채석단지지정 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○개발과 함께 공동으로 2018. 6. 4. A도 ●●군 ●●면 ●●리 산16-1번지 외 6필지(310,273㎡, 토석채취 수량 13,428,440㎥, 이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 허가일로부터 23년을 채취기간으로 하는 쇄골재 및 토목 용도의 채석단지 지정신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2019. 8. 23. 「산지관리법 시행령」제39조제6항제3호, 제7호에 부합되지 않는다는 이유로 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 신청을 심의하면서 관련규정에도 없는 재심의 의결을 반복하였으며, 재심의를 하더라도 그 범위는 당초 재심의 사유로 든 사항에 한해야 할 것임에도 새로운 사유로 재심의 의결을 반복하였다. 나. 피청구인의 불허가 사유가 국내 타 단지지정의 사례와 비교해 볼 때 형평성에도 어긋나며, 이 사건 신청은 관련된 규정과 절차 등을 모두 마치고, 피청구인이 종합의견 ‘적정’으로 상정했던 점 등을 종합해 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 일탈&#8231;남용으로 취소되어야 한다. 다. 이 사건 신청은 오랜 기간에 걸쳐 문화재지표조사, 환경영향평가협의완료, 사전재해영향성검토협의, 지정신청에 따른 관계기관협의 등 채석단지 지정과 관련한 규정과 절차 등을 모두 마치고, 피청구인이 종합의견 적정으로 위원회에 상정했던 점, 장기간에 걸쳐 신청인이 기울인 노력과 채석사업을 위해 약 40억 원에 이르는 비용을 투입했으며, 청구인에게 고용된 근로자 30명이 일자리를 잃고, 재입사를 기다리고 있고, 관련업체들도 경제적 어려움을 호소하고 있는 상황인 점, 청구인이 민원에 대해서도 지속적으로 노력하고 있는 점 등을 종합해 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 일탈&#8231;남용으로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인이 신청한 이 사건 사업부지는 채석의 경제성이 인정된다고 볼 수 없으며, 채석계획이 편입 산지 대부기간과 일치하지 않는 등 사업계획의 내용이 타당하지 못하고, 토석채취&#8231;생산&#8231;반출계획이 타당하지 못하여 지역주민의 생활환경을 해칠 우려가 있어 「산지관리법 시행령」제39조제6항제3호, 제7호에 부합하지 않으므로 이 사건 처분은 타당하다. 4. 관계법령 산지관리법 제25조, 제28조, 제29조 산지관리법 시행령 제36조, 제39조 산지관리법 시행규칙 제25조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 채석단지 지정 신청서, 채석단지 지정 신청에 따른 검토결과 보고, 산지관리위원회 심의결과 알림 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2017. 12. 26. ●●군수로부터 이 사건 사업부지 중 일부를 다음과 같은 조건으로 군유림 대부 승낙서를 받았다. 다 음 - ○ 소재지 : 2필지(●●면 ●●리 산14, 산15) ○ 기간: 2017. 12. 26. ∼ 2022. 12. 31. ○ 비고: 채석단지 지정 승인 여부 결과에 따라 군유임야 대부 여부 최종 결정 나. 청구인은 ○○개발과 함께 공동으로 2018. 6. 4. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 신청을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=84571497"></img> 다. 이 사건 사업부지 주변 마을주민들은 2018. 7. 2. 피청구인에게 ‘채석단지 지정 반대’ 의견을 제출하였다. 라. 피청구인은 2018. 10. 30. 청구인의 이 사건 신청과 관련된 심사내역의 구비서류 및 채석단지 허가기준에 대해 다음과 같이 검토하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=84571501"></img> 마. 피청구인은 2018. 12. 21. A도 산지관리위원회 심의를 개최하여 이 사건 신청에 대해 다음과 같이 의결하였다. 