착공연기신청 거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 3. 31. 피청구인에게 ○○도 ○○시 ○○동 ○○번지 토지(대 18,488.7㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 창고시설(물류창고) 신축(건축면적 11,510.65㎡)을 목적으로 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 득한 후 같은 해 6. 28. 착공신고하였고, 이후 2024. 2. 5. ‘피청구인에게 별도로 창고시설(물류창고) 건축허가를 득한 ○○동 ○○번지 토지(대 53,644.5㎡, 이하 ‘이 사건 인근토지’라 한다)에 대한 공사중지명령으로 인해 금융조달이 중단되어 이로 인해 금융조달에 시간이 소요된다는 이유를 들어 착공연기신청(이하 ‘이 사건 착공연기신청’이라 한다)을 하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 2024. 3. 28. 이 사건 착공연기신청 사유는 「건축법」에서 정한 정당한 사유로 볼 수 없다는 이유로 이를 거부(이하‘이 사건 착공연기신청 거부처분’이라 한다)하였고, 같은 해 5. 28. 건축허가를 득한 후 2년 내 공사에 착수하지 아니하여 「건축법」 제11조제7항제1호에 해당함을 이유로 이 사건 건축허가를 취소(이하 ‘이 사건 건축허가 취소처분’이라 하고, ‘이 사건 착공연기신청 거부처분’과 ‘이 사건 건축허가 취소처분’을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014. 1. 14., 2017. 1. 17., 2020. 6. 9.> 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 【건축법 시행규칙】 제14조(착공신고등) ①법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 및 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출해야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2008. 12. 11., 2015. 10. 5., 2016. 7. 20., 2018. 11. 29., 2021. 12. 31.> 1. 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 2. 별표 4의2의 설계도서. 다만, 법 제11조 또는 제14조에 따라 건축허가 또는 신고를 할 때 제출한 경우에는 제출하지 않으며, 변경사항이 있는 경우에는 변경사항을 반영한 설계도서를 제출한다. 3. 법 제25조제11항에 따른 감리 계약서(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) 4. 「건축사법 시행령」 제21조제2항에 따라 제출받은 보험증서 또는 공제증서의 사본 ②건축주는 법 제11조제7항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공사착수시기를 연기하려는 경우에는 별지 제14호서식의 착공연기신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 1996. 1. 18., 1999. 5. 11., 2004. 11. 29., 2008. 12. 11.> ④허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 착공신고서 또는 착공연기신청서를 받은 때에는 별지 제15호서식의 착공신고필증 또는 별지 제16호서식의 착공연기확인서를 신고인 또는 신청인에게 교부하여야 한다. <신설 1999. 5. 11.> 【민원 처리에 관한 법률】 제17조(법정민원의 처리기간 설정ㆍ공표) ① 행정기관의 장은 법정민원을 신속히 처리하기 위하여 행정기관에 법정민원의 신청이 접수된 때부터 처리가 완료될 때까지 소요되는 처리기간을 법정민원의 종류별로 미리 정하여 공표하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따른 처리기간을 정할 때에는 접수기관ㆍ경유기관ㆍ협의기관(다른 기관과 사전협의가 필요한 경우만 해당한다) 및 처분기관 등 각 기관별로 처리기간을 구분하여 정하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 제1항 및 제2항에 따른 처리기간을 민원편람에 수록하여야 한다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제35조(거부처분에 대한 이의신청) ① 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 인용 여부를 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 인용 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산(起算)하여 10일 이내의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 민원인에게 통지하여야 한다. ③ 민원인은 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. ④ 제1항에 따른 이의신청의 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제21조(처리기간의 연장 등) ① 행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다. 