창업사업계획변경승인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2009. 10. 9. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○외 4필지(-○○, -○○, -○, -○○, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 콘크리트, 기와, 벽돌 및 블록제조업, 콘크리트관기타구조용 콘크리트제품제조업 공장설립허가를 받았으나, 그 후 청구인이 2014. 10. 28. 이 사건 공장설립허가를 「중소기업창업지원법」 제33조제1항, 같은 법 시행령 제22조, 같은 법 시행규칙 제14조에 따라 아스콘제조업으로 업종변경과 기시설설치 등의 변경사유에 관한 사업계획변경 변경승인신청을 하자, 이에 피청구인은 2015. 1. 5.과 2015. 4. 17. 2차례 보완에도 「배출시설의 대기오염물질 배출계수 고시」(국립환경과학원고시 제2012-10호, 이하 ‘대기오염물질배출계수고시’라 한다), 「대기오염물질 배출사업장 종 산정방법 변경에 따른 업무지침」(환경부 2004. 2., 이하 ‘대기오염물질산정지침’이라 한다), 「아스콘제조시설 오염물질 발생량 산정방법 참고자료안내」(환경부 대기관리과-2231호 2012. 11. 8. 이하 ‘아스콘제조시설오염물질발생량 산정방법’이라 한다)에 따른 보완이 없다는 이유로 2015. 4. 21. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조제1항에 따라 사업계획승인신청에 대한 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인에게 보완사항을 이행하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조 소정의 처분의 이유제시 의무를 위반한 흠이 있다. 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청은 처분을 행함에 있어 당사자에게 그 이유와 근거를 제시하도록 규정하고 있다. 청구인은 피청구인이 보완을 요구한 시기 이전에 보완촉구에 기재된 요구내역에 따라 연구원장인정 배출계수(EPA)를 적용하고 환경부가 피청구인에게 회신한 내용에 따라 먼지발생량을 방지시설효율에 따라 감하여 대기오염물질 배출량을 산출해 위 보완서류를 작성하였다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 보완촉구에 따른 보완사항이 이루어지지 않았다고 하고 있을 뿐 피청구인이 최종적으로 보완촉구한 것에서 무엇을 위반하여 보완이 되지 않았는지를 구체적으로 제시하지 않았다. 이 사건 처분에 앞서 피청구인의 보완요구가 수차례 있었지만 보완요구만으로 이 사건 처분의 반려사유의 근거와 이유를 명확히 파악하기 어렵다. 2) 이 사건 신청을 한 이후 피청구인은 청구인이 설치할 아스콘제조시설과 기존 아스콘 제조시설로 인해 기존의 아스콘 제조시설에 적용해 온 대기오염물질 배출계수를 그대로 적용해서는 안 된다는 청구인의 주장에 대해 막연히 대기배출시설 종별은 대기오염물질배출량이 아닌 발생량(uncontrolled)을 기준으로 산정하여 적용하고 대기종별을 재산정하여 제출할 것이라는 보완요구를 할 뿐 구체적으로 정확한 아스콘 제조시설배출계수가 무엇인지 그 근거와 이유를 제시하지 않은 보완을 요구하였다. 청구인이 환경부로부터 회신을 받아 그 회신의 취지에 따라 보완서류를 제출하면서 환경부회신에 관하여 진술하고 해당서류를 첨부하였음에도 피청구인은 청구인이 환경부회신을 오해하였다거나 아니면 환경부의 회신이 법령해석에 오류가 있다는 등의 견해조차 표명을 하지 않은 채 아무런 법적 근거와 이유 없이 막연히 대기배출시설 종별은 대기오염물질배출량이 아닌 발생량을 기준으로 산정하므로 아스콘제조시설 배출계수를 정확하게 적용하고 대기종별을 재산정하여 제출할 것을 보완요구 하였던 것인바, 이는 피청구인이 기존 아스콘제조시설에 적용되던 배출계수를 반복적·기계적으로 적용해왔을 뿐이고 법적 근거와 이유에 알지 못하고 있었던 것이 아닌가 하는 의구심이 든다. 3) 이 사건 처분은 「대기환경보전법 시행규칙」 제43조[별표10]제1호나목, 대기오염물질 배출고시 제6조제4호(1)을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 청구인은 피청구인의 최종 보완촉구에 따라 보완시기 내에 환경부와 피청구인 지시에 따라 대기오염물질 발생량을 산정한 최종 보완서류를 제출하였다. 그럼에도 피청구인이 이 사건 처분을 하였는바, 이는 대기환경보전법령이 규정한 대기오염물질 발생량 산정방법에 위배한 자의적인 재량권행사로 재량권의 한계를 일탈·남용한 위법한 처분이다. 피청구인은 이 사건 처분 이후 청구인에게 반려처분의 이유에 관하여 서면이 아닌 구두로 대기오염물질배출고시 제6조제4호(1)의 해석과 관련하여 방지시설효율에 따른 먼지발생량 감경특칙이 적용되는 아스콘사업장의 배출시설은 아스팔트제품제조시설 중 선별 및 분쇄시설로 한정하여 해석되어야 한다는 입장을 밝혔다. 