2008.12.11.> ③ 허가권자는 토지굴착공사를 수반하는 건축물로서 가스, 전기·통신, 상·하수도등 지하매설물에 영향을 줄 우려가 있는 건축물의 착공신고가 있는 경우에는 당해 지하매설물의 관리기관에 토지굴착공사에 관한 사항을 통보하여야 한다. <신설 1996.1.18., 1999.5.11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 착공신고서 또는 착공연기신청서를 받은 때에는 별지 제15호서식의 착공신고필증 또는 별지 제16호서식의 착공연기확인서를 신고인 또는 신청인에게 교부하여야 한다. <신설 1999.5.11.> ⑤ 법 제21조제1항에 따른 착공신고 대상 건축물 중 「산업안전보건법」 제38조의2제2항에 따른 기관석면조사 대상 건축물의 경우에는 제1항 각 호에 따른 서류 이외에 「산업안전보건법」 제38조의2제2항에 따른 기관석면조사결과 사본을 첨부하여야 한다. 이 경우, 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제출된 서류를 검토하여 석면이 함유된 것으로 확인된 때에는 지체 없이 「산업안전보건법」 제38조의2제4항에 따른 권한을 같은 법 시행령 제46조제1항에 따라 위임받은 지방고용노동관서의 장 및 「폐기물관리법」 제17조제3항에 따른 권한을 같은 법 시행령 제37조에 따라 위임받은 특별시장·광역시장·도지사 또는 유역환경청장·지방환경청장에게 해당 사실을 통보하여야 한다. <개정 2010.8.5., 2011.6.29., 2012.12.12., 2014.10.15.> 구【○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 관한 조례】 제2조의2(가축사육의 제한구역) ①「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조제1항에 따른 가축사육의 제한구역(이하 "제한구역"이라 한다)은 별표 1과 같다. 〔별표 1〕〈개정 2013. 6. 11〉 가축사육의 제한구역(제2조의2 제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542271"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축개요 및 건물 배치도, 집단서명서, 건축신고(신축) 알림, 건축·대수선·용도변경 신고필증, 비산먼지 발생사업등 신고 및 특정공사 사전신고 수리, 지하수개발·이용 신고증, 건축폐기물처리계획 신고필증, 분할측량 성과도, 경계복원측량 성과도, 농업기반시설 목적외 사용 승인서, 착공신고서, 착공신고에 따른 보완요구 및 피해방지계획서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2014. 5. 27. 농림지역인 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○○(답, 1,525㎡), 1308(답, 3,986㎡)에 돼지 2,000두 사육규모인 건축면적 2,395.8㎡의 동식물관련시설 7동(돈사 6동(각 356.4㎡), 축분처리장 1동(257.4㎡))을 피청구인에게 건축신고를 신청하였고, 피청구인은 2014. 5. 28. 청구인들의 기피시설 건축신고(신축)에 따른 사전예고를 공고하였다. 나) 이 사건 부지 인근의 ○○ ○개리 주민 236명은 2014. 6. 3. 농로이용 불편과 우량농지 훼손 등을 이유로 돈사 건축을 반대하는 서명서를 피청구인에게 제출하였다. 이후 2014. 6. 26. 주민 11명이, 2014. 7. 4. 주민 40여명이, 2014. 7. 11. 주민 11명이 피청구인에게 항의방문 하였다. 다) 피청구인은 2014. 7. 2. 청구인들의 건축신고를 수리하였고, 청구인들에게 2014. 7. 11. 비산먼지 발생사업 등 및 특정공사 신고증명서를, 2014. 7. 14. 건축폐기물처리계획 신고필증을, 2014. 7. 25. 지하수개발·이용 신고증(굴착깊이 30m)을, 2014. 8. 5. 이 사건 부지와 인접한 구거인 동소 1255에 대한 농업기반시설 목적외사용 승인서를 발급하였다. 라) 청구인들은 2014. 8. 7. 피청구인에게 2014. 10. 30.을 착공예정일로 하는 착공신고서를 제출하였고, 피청구인은 같은 일자에 설계계약서 상 일자 입력, 공사차량 등의 운행에 따른 농로 훼손과 농업활동 방해 및 악취·수질오염 등에 대한 구체적인 방지대책을 보완 요구하여, 청구인들은 2014. 8. 8. 