다만, 연장된 처리기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리기간의 범위에서 처리기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다. ② 제1항에 따라 처리기간을 연장하였을 때에는 처리기간의 연장 사유와 처리완료 예정일을 지체 없이 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. ③ 제2항에 따른 처리기간 연장의 통지에 관하여는 제23조를 준용한다. 제23조(처리진행상황 등의 통지) ① 행정기관의 장은 민원이 접수된 날부터 30일이 지났으나 처리가 완료되지 아니한 경우 또는 민원인의 명시적인 요청이 있는 경우에는 그 처리진행상황과 처리완료 예정일 등을 적은 문서를 민원인에게 교부하거나 정보통신망 또는 우편 등의 방법으로 통지하여야 한다. 【행정기본법】 제36조(처분에 대한 이의신청) ① 행정청의 처분(「행정심판법」 제3조에 따라 같은 법에 따른 행정심판의 대상이 되는 처분을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있다. ② 행정청은 제1항에 따른 이의신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 14일 이내에 그 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 14일 이내에 통지할 수 없는 경우에는 그 기간을 만료일 다음 날부터 기산하여 10일의 범위에서 한 차례 연장할 수 있으며, 연장 사유를 신청인에게 통지하여야 한다. ③ 제1항에 따라 이의신청을 한 경우에도 그 이의신청과 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. ④ 이의신청에 대한 결과를 통지받은 후 행정심판 또는 행정소송을 제기하려는 자는 그 결과를 통지받은 날(제2항에 따른 통지기간 내에 결과를 통지받지 못한 경우에는 같은 항에 따른 통지기간이 만료되는 날의 다음 날을 말한다)부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. ⑤ 다른 법률에서 이의신청과 이에 준하는 절차에 대하여 정하고 있는 경우에도 그 법률에서 규정하지 아니한 사항에 관하여는 이 조에서 정하는 바에 따른다. 【행정절차법】 제17조(처분의 신청) ⑤ 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가서, 착공연기신청서, 민원처리진행상황(연장) 통지서, 처분 사전통지서, 이 사건 각 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 피청구인에게 2021. 9. 9. 이 사건 인근토지(○○시 ○○동 ○○, 대 53,944.5㎡)에 창고시설(물류창고) 신축(건축면적 27,455.47㎡)을 위한 건축허가를 받았고, 2022. 3. 31. 이 사건 토지(○○시 ○○동 ○○, 대 18,488.7㎡)에 창고시설(물류창고) 신축(건축면적 11,510.65㎡)을 목적으로 이 사건 건축허가를 득하였다. 나) 청구인은 2022. 6. 28. 피청구인에게 이 사건 건축허가에 따른 착공신고를 한 후, 2024. 2. 5. 「건축법」 제11조제7항에 따라 ① 2022. 7. 착공 후 피청구인의 이 사건 인근토지 공사중지명령으로 인해 진행 중이던 PF 등 금융 조달이 모두 중단되었고, ② 2022. 12. 위 공사중지명령은 해제되었으나, 이후 금융시장 불안 등 외부 요인과 추가적인 인허가 RISK 우려로 인해 금융조달에 많은 시간이 소요되어 시공사가 중단된 공사를 다시 재개하지 못하고 있으며, ③ 연내 PF 조달을 통한 착공 준비 후, 늦어도 2025년 초 착공을 목표로 하고 있다는 사유로 2025. 3. 1.을 착공예정일로 이 사건 착공연기신청을 하였다. 다) 피청구인은 2024. 3. 12. 청구인에게 민원처리법 시행령 제21조제2항 및 제23조제1항에 따라 이 사건 착공연기신청과 관련하여 관계법령 법률 자문을 위한 협조 및 검토요구(고문변호사 6인)’ 중으로, 처리완료 예정일을 2024. 3. 28.로 연장한다는 민원처리진행상황(연장) 통지를 하였고, 같은 해 3. 