그러나 피청구인이 주장하는 위 견해는 문언해석의 한계를 넘어서는 위법한 해석이다. 4) 대기오염물질배출고시 제6조제4호(1)은 「대기환경보전법 시행규칙」 제5조[별표3]나목19)는 아스팔트제조시설이라고 규정하고 있을 뿐이고 26) “입자상물질 및 가스상물질 발생시설 중 선별 및 분쇄시설” 중 뒤의 선별 및 분쇄시설은 26) 입자상물질 및 가스상물질 발생시설에 한정하여 이어진 문구이다. 피청구인이 주장하는 해석이 부당함은 「대기환경보전법 시행규칙」 제5조[별표3]제2호나목 ‘배출시설의 분류’는 아스콘(아스팔트포함)제조시설 중 대기오염물질배출시설의 종류로 “가열·건조시설, 선별시설, 혼합시설, 용융·용해시설” 4가지 종류만을 열거하고 있을 뿐 분쇄시설은 포함되지 않는다. 피청구인이 먼지발생 감경특칙을 적용되지 않는다고 판단해 이 사건 처분을 하였다면 이는 기존 아스콘 제조시설을 전제로 적용되어 온 연구원장 인정배출계수를 신기술이 적용된 청구인의 신규 아스콘제조시설에도 그대로 적용하는 과정에서 환경부가 인정한 신기술의 차이점을 고려한 법규의 적용에 관한 해석지침을 무시하고 문언적 해석의 한계를 일탈해 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 분명하다. 5) 위와 같이 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조 소정의 처분이유제시 의무를 위반하여 절차적으로 위법하고, 대기환경보전법 「대기환경보전법 시행규칙」 제43조[별표10]제1호나목, 대기오염물질배출계수고시 제6조제4호(1)을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 처분으로 취소되어야 함이 마땅하다. 또한 청구인의 이 사건 신청에 대한 행정청인 피청구인의 부당한 거부처분인 이 사건 처분에 대하여 변경승인처분을 하여야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2014. 10. 28. 이 사건 토지에 ‘콘크리트타일, 기와, 벽돌 및 블록제조업, 콘크리트관기타구조용 콘크리트제품 제조업’에서 ‘아스콘제조업’으로 사업내용을 변경하는 창업사업계획변경승인 신청을 하면서 연간 총 대기오염물질 발생량을 년간 9.84톤으로 산정하고 「대기환경보전법 시행령」 제13조[별표1] 사업장분류기준에 따라 4종사업장에 해당한다고 대기오염물질 산정내역서를 제출하였다. 그러나 대기오염물질발생량 산정은 「대기환경보전법 시행규칙」제43조[별표10], 대기오염물질배출 계수고시 및 대기오염물질산정지침에 따라 산정하여야 하고, 아스콘제조시설의 경우 환경부 방침인 제조시설오염물질발생량 산정방법을 기준으로 대기오염물질 발생량을 산정하여야 하며, 여기에 따르면 대기오염물질배출계수고시에 따라 아스콘 제조시설(건조, 혼합시설 등)의 경우는 배출계수가 규정되어 있지 않으므로, 국립환경과학원장이 인정하는 배출계수(14.40kg/ton, EPA계수)를 이용하여 산정하여야 함에도 청구인은 배출계수를 미국 EPA계수 중 Table 11.1-○. PARTICULATE MATTER EMISSION FACTORS FOR DRUM MIX HOT MIX ASPHALT PLANTS - Fabric filter(0.014b/ton)를 대기오염물질 배출계수고시 제6조3호의 이론적으로 산출한 배출계수라고 하여 이를 적용하여 먼지발생량을 1.50톤/년으로 산정하고 총 오염물질발생량을 9.84톤/년(대기4종 사업장)으로 산정하였다. 2) 그러나 청구인이 적용한 배출계수는 이론적 산출이 아닌 미국EPA계수를 그대로 인용한 것이며 Fabric filter(0.014b/ton)는 국내에서는 사용하지 않는 계수이며 또한 Fabric filter(0.014b/ton)는 여과집진시설(방지시설)을 통과한 후의 계수를 의미하며, 「대기환경보전법」상 대기종별 산정은 방지시설을 통과하기 전인 배출시설의 대기오염물질 발생량을 기준으로 하기 때문에 인정할 수 없으며 오염물질 발생량을 기준 관점으로 볼 때 방지시설을 거치기 전인 Uncontrolled(28b/ton)를 적용하여야 하는 것이다. 환경부의 아스콘제조시설오염물질발생량 산정방법에 따라 청구인이 제출한 연간 아스콘 예상생산량을 적용하여 원료사용량에 따른 먼지발생량을 산정하면 년간 3421.44ton[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]이 나오며 먼지발생량 만으로도 80톤/년 이상이 되어 대기 1종사업장으로 분류된다. 3) 이에 따라 피청구인은 청구인에게 환경부로부터 신규도입시설에 적용할 수 있는 배출계수를 받아 제시하거나, 청구인이 기제출한 보완문서에 대해 환경부로부터 배출량 산정이 적합하다는 확인을 받아 제출하라는 요구에 대하여 환경부의 회신에서 불가능한 방안이고, 청구인이 환경부에 문의한 결과 환경부가 보완서류의 적합성 여부 확인요청에 대해 판단할 법적 근거가 없다며 실효성이 없는 