다 음 - ○ 참석자: 산지관리위원 15명 - 당연직: 행정부지사(위원장) 외 3명, 위촉직: ○○대학교 김○○ 교수 외 10명 ○ 의결방법: 위원별 심의 의견서로 의사 표시 ○ 의결결과: 재심의 ※ 재적위원 과반수 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수 찬성으로 ‘의결’ ○ 심의의견 - 사면소단의 식재수종(개나리 등으로 계획되어 있음)은 교목수종으로 교체하고, 소단 바닥면은 복토를 한 후 잔디(떼)등 지피식물을 식재하여 표토침식을 방지할 것 - 복구식재 수종 및 수량은 복구설계서 승인기준(「산지관리법 시행규칙」제42조제3항), 사방공법, 산림청 조림기준 등에 맞게 식재계획을 수립할 것 - 현장내 모든 수목을 비율별로 이식토록 계획되어 있는데, 가식기간이 길고, 생육에도 불리하므로 가식장 운영에 대한 구체적 방안을 마련하고, 소나무외 수종은 반출토록 계획할 것 - 복구계획(수종선택, 복구방법 등)은 친환경적으로 이루어질 수 있도록 산림전문가의 의견을 들어 수립할 것 - 신청지 유역면적(31ha)의 강우유출량을 고려한 적정한 규모(크기, 설치 개소수)의 저사지(침사지) 설치가 필요함 - 산마루 측구를 따라 야생동물 안전휀스를 설치할 것 - 사방댐은 1단계 이전에 우선 설치되도록 계획할 것 - 연차별 채취계획에서 6단계는 5단계 채취후 채취가 불가능하므로 계획 수정 필요함 - 연차별 채취계획량과 판매량이 상이하므로 수정할 것 - 현재 진행 중인 토석채취장 및 복구현황 점검, 신청지 현황 파악, 민원사항 확인 등을 위한 현장조사 필요함 - 작업로내 횡단배수관 및 노면 유수처리 등을 면밀히 검토하고, 이를 사업계획에 반영할 것 - 홍수유출 산정시 BA1 지점이 포함하여 산정할 것 - 사념 안정성 검토에서 단면 설정을 법면에 수직으로 설정하여 안정성 검토를 보완할 것 - 사면 안정성은 급경사지에서 대부분 암반의 불연속면의 특성과 관련되므로 불연속면의 발달정도, 파쇄대 특성 등을 분석한 안정성 검토가 필요함 - 산림조사서와 환경영향평가보고서상의 수목량이 상이하므로 수정할 것 바. 피청구인은 2019. 1. 3. 청구인에게 A도 산지관리위원회 심의 내용을 보완하여 재심의 받을 것을 통보하였다. 사. A도 산지관리위원회는 2019. 3. 5. 현지조사를 실시하고 다음의 조사의견을 제시하였으며, 피청구인은 2019. 3. 14. 청구인에게 A도 산지관리위원회의 현지조사 의견을 보완하라고 통보하였다. 다 음 - ○ 조사의견: 진입로(마을경유)에 대한 주민 동의 및 협의 필요 및 세륜시설 등 각종 부대시설을 민원과의 마찰이나 제반법규에 저촉되지 않도록 설치 운영 아. 피청구인은 2019. 4. 25. 산림청장에게 이 사건 신청과 관련하여 관련법령에 따른 채석경제성평가기간 산정에 대하여 질의하자, 산림청장은 2019. 5. 8. 다음과 같이 회신하였다. 다 음 - ○ 「산지관리법 시행령」제34조제3항 관련〔별표7〕비고 제1호에 “제1호라목, 제2호다목 및 제3호라목에 따라 경제성 분석을 하는 경우 그 분석기간은 법 제25조제3항에 따른 채취기간으로 한다.”라고 규정하고 있습니다. ○ 또한「산지관리법」제29조에 따른 채석단지 지정한 후 채석신고 시에는 신고하는 채석량에 따라 채석기간을 정하고 있으므로 채석경제성 분석은「산지관리법」제25조제3항 및 같은 법 시행규칙 제25조 관련〔별표4〕에서 정하는 바와 같이 단계별 채석량에 따른 채석기간으로 분석하여야 할 것입니다. 자. ○○○○○○은 2019. 5. 8. 피청구인에게 다음의 내용이 포함된 검토 의견을 회신하였다. 다 음 - ○ 채석단지의 지정 신청서의 사업계획에 나온 채석기간의 일부에 대하여는 사용&#8231;수익권을 증명할 수 있는 서류가 구비되지 못한 것으로 평가됩니다. 차. A도 ●●군청은 2019. 5. 21. 청구인의 심의결과에 대한 조치계획이 반영된 재심의(안) 도서가 제출되자 피청구인에게 재심의 의뢰를 하였다. 카. 피청구인은 2019. 5. 29. 이 사건 사업부지에 대한 주민 간담회를 개최하였다. 타. 피청구인은 2019. 6. 4. 2019년도 제1차 A도 산지관리위원회 심의를 개최하여 다음과 같은 심의의견과 함께 ‘재심의’를 의결하였다. 