28. ‘「건축법」 제11조제7항에 따라 제출된 이 사건 착공연기신청서의 수리 여부는 피청구인의 재량에 해당하며, 이 사건 인근토지 공사중지명령 및 사업시행자의 공사자금 금융조달중단 등의 사유는 「건축법」에서 정한 정당한 사유로 볼 수 없으므로 연장불가하다는 이유로 이 사건 착공연기신청 거부처분을 하였다. 라) 청구인은 2024. 3. 29. 피청구인에게 피청구인의 ○○IC 지하차도 건설 검토안은 건축허가에 따른 진출입구의 변경을 요하는 도로 확포장계획이 포함되어 있고, 관련 부서와 미팅을 통해 도로 확포장을 위해 청구인 부지에 대한 수용이 가능함을 전달받았는바, 이는 부지 면적이 줄어드는 것으로 전면적인 설계변경이 필요할 것으로 판단되므로 ○○IC 지하차도 건설 계획이 완전히 확정되기 전까지는 공사 착수가 불가능하다는 사유로 이 사건 2차 착공연기신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 4. 4. 청구인에게 ① 이 사건 토지는 차선 개설이 없는 기존 도로의 진출입계획으로 교통영향평가 및 건축허가를 득한 사항이며, ② 현재로서는 ○○IC 지하차도 건설계획에 해당 부지 편입 여부가 불확실하므로 사정이 변경된 사실이 없고, ③ 위 공사계획에 따른 설계변경 계획이 있더라도 건축물 착수기한이 늘어나는 것은 아닌 것으로 향후 설계변경 제출된 공사착수 연기사유는 「건축법」에서 정한 정당한 사유로 볼 수 없다는 이유를 들어 이 사건 2차 착공연기신청을 거부하였다. 마) 청구인은 2024. 5. 13. 피청구인에게 이 사건 착공연기신청 거부처분에 대하여‘이 사건 건축허가에 따른 착공이 지연된 근본적인 원인은 피청구인이 이 사건 인근토지에 대한 공사중지명령으로 인해 발생한 금융시장의 신뢰 저하와 피청구인의 위법한 건축허가 직권취소 시도로 인해 발생하였고, 향후 공사 진행 의사 및 능력이 있으므로 착공연기신청을 수리하여 달라는 취지로 이의신청하였고, 피청구인은 같은 해 5. 22. 청구인에게 ① 2022. 6. 28. 착공신고서를 제출하고도 현재까지 공사에 착수하지 않은 상황에서 연기신청서를 제출하였고, ② 청구인이 별도 허가를 득한 이 사건 인근토지의 공사중지로 인한 금융 PF 지연을 착공연기신청의 사유로 하고 있으나 이 사건 건축허가와 이 사건 인근토지 건축허가는 별개의 건축허가를 득하여 각각 착공신고한 사항이므로 이 사건 토지에 대하여는 공사중지를 명령한 바가 없어 해당 이의신청을 수리할 수 없다는 취지의 회신을 하였다. 바) 피청구인은 2024. 4. 5. 이 사건 토지에 현장 출장하여 공사 미착수하였음을 확인한 후 같은 해 4. 9. 이 사건 건축허가 취소처분 사전통지를 하였고, 같은 해 5. 2. 청문을 거쳐, 같은 해 5. 28. 청구인에게 「건축법」 제11조제7항제1호에 따라 건축허가를 득한 후 2년 내 공사에 착수하지 아니하였다는 이유로 이 사건 건축허가 취소처분을 하였다. 2) 건축허가취소처분의 적법성 여부 가) 관련법리 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 참조). 이 사건 처분의 근거가 된 규정인 건축법 제11조제7항제1호는 건축허가를 받은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 허가권자로 하여금 그 건축허가를 취소하도록 정하고, 다만 2년 이내에 공사에 착수하지 못한 정당한 사유가 있을 때에는 예외적으로 1년의 범위에서 착수기간을 연장할 수 있도록 정하고 있다. 위와 같이 「건축법」 제11조제7항제1호가 착공기간을 법정하고 기간 도과시 건축허가를 취소하도록 정한 취지에 대하여, 헌법재판소는‘건축허가의 요건은 건축물과 관련된 안전의 확보 및 위험의 방지뿐만 아니라 국토계획의 관점에서의 공간의 효율적인 이용 및 환경보전 등 다양한 공익적 고려 요소에 따라 정해지며, 이러한 요건들은 건축이 예정된 지역 주변의 공간 환경의 변화에 따라 시기적으로 달라질 수밖에 없다. 개별 건축허가는 그 허가 시점에서의 위와 같은 공익적 요소들을 고려하여 발급되는 것이므로, 건축허가 이후 장기간 공사에 착수하지 아니하면 그 허가 시점에서 구체적인 허가요건을 정한 취지에 반하게 될 뿐만 아니라, 뒤늦게 공사에 착수한다 하더라도 시기적으로 적절한 위험방지의 조건 및 공간의 활용계획과 환경 조건 등에 어울리지 않는 건축물이 만들어짐으로써 공익에 반하게 된다. 나아가 건축허가 이후 공사에 착수하여야 하는 일정한 기간을 설정하지 아니하는 경우에는 건축주가 수년이 지나도 현행법에 대한 고려 없이 건축계획을 실현시키기 위해 일종의 예비용으로 건축허가를 활용하게 될 우려도 있다. 구 「건축법」 제11조제7항제1호에서 건축허가를 받은 자가 그 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 건축허가를 필수적으로 취소하도록 하여 착공기간을 법정한 것은, 이러한 공익적 고려에 따라 시의에 맞는 합리적인 건축규제를 기하기 위한 것이다’라고 판시하였다(헌법재판소 2010. 2. 25. 2009헌바70 결정 참조). 