방안이라고 주장하고 있으나, 배출계수는 국립환경과학원에서 제·개정하여 고시하는 것이므로 신기술이 개발되어 배출계수의 개정이 필요한 경우에는 국립환경과학원에서 연구·검토를 통하여 개정된 배출계수를 고시하는 것이므로, 신기술에 대해 새로운 배출계수를 인정받기를 원한다면 시설이나 기술에 대한 정보를 보유하고 있는 청구인이 국립환경과학원으로 배출계수의 개정을 요청하는 것이 당연한 것이고, 당장 배출계수의 개정이 어렵다고 한다면 환경부의 아스콘제조시설 오염물질 발생량 산정방법에 따라 아스콘제조시설에 적용하는 배출계수가 명확하게 규정되어 있는 현 상황에서 최소한 신기술에 대한 객관적이고 기술적인 데이터와 함께 대기종별산정내역서를 제출하여 환경부에서 인정을 받아야 함은 당연한 것이다. 피청구인의 보완요구사항이 이행되지 않는 경우 현행법에서는 신기술이나 여과시설 효율 등을 적용한 새로운 배출계수가 인정되어 고시된 내용이 없으므로, 대기오염물질배출계수고시 및 아스콘제조시설오염물질 발생량 산정방법을 적용하여야 하는 것이다. 4) 청구인은 환경부 답변에서 공정이 밀폐되어 있고 발생된 먼지가 원료로 재순환하여 제품으로 생산되고 있는 점 등을 고려할 때 기존 배출계수 14.40kg/t을 적용하는 것은 무리가 있을 것으로 보이고, 다만, 해당 제조공정이 밀폐된 연속공정으로써, 여과집진기에 포집된 먼지가 시스템(자동프로그램 등)에 의해 외부에 반출 없이 자동으로 전량 제품제조에 투입되고 있는 점 등을 고려할 때, 대기오염물질 배출계수 고시 제6조제4항에 따라 방지시설이 원료·제품의 회수시설로 사용되는 경우 방지시설 효율에 따른 먼지 발생량을 감할 수 있을 것으로 보인다고 한 점과 아스콘플랜트 제작사에서 여과시설 효율이 99.99%라고 했다는 점을 들어 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장하나, 환경부 답변의 요지는 청구인이 대기종별 산정시 적용한 Fabric filter(0.014b/ton)는 여과집진시설(방지시설)을 통과한 후의 계수를 의미하므로 사용할 수 없다는 것과 문의대상인 아스콘 제조공정에 적용하기 위한 배출계수를 위해 배출시설 제작사가 실제 배출 되는 오염농도 등을 측정하여 제시하고, 측정위치, 방지시설 효율 등을 종합적으로 고려하여 배출계수의 인정여부를 판단하는 것이 바람직할 것으로 보인다는 답변일 뿐이다. 기존 배출계수 14.40kg/t을 적용하는 것은 무리가 있고 새로운 배출계수의 적용이 필요한 것이라면, 배출계수는 국립환경과학원에서 제·개정하여 고시하는 사항이므로 청구인이 국립환경과학원으로 배출계수의 개정을 요청하고 국립환경과학원에서 연구·검토한 결과 적합성이 인정되어 문의대상시설에 해당하는 개정된 배출계수를 고시한다면 적용이 가능한 것이다. 환경부 회신공문에서 ‘단위공정의 최종배출구인 집진시설은 대기오염물질을 저감하는 방지시설이므로 이를 배출시설로 보는 것은 적절하지 않으므로 단위공정 내부의 전체 먼지의 양을 발생량으로 산정해야 할 것임’이라는 취지는 환경부에서도 이미 청구인이 여과시설이라고 표현하는 시설을 ‘방지시설’로 보고 있다는 답변으로 보아야하고, 따라서 「대기환경보전법 시행령」 제13조[별표1] 비고에서 ‘대기오염물질발생량’이란 방지시설을 통과하기 前의 먼지‘라고 규정하고 있으므로 여과시설 거치기 전의 먼지발생량을 대기오염물질발생량으로 산정하여야 할 것이다. 또한, 대기오염물질 배출계수 고시 및 환경부의 아스콘제조시설 오염물질 발생량 산정방법에 비추어 보면 아스콘 제조시설의 건조, 혼합시설은 먼지 발생량을 감할 수 없는 것이다. 5) 청구인은 피청구인이 ‘대기배출시설 종별은 대기오염물질 배출량이 아닌 발생량(uncontrolled)을 기준으로 산정하므로, 아스콘 제조시설 배출계수를 정확하게(올바르게) 적용하고 대기종별을 재산정하여 제출할 것’ 이라고만 하고 구제적으로 정확한 아스콘 제조시설 배출계수가 무엇인지 그 근거와 이유를 적시하지 않았다고 주장하나, 청구인의 청구서 내용 중에도 피청구인이 ‘현행법상 대기오염물질발생량 산정시 대기오염물질 배출계수 고시에 따라 아스콘 제조시설은 배출계수가 규정되어 있지 않으므로, 국립환경과학원장이 인정하는 배출계수(EPA)를 적용해야 하고, 아스콘시설 제조업체등의 실측Data를 활용한 역산에 의한 방법은 신규 설치되는 시설의 대기오염물질발생량 산정에는 적용할 수 없으며, 환경부 질의회신 내용과 같이 문의대상인 아스콘시설에 새롭게 인정되어 고시된 배출계수가 없는 현 시점에서는 현행법을 적용하여 대기종별을 재산정하여 제출하여야 함’이라고 보완내용을 적시하였다고 기술하고 있다. 