150차례의 공사차량 운행으로 농로파손 시 원상복구와 5개월 간격의 입출하 차량의 운행에 만전을 기하고, 축산폐수의 수거와 방역을, 3m이상 경계방음벽 설치, 깊이 100m이상의 지하수 이용한다는 피해방지계획을 제출하였다. 마) 이에 피청구인은 2014. 8. 13. 청구인들에게 구체적인 방지대책 미비를 이유로 농로훼손 조치 및 피양지 확보계획, 악취방지시설, 차폐목 식재, 분뇨처리시설 지하화, 축사시설 현대화 사업, 오폐수 등의 환경문제에 대한 주민과의 협의를 통한 피해 최소화계획 등의 피해방지계획을 수립·제출할 것을 보완촉구 하였고, 청구인들은 2014. 8. 18. 수확기 이후의 60차례의 레미콘차량과 5개월 간격의 5톤 차량 운행이 예상되고 농로훼손 시 원상복구와, 매일 1회 이상 축분에 악취제거 약품 처리와 소독, 축산폐수가 유출되지 않도록 수시 수거한다는 피해방지계획을 제출하였다. 바) 이에 피청구인은 2014. 8. 19. 청구인들에게 2014. 8. 13.의 보완촉구와 같은 내용의 보완 (재)촉구를 하였고, 청구인들은 2014. 8. 22. 추수 후 농한기 공사예정 및 농로훼손 시 원상복구와 톱밥·미생물을 이용한 악취저감과 폐수의 수시 수거, 울타리와 차단막 설치, 분뇨처리시설의 지하화가 불가하므로 수분처리 후 재활용, 최신식 공법의 건축, 매일 1회 이상의 소독 등의 피해방지계획을 제출하자, 피청구인은 2014. 8. 28. 청구인들에게 피해방지계획의 미비를 이유로 이 사건 처분을 하였다. 사) ○○시는 2014. 7. 30. 피청구인에게 분뇨배출시설에 악취방지시설의 설치와 배출허용기준 준수여부 확인 등을 지시하였고, 2014. 8. 20. 축사신축 시 시설현대화 유도 및 악취방지시설 설치를 허가조건으로 부여하는 가축사육 제한구역 강화관련 조치계획을 시달하였다. 아) 이 사건 부지는 「농지법」에 의한 농업진흥구역, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」에 의한 배출시설설치 제한지역이며, 주거 밀집지역인 ○○2리 ○○○마을과 800m이상, 지방하천인 ○○천과 150m이상 이격되어 당시 (구)「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에서 정한 가축사육의 제한구역인 주거 밀집지역으로부터 500m(현행 700m) 이내, 하천으로부터 50m 이내에 해당하지 아니한다. 자) 청구인들 중 서○○는 2014. 8. 27.부터 2014. 8. 29.까지 ○○중앙회 축산컨설팅부에서 실시한 축산관련종사자 교육(가축사육업등록/가축거래상인, 출입차량등록 종사자)을 수료하였다. 차) 청구인은 2014. 9. 23. 이 사건 부지의 소유권을 이전 받았다. 2) 「건축법」제14조제1항제5호 및 같은 법 시행령 제11조제3항제5호에 의하면 농업을 경영하기 위하여 읍·면지역에서 연면적 400㎡ 이하의 축사인 경우 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보도록 규정되어 있고, 같은 법 21조제1항 및 같은 법 시행규칙 제14조제1항에 의하면 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 착공신고서에 건축관계자와의 계약서, 설계도서 등을 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정되어 있다. (구)「○○시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에 의하면 가축제한구역은 지방하천으로부터 50m 이내, 주거 밀집지역으로부터 돼지는 500m 이내는 가축사육 제한구역으로 규정되어 있다. 3) 청구인들은 건축신고에 따라 부수적으로 진행되는 착공신고를 민원해결 없이는 불가하다고 반려한 것은 신뢰보호의 원칙에 위반되어 위법하고 부당한 처분으로 취소되어야 함을 주장하고 있어 살펴본다. 살피건대, 「건축법 시행규칙」 제14조제1항에 따르면, 착공신고는 신고서와 공사관계자 상호간 계약서, 설계도서의 일부만을 첨부하도록 규정되어 있음에도, 피청구인의 보완요구는 건축신고 수리과정에서 검토되었어야 하는 농로훼손 및 악취 등 피해방지계획서에 구체적인 방지계획이 누락되어 있다는 이유로 한 이 사건 처분은 건축신고수리 당시에 검토되어야 할 사항을 이유로 처분한 것으로, 이는 건축 착공신고 사항의 범위를 넘는 것으로 위법한 처분이라 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.