그러므로 위와 같은 건축법 규정의 형식 및 문언, 취소사유의 내용, 공사착수기간을 법정한 취지 등에 비추어 보면, 착공기간 도과를 이유로 건축허가를 취소하는 처분은 기속행위라고 봄이 타당하다. 나) 살피건대, 청구인은 착공기간이 지났다고 하더라도 특별한 공익상 필요가 인정되지 않는 한 건축허가를 취소할 수 없다고 주장하면서 대법원 판결과 하급심 판결등을 인용하고 있으나, 그 사례들은 이 사건과 사안이 다르므로 그대로 적용될 수 없으며, 청구인이 이 사건 토지에 관한 건축허가일인 2022. 3. 31.로부터 2년간 건축공사에 착수하지 아니하였고, 이 사건 처분일 당시까지도 공사에 착수하지 아니한 사실은 위에서 본 바와 같으므로, 이 사건 건축허가취소 처분은 적법하다. 3) 착공연기신청 거부처분의 적법성 여부 가) 관련법리 「건축법」 제11조제7항 단서는 건축허가를 받은 자가‘정당한 사유’로 착공기간 2년을 준수하지 못한 경우에는 허가권자가 1년의 범위 내에서 착수기간을 연장할 수 있다고 정하는 예외적 규정으로, 허가권자는 착수기간 연장에 관한 재량권을 가지고 있다. 또한,‘정당한 사유’의 존부가 문제될 때는 정당한 사유를 주장하는 상대방이 그 증명책임을 부담한다. 나) 청구인은 이 사건 토지의 물류창고의 착공이 지체된 것은 피청구인의 위법·부당한 인허가권 남용으로 인한 것이며, 청구인은 현재 이 사건 토지의 물류창고 건설을 추진할 의지와 능력이 충분하므로 착수기간연장을 위한 정당한 사유가 인정된다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 인근 토지의 건축허가와 관련하여 위법·부당한 행위가 있었던 사실은 인정되나, 이 사건 토지의 건축허가와는 아무런 관련이 없는 사안이므로, 청구인의 위 주장은 이유가 없다. 또한, 이 사건 토지 물류창고 공사와 관련한 PF대출에 장애가 있었다고 볼 만한 특별한 사정이 없고, 청구인이 제출한 대출약정서와 양해각서만으로 청구인이 주장하는 PF대출 또는 공동투자에 어려움이 있었는지 여부도 확인되지 않으며, 가사 자금조달에 어려움이 있었다고 하더라도 그 책임은 청구인에게 있는 것인지 피청구인에게 귀책사유가 있다고 보기도 어렵고, 대주 ○○○○○○○○ 주식회사의 자본금을 고려할 때 2024. 4. 26.자 대출약정서의 실현가능성도 불투명한 점등에 비추어 볼 때, 청구인에게 착공의지나 능력이 있었다고 볼 수 없고, 그 외에 특별히 청구인의 착공의지나 능력을 인정할 만한 사정도 보이지 않는다. 다) 청구인은 이 사건 착공연기신청 거부처분 당시 정당한 사유에 대하여 충분한 검토가 이루어진 바도 없고, 피청구인은 표면적인 심사만 하였으며, 추가적인 소명자료 제출 요구 또는 의견 청취 등의 절차를 거치지 않았다고 주장한다. 살피건대, 착공연기신청의 정당한 사유는 청구인이 주장, 입증하여야 하고, 관련 소명자료는 청구인이 자신의 이익을 위하여 제출하여야 하며, 제출하지 않았을 경우의 불이익은 청구인에게 있다. 「행정절차법」 제17조제5항과 제6항은 쉽게 보완이 가능한 사항을 누락하는 등의 흠이 있을 때, 행정청이 곧바로 거부처분을 하는 것보다는 신청인에게 보완할 기회를 주도록 함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하려는 행정절차법의 입법목적을 달성하고자 함이지 행정청으로 하여금 신청에 대하여 거부처분을 하기 전에 반드시 신청인에게 신청의 내용이나 처분의 실체적 발급요건에 관한 사항까지 보완할 기회를 부여하여야 할 의무를 정한 것은 아니라고 할 것이므로, 이 부분에 대한 청구인의 주장도 이유가 없다. 라) 청구인은 실무례에서 지나치게 오랜 기간 동안 건축허가 상태를 방치하는 등 공사진행 의지를 의심할 만한 특별한 사유가 없다면 통상적으로 착공연기신청을 인용하고 있고, 다른 사업장의 피청구인에 대한 착공연기신청의 경우와 비교해 보더라도 피청구인은 각종 민원 및 피청구인의 선거공약과 같이 오로지 정치적인 고려에 따라 청구인의 착공연기신청을 반려하였으므로 평등의 원칙 위반 및 재량권을 일탈·남용하였다고 주장한다. 실무례에서 통상적으로 착공연기신청을 인용하고 있다고 볼 만한 관행은 인정되지 않는 점, 피청구인이 이 사건 토지의 건축허가취소를 공약으로 내세운 사실은 있으나 그후 철회한 점, 이 사건 토지 인근에 아파트 단지 입주가 많아지면서 교통체증이 극심해지는 등 교통상황이 변화된 사정이 있는 점, 청구인이 착공신고를 한 후 2년간 전혀 공사에 착수하지 않은데 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵고 청구인이 착수를 위한 노력을 하였다고 볼 만한 사정이 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분이 평등의 원칙을 위반하였거나 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 모두 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.