이처럼 피청구인은 보완내용을 적시하였을 뿐 아니라 수 차례 전화통화로 설명을 하였으며, 청구인이 수차례 방문하여 상담하는 과정에서 대기오염물질 배출계수 고시, 환경부의 아스콘제조시설 오염물질 발생량 산정방법을 근거로 보완해야할 내용을 상세하게 설명하여 청구인은 이를 확실히 인지하고 있다. 6) 청구인이 2차보완 요청에 따른 대기오염 종별 산정 시 국립환경과학원장이 인정하는 배출계수(EPA계수)를 적용하고, 환경부 답변내용을 근거로 대기종별을 산정하였다는 주장하나 청구인이 제출한 대기종별 산정내역서를 보면 원료사용에 따른 먼지발생량을 [268,800t/년×14.4kg/t×t/103kg×(100-99.99)%=0.39t/년]으로 계산하였으나 위 계산식을 살펴보면 법규상 먼지발생량을 감할 수 없음에도 불구하고 무려 99.99%의 먼지발생량을 감하여 적용하는 오류가 있고, 청구인이 적용한 여과시설 효율(99.99%)에 대한 신뢰도를 확인할 수 있는 그 어떠한 객관적인 문헌이나 공인기관에서 인정한 자료는 없으며, 이와 관련한 입증으로 청구인이 1차 보완시 아스콘플랜트 제작사에서 제공한 데이터라면서 제출했던 자료에는 여과시설 효율이 99.95%로 기재되어 있는 등 대기종별 산정내역 결과를 대기4종 사업장으로 얻기 위한 지극히 주관적인 효율 적용인 것이다.[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]청구인이 제출한 산출근거 데이터를 인정하여 적용한다고 가정하더라도 대기3종 사업장에 해당되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 계획관리지역인 신청지역에는 입지가 불가능한 것이다. 이처럼 청구인 본인이 제출 했던 데이터를 적용하는데 있어서도 오류가 있으며, 2차 보완까지 제출했던 계산방식은 매번 바뀌면서 일관성도 없다. 청구인은 보완하라고 해서 계산방식을 바꿔가며 제출했다고 주장하겠지만 피청구인은 처음부터 일관되게 현행법규를 상세히 설명해주며 규정대로 적용하라고 보완요청을 했다. 그러나 현재까지 미보완된 상태로 청구인에게 유리한 방식으로만 바꿔가면서 산정방식을 적용해 온 것이다. 이와 같이 청구인의 보완과정을 보면 계획관리지역 내 해당 아스콘 사업의 입지를 위해 대기4종 사업장 이하로 오염물질 발생량을 산출해야 한다는 전제로 계산식을 수시로 변경한 것이 아닌지 의심하지 않을 수 없는 것이다. 7) 청구인은 피청구인이 「대기환경보전법 시행규칙」 제43조[별표10]제1호나목, 대기오염물질배출계수고시 제6조제4호(1)을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장을 하나 위 규정 [별표10]제1호나목은 ‘가목 외의 연료 또는 에너지를 사용하는 경우와 공정 등의 대기오염물질 배출계수는 국립환경과학원장이 정하여 고시한다.’라고 규정하고 있으며, 피청구인은 대기오염물질 배출계수 고시, 환경부 아스콘제조시설오염물질발생량 산정방법을 근거로 아스콘 제조시설(건조, 혼합시설 등) 배출계수가 규정되어 있지 않으므로, 국립환경과학원장이 인정하는 배출계수(14.40kg/ton, EPA계수)를 이용하여 산정하여야 한다는 의견을 청구인에게 수차례 설명·통보하였고 대기오염물질 배출계수 고시 제6조제4호 (1)에는 “방지시설 효율에 따른” 먼지 발생량을 감할 수 있는 시설들이 나열되어 있고, 환경부의 아스콘제조시설 오염물질 발생량 산정방법은 아스콘시설에서 먼지발생량을 감할 수 있는지 없는지에 대한 유권해석자료로 볼 수 있으므로, 아스콘 제조시설의 건조, 혼합시설은 먼지 발생량을 감할 수 없다는 사실은 명확하여 청구인이 주장하는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 주장은 이유 없다 할 것이다. 8) 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인은 청구인이 사업계획변경승인신청 시 제출한 대기종별 산정내역서를 검토하여 아스콘제조시설의 대기오염물질발생량 산정에 있어 대기오염물질 배출계수 고시, 대기오염물질산정지침, 아스콘제조시설 오염물질 발생량 산정방법에 따라 두 차례에 걸쳐 보완요청을 하였으며, 추가적으로 수차례의 전화통화와 방문상담을 통해 보완해야 할 내용을 상세하게 설명하여 이 사건 사업계획변경승인은 현행법상 규정된 배출계수를 정확하게 적용하여야 한다는 피청구인의 의사를 확실히 인지하고 있었음에도 불구하고 청구인은 피청구인의 의견을 무시한 채 환경부의 답변공문 내용 중 두 단락만을 청구인에게 유리한 방향으로 해석하고 인용하여 법적근거도 없이 대기종별 산정내역서를 바꿔가면서 보완내용을 제출하였고, 피청구인은 청구인이 현행법규를 올바르게 적용한 보완서류를 제출할 의사가 없다고 판단하여 사업계획변경승인신청을 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조제1항에 따라 반려처분을 한 것으로 이 사건 처분은 적법하다 할 것이어서 청구인의 청구는 당연 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다. <개정 2011.4.14.> ③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다. ④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다. ⑤~⑥ 생략 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다. <개정 2014.1.14.> 1.~18. 생략 19. 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물 : 별표20에 규정된 건축물 20.~21. 생략 ②제1항의 규정에 의한 건축제한을 적용함에 있어서 부속건축물에 대하여는 주된 건축물에 대한 건축제한에 의한다. ③ 제1항에도 불구하고 「건축법 시행령」 별표 1에서 정하는 건축물 중 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 건축물의 종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다.<신설 2012.1.6., 2012.4.10.> 1. 2012년 1월 20일 이후에 「건축법 시행령」 별표 1에서 새로이 규정하는 건축물일 것 2. 별표 2부터 별표 22까지의 규정에서 정하지 아니한 건축물일 것 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270345"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270347"></img> 【대기환경보전법】 제25조(사업장의 분류) ①환경부장관은 배출시설의 효율적인 설치 및 관리를 위하여 그 배출시설에서 나오는 오염물질 발생량에 따라 사업장을 1종부터 5종까지로 분류하여야 한다. ②제1항에 따른 사업장 분류기준은 대통령령으로 정한다. 【대기환경보전법 시행령】 제13조(사업장의 분류기준) 법 제25조제2항에 따른 사업장 분류 기준은 별표1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270349"></img> 【대기환경보전법 시행규칙】 제42조(대기오염물질 발생량 산정방법) ① 법 제25조에 따른 대기오염물질 발생량은 예비용 시설을 제외한 사업장의 모든 배출시설별 대기오염물질 발생량을 더하여 산정하되, 배출시설별 대기오염물질 발생량의 산정방법은 다음과 같다. <개정 2013.2.1.> 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량 × 일일조업시간 × 연간가동일수 ② 시·도지사는 사업장에 대한 지도점검 결과 사업장의 대기오염물질 발생량이 변경되어 해당사업장의 구분(영 별표 1에 따른 제1종부터 제5종까지의 사업장 구분을 말한다)을 변경하여야 하는 경우에는 사업자에게 그 사실을 통보하여야 한다. ③ 제2항에 따라 통보를 받은 사업자는 통보일부터 7일 이내에 제27조에 따른 변경신고를 하여야 한다. 제43조(배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량) 제42조제1항에 따른 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량은 별표10에서 정한 방법으로 산정한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270353"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270351"></img> 【중소기업창업지원법】 제33조(사업계획의 승인) ① 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있다. 사업자 또는 공장용지의 면적 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2013.8.6.> ②시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사업계획의 승인을 할 때에는 그 공장의 건축면적이 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제8조에 따른 기준공장면적률에 적합하도록 하여야 한다. ③시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 사업계획의 승인 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 알려야 한다. 이 경우 20일 이내에 승인 여부를 알리지 아니한 때에는 20일이 지난 날의 다음 날에 승인한 것으로 본다. ④중소기업청장은 창업에 따른 절차를 간소화하기 위하여 제1항에 따른 사업계획 승인에 관한 업무를 처리할 때 필요한 지침을 작성하여 고시할 수 있다. 【중소기업창업지원법 시행령】 제22조(사업계획의 승인) ① 법 제33조제1항에 따라 사업계획의 승인을 받으려는 창업자는 사업계획승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 공장설립 예정지를 관할하는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. 사업계획의 변경승인을 받으려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2014.1.14.> ② 법 제33조제1항 후단에서 "대통령령으로 정하는 중요 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. <신설 2014.1.14.> 1. 사업자(법 제37조제1항제2호 단서에 따른 경우로 한정한다) 2. 업종(한국표준산업분류상의 세분류를 기준으로 한다) 3. 공장용지면적 4. 공장건축면적(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제8조제2호에 따른 기준공장면적률의 범위에서 면적을 변경하는 경우는 제외한다) 5. 부대시설면적(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제8조제2호에 따른 기준공장면적률의 범위에서 면적을 변경하는 경우는 제외한다) 【중소기업창업지원법 시행규칙】 제14조(사업계획의 승인신청) 창업자는 법 제33조제1항 및 영 제22조에 따라 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받으려면 별지 제7호서식의 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다. 1. 사업계획서(승인신청의 경우만 해당한다) 2. 변경계획서 및 변경사유서(변경승인신청의 경우만 해당한다) 3. 변경내용의 신·구 대비표(변경승인신청의 경우만 해당한다) 4. 부동산권리자의 사용동의서 5. 법 제33조제4항에 따른 지침에서 정하는 서류 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 도시계획확인서, 오염물질발생계수고시, 처분서, 환경부질의회신 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지가 위치한 지역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 관리지역 중 계획관리지역이다. 나) 청구인이 피청구인에게 제출한 배출시설 배출오염량 1차 산정내역서에 따르면 오염물질이 연간 9.56t 배출되는 것으로 산정하였고, 2차 산정내역서에 따르면 9.84t으로 산정하였다. ※ 먼지발생량 [1차] - 연료 사용에 따른 오염물질발생량 = ①+②+③=5.68t/yr LNG: 1.340,064㎥/yr, 배출계수 : 0.03g/㎥ ①오염발생량(먼지) = 1.340,064㎥×0.03g/㎥×103l/kl×t/106g=0.05t/yr ②SOx=0.01t/yr, ③NOx=4.96t/yr - 공정에 따른 오염물질발생량 = ①+②+③=4.16t/yr ①오염발생량(먼지) = 1.05t/yr ②SOx=0.40t/yr, ③NOx=3.10t/yr 총오염발생량 =9.56t/yr [2차] - 연료 사용에 따른 오염물질발생량 = ①+②+③=5.68t/yr LNG: 1.516,032㎥/yr, 배출계수 : 0.03g/㎥ ①오염발생량(먼지) = 1.516,032㎥×0.03g/㎥×103l/kl×t/106g=0.05t/yr ②SOx=0.02t/yr, ③NOx=5.61t/yr - 원료사용에 따른 오염물질발생량 = ①+②+③=4.16t/yr 골재 : 257,914t/yr, 아스팔트 : 10.886t/yr, 배출계수 : 14.4kg/t, 백하우스 : 99.99% ①오염발생량(먼지) = 268,800t/yr×14.4kg/t×t/103kg×(100-99.99)%=0.39t/yr ②SOx=0.54t/yr, ③NOx=3.23t/yr 총오염발생량 =9.84t/yr 다) 이 사건 아스콘 공장의 공정은 밀폐형으로 골재가열→아스팔트가열→골재 및 아스팔트 혼합→제품출하의 단계를 거치며, 이 사건 공정 중 혼합공정에서 방지시설을 설치하는 것으로 되어 있다. 라) 대기오염물질배출계수 고시에 따르면, 대기오염물질산정 시 배출시설에 설치된 방지시설에서 제거된 먼지의 전량이 원료 또는 제품으로 회수되는 경우에는 방지시설효율에 따른 먼지발생량을 감할 수 있으며, 아스팔트제품 제조시설 중 선별 및 분쇄시설에 한하도록 규정하고 있다. 마) 청구인은 2009. 10. 09. 피청구인으로부터 콘크리트, 기와 벽돌 및 블록제조업, 콘크리트관 기타구조용 콘크리트제품제조업 공장설립허가를 받은 후 2014. 10. 28. 위 업종을 아스콘제조업으로 변경 사업계획변경승인신청을 하자, 피청구인은 대기종별 산정내역 보완제출을 요구하였으나 청구인의 2015. 4. 17. 2차 보완에서 아스콘제조시설의 마지막 단계에 설치되어 있는 여과시설의 효율을 99.99%근거로 원료사용에 따른 먼지발행량을 0.39t/년으로 산정하여 총오염물질 발생량을 9.84t/년(대기4종사업장)으로 산정한 것은 먼지발생량을 감할 수 없음에도 감한 것은 보완이 안된 것으로 보고 2015. 4. 21. 이 사건 처분을 하였다. 2) 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조제1항제19호[별표20]에 따르면, 계획관리지역안에서 건축할 수 없는 건축물에 「대기환경보전법」 제2조제11호에 따른 대기오염물질배출시설에 해당하는 시설로서 같은 법 시행령 별표 1에 따른 1종사업장 내지 3종사업장 이상에 해당하는 공장은 건축할 수 없도록 규정하고 있고, 「대기환경보전법」 제25조, 같은 법 시행령 제13조에 따르면 오염물질발생량이 연간 2t이상 10t 미만인 사업장을 제4종사업장으로 정하고 있으며, 이때 대기오염물질발생량이란 방지시설을 통과하기 전의 먼지, 황산화물 및 질소산화물의 발생량을 환경부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 양이라고 정하고 있다. 「대기환경보전법 시행규칙」 제42조, 제43조에 따르면, 대기오염물질 발생량은 예비용 시설을 제외한 사업장의 모든 배출시설별 대기오염물질 발생량을 더하여 산정하고 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량은 [별표10]에서 정한 방법으로 산정하며, [별표10]가목 외의 연료 또는 에너지를 사용하는 경우와 공정 등의 대기오염물질 배출계수는 국립환경과학원장이 정하여 고시하도록 규정하고 있다. 한편, 「중소기업창업지원법」 제33조제1항, 같은 법 시행령 제22조에 따르면, 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말함)의 승인을 받아 사업을 할 수 있고, 사업자 또는 공장용지의 면적 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같으며, 사업계획의 승인(변경승인)을 받으려는 창업자는 사업계획승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 공장설립 예정지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인의 이 사건 처분이 절차법을 위반한 처분이라는 주장에 대하여 본다. 청구인은 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항에서 처분을 행함에 있어 당사자에게 그 이유와 근거를 제시하도록 규정하고 있음에도 보완촉구에 따른 보완사항이 이루어지지 않았다고 하고 있을 뿐 피청구인이 최종적으로 보완촉구한 것에서 무엇을 위반하여 보완이 되지 않았는지를 구체적으로 제시하지 않아 위법하다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 2015. 4. 21. 청구인에게 발송한 이 사건 처분문서는 “창업계획 변경승인신청에 대하여 보완촉구를 2015. 4. 20.까지 하도록 하였으나 현재까지 보완이 되지 않아…”라고 기재되어 다소 미흡한 점이 있어 보이기는 하나, 청구인이 2014. 10. 28. 처음 제출된 이 사건 창업사업계획 변경승인신청서에서 원료사용에 발생하는 오염물질의 배출계수를 미국의 EPA 계수 중 Paticulate Matter Emisson Factor Drum Mix Hot Mix Asphalt Plants - Fabric filter(0.014b/t)을 적용하여 총 대기오염물질발생량을 년 9.45t으로 산정하여 대기4종사업장에 해당한다고 하였고, 이에 대하여 피청구인이 2014. 11. 5. 위 배출계수는 국내에서 사용되지 않는 계수이므로 「대기환경보전법 시행규칙」 제43조[별표10], 오염물질 배출계수고시 및 환경부 대기오염물질산정지침에 따라 산정하도록 보완요청을 하였으며, 이에 대하여 청구인이 2015. 1. 5. 대기오염물질 배출농도 42.7mg/S㎥을 근거로 역산하여 먼지발생량을 년 1.05t으로 산정하여 총오염발생량 년 9.56t으로 산정하여 제출하자, 피청구인은 2015. 1. 9. 청구인이 보완을 한 오염물질배출량 산출방식은 기존의 시설에만 적용하는 방법이고, 제조사에서 제공받은 대기오염물질배출농도 42.7mg/S㎥ 객관성이 입증이 되지 않고, 대기배출시설 종별은 배출량이 아닌 발생량을 기준으로 하므로 보완을 요구했으며, 이에 대하여 청구인이 2015. 4. 17. 청구인의 아스콘제조시설 마지막 단계에 설치되어 있는 여과시설(방지시설)이 효율이 99.99% 이므로 원료사용에 따른 먼지발생량을 년 0.39t으로 산정하여 제출하였다는 점을 알 수 있는바, 이러한 과정에서 보완사항이 오염물질배출계수의 적절한 적용이라는 점을 알 수 있고, 피청구인이 2015. 2. 5. 청구인에게 국립환경과학원장이 인정하는 배출계수(EPA)를 적용하여야 한다는 것을 명확히 하고 있어, 청구인이 이를 보완하여야 하는지를 충분히 알고 있었다는 점에서 이 사건 처분이 취소가 될 정도의 중대한 하자로 보이지 아니한다. 4) 다음으로, 청구인의 피청구인의 이 사건 처분이 법적근거가 없거나 대기환경보전법령이 규정한 대기오염물질 발생량 산정방법에 위배한 자의적인 재량권행사로 재량권의 한계를 일탈·남용한 위법한 처분이라는 주장에 대해서 본다. 가) 살피건대, 국토계획법 시행령 제71조[별표20]에 따르면 계획관리지역에서 「대기환경보전법 시행령」 제13조[별표1]에서 종별사업장 중 대기오염물질발생량이 년 10t 이상인 3종 이상의 사업장은 입지할 수 없도록 규정하고 이때 대기오염물질발생량이란 방지시설을 통과하기 전의 먼지, 황산화물 및 질소산화물의 발생량을 의미한다고 규정하고 있으므로 대기배출시설 종별은 대기오염물질배출량이 아닌 발생량(uncontrolled)을 기준으로 산정하는 것이고, 또한, 청구인은 아스콘 제조시설배출계수가 무엇인지 그 근거와 이유를 제시하지 않은 보완을 요구하였다고 하나, 피청구인이 2015. 2. 5. 보완요구서를 보면 명백히 아스콘제조시설은 배출계수(EPA)가 규정되어 있지 않으므로 국립환경과학원장이 인정하는 배출계수를 적용할 것을 명시하고 있다는 점에서 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 또한, 청구인은 피청구인이 대기오염물질배출고시 제6조제4호(1)에서 정하고 있는 방지시설의 효율에 따른 먼지발생량 감경특칙을 아스팔트제품제조시설 중 선별 및 분쇄시설은 26) 입자상물질 및 가스상물질 발생시설에 한정하여 이어진 문구임에도 아스콘제조시설에도 선별 및 분쇄시설로 한정하여 해석하여 청구인의 보완을 인정하지 않은 것은 문언해석의 한계를 넘어서는 위법한 해석이라고 주장하나, 위 고시 제6조제4호각 호에서 열거하고 있는 시설들은 대체로 선별 또는 분쇄의 공정을 가지고 있음은 물론 대부분의 아스콘공장도 그 공정상 선별 또는 분쇄, 혼합이라는 공정을 거치고 있고, 대기오염물질배출시설에 관한 규제는 환경오염이 인체나 생태계에 미치는 영향이 심각하다는 점을 고려할 때 엄격히 하여야 하며, 2012. 11. 8. 아스콘제조시설오염물질 발생량 산정지침에서 “먼지발생량을 감하여 산정하는 경우 선별 및 분쇄시설에 한하고 아스콘 제조시설의 건조혼합시설은 먼지발생량을 감할 수 없다고 하고 있고, 청구인의 아스콘공장의 공정은 밀폐형 이라고는 하나 혼합과정에 방지시설이 설치되어 있어 이에 대하여 환경부지침에 따라 감할 수 없다고 판단하여 결국 보완이 없는 것으로 보아 한 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라고 볼 수 없다. 다) 청구인은 피청구인이 기존아스콘 제조시설을 전제로 적용되어온 환경과학연구원장이 인정한 배출계수를 신기술이 적용된 청구인의 신규 아스콘제조시설에도 그대로 적용한 것으로 이는 환경부가 인정한 신기술의 차이점을 고려한 법규의 적용에 관한 해석지침을 무시하였다고 하나 환경법령은 엄격히 규제되어야 하고, 청구인의 새로운 신기술에 대한 객관적인 문헌이나 공인된 기관에서 인정한 자료도 없으며, 설령 청구인의 신기술을 인정한다고 하더라도 신규시설이므로 오염물질배출계수고시 제6조에 따라 순차적으로 적용을 하여야 하므로 실측에 의한 방법으로 할 수 없고, 결국 국립환경연구원장이 인정하는 계수(EPA)가 존재하므로 이를 적용하여야 한다는 점에서 청구인의 주장은 이유가 없어 보인다. 4) 또한, 청구인은 청구인이 2014. 10. 28. 피청구인에게 한 신청에 대하여 변경승인처분을 하라는 의무이행심판을 청구하고 있으나, 「행정심판법」 제5조제3호에서 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 정의하고, 같은 법 제13조제3항에서 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있는바, 이 사건에서 피청구인은 청구인의 이 사건 창업사업계획변경승인신청에 대하여 반려처분을 하여 부작위가 존재하지 않고, 나아가 이 사건 건축허가신청에 대한 피청구인의 의무는 허가 또는 불허가라는 응답을 하여야 할 의무일 뿐 신청에 따른 창업사업계획변경승인을 하여줄 법률상 의무는 없다고 판단된다. 따라서 피청구인이 청구인의 이 사건 청구에 대한 응답은 있었으므로 청구인의 창업사업계획변경 승인청구는 부적법하다. 5) 위에서 본 바와 같이 청구인에게 피청구인이 한 이 사건 처분이 절차법을 위반하였거나 사실이나 법령을 오인한 위법한 한 처분이라 할 수 없고, 따라서 청구인의 이 사건 취소심판청구는 이유가 없고, 의무이행심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 창업사업계획변경승인신청 반려처분 취소청구 부분은 받아들이지 않기로 하고, 나머지 청구는 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 연간 대기오염물질발생량 = 대기오염물질 배출계수× 연간단위량(시간당 단위량 × 일일가동시간× 연간가동일수)·14.40kg/ton × 237,600ton/년 × Ton/103kg = 3421.44ton/년 (EPA계수 14.40kg/ton적용 (건조, 선별, 계량, 혼합 일체형)) 2) 참고로 청구인이 제출한 대기종별 산정내역서의 계산방법대로 여과시설 효율 99.95%를 적용하여 계산해 보면, 원료 사용에 따른 먼지발생량이 1.94톤/년으로 산정되고 연료사용에 따른 먼지, SOx, NOx 발생량 및 원료사용에 따른 SOx, NOx 발생량을 합하여 총 오염물질발생량은 11.39톤/년(대기3종 사업장)으로 계산 될 수 있다.