다 음 - ○ 23년 동안 토석을 채취토록 계획되어 있어 생산토석의 반출을 위하여 매일 1분 44초마다 25톤 대형덤프트럭이 60세 이상 고령의 주민이 살고 있는 마을을 지나게 되어 지역주민의 생활환경을 심각하게 해칠 우려가 있고, 대면적의 토석채취지에서 발생하는 유해물질이 도천저수로 유입 및 축적되어 저수지가 오염되는 대책 미흡 ○ 사업자가 군유림에 대한 대부기간이 사업계획의 군유림내 토석채취기간과 상이하여 채취기간이 겹치는 시기를 제외한 2023년부터 2040년까지 사용&#8231;수익권을 증명할 수 있는 서류 미비 ○ 사업기간을 설정할 경우 토석채취에 최소 48년이 소요되는데도 사업자가 제출한 사업계획의 채취기간은 그 절반인 23년으로 계획하고 있어 채석경제성분석 기간적용이 부적정하고, 단기간에 과다한 토석채취 및 토석 운반차량의 주민안전 및 교통대책 미흡 ○ 연차별 채취계획 중 5단계와 6단계의 채취계획을 수정하였으나, 정밀한 복구계획과 연계되지 않았고 수치의 변경만 이루어졌음 ○ 사방댐의 계획저수량이 매우 부족하고, 첨두유출량과 침사지의 용적률 비교수량 등에 대한 자료 부족 ○ 평지부지의 복토량과 식재수종과의 생육조건 불일치 및 가배수로의 역할을 위한 평지부 종단계획 미흡 ○ 복구지 식재를 위한 최소토심의 생육최소토심 이상으로 보완 ○ 대안도로를 계획하고 있으나 그 충분성에 대한 검토가 미비하고 발표 및 답변에 대한 명확성을 담보하기 어려움 ○ 위원의 전문적 질의에 대하여 설계, 계획자의 전문적인 답변이 없어 명확한 계획, 보완 확인이 불가함 파. 피청구인은 2019. 6. 7. 청구인에게 미비점을 보완하여 재심의를 요청할 것을 통보하였고, 청구인은 2019. 7. 15. 피청구인에게 재심의 보완 및 심의의견에 대한 조치계획을 제출하였다. 하. 피청구인은 2019. 8. 21. 2019년도 제2차 A도 산지관리위원회 심의를 개최하여 ‘부결’하였고, 2019. 8. 23. 청구인에게 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○「산지관리법 시행령」제34조제3항, 「산지관리법 시행령」제39조제6항제7호 허가기준 부적합 - 채석경제성 분석을「산지관리법」제25조제3항제1호,「산지관리법 시행규칙」제25조 별표4에서 정한 단계별 채석량에 따른 채취기간으로 분석하지 않아 같은 법 제28조제1항제3호에 따른 전문조사기관의 평가 결과 채석의 경제성이 인정될 것에 부합되지 않음 ○「산지관리법 시행령」제39조제6항제7호,「산지관리법 시행령」제39조제6항제3호 허가기준 부적합 - 단기간의 과다한 토석채취와 이에 따른 토석운반차량의 증가로「산지관리법」제28조제1항제2호,「산지관리법 시행령」제36조제1항 별표8의제7호 나목의 연차별 입목벌채계획 및 토석채취&#8231;생산&#8231;반출계획이 타당할 것, 같은 법 시행령 제39조제6항제3호의 수질&#8231;먼지&#8231;진동&#8231;소음 등에 대하여 지역주민의 생활환경을 크게 해지지 아니할 것에 부합되지 않음 ○「산지관리법 시행령」제39조제6항제7호 허가기준 부적합 - 채석단지 내 군유림의 채석계획과 대부기간이 상이하여 대부기간 외의 사업계획은「산지관리법」제28조제1항제2호,「산지관리법 시행령」제36조제1항 별표8의제7호 가목에 의거 채취등과 관련된 사업계획의 내용이 구체적이고 타당하여 허가신청자가 허가받은 후 지체 없이 채취등이 가능할 것에 부합하지 않음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「산지관리법」제29조 및 같은 법 시행령 제39조에 따르면, 시ㆍ도지사는 일정한 지역에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토와 자연환경의 보존을 위하여 유익하다고 인정하면 직권으로 또는 신청에 의하여 채석단지를 지정할 수 있다. 다만, 수질ㆍ먼지ㆍ진동ㆍ소음 등에 의하여 지역주민의 생활환경을 크게 해치지 아니하여야 하며, 세부지정기준에 적합한지 여부와 채석경제성에 관한 평가결과를 검토하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의하고, 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다. 나. 판단 청구인은 피청구인이 관련규정에도 없는 새로운 사유로 재심의 의결을 반복하였고, 불허가 사유가 국내 타 단지지정의 사례와 비교해 볼 때 형평성에도 어긋난다고 주장하나, 이 사건 신청을 평가하는 것은 전문적, 기술적 판단을 요하므로 그 판단에 있어 전문가로 구성된 위원회를 구성하여 심의를 거쳤다면, 위 판단의 사실적 기초가 없다거나 사회통념상 현저히 부당하다는 등 현저히 재량권의 범위를 일탈한 것이 아닌 이상 이를 위법·부당하다고 볼 수 없다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 다수의 외부 전문가가 참여한 산지관리위원회를 개최하여 심의 중 제기된 문제점에 대해 청구인에게 자료의 보완을 통해 재심의 기회를 제공하고, 현지조사를 실시하여 주민의견을 청취하였으며, 관련 행정기관에게 심의 중 제기된 문제점에 대한 질의를 한 결과 산림청 등 관련 행정기관에서도 심의과정에서 지적된 사항과 같은 취지의 판단을 하였으며, 피청구인은 그 후 다시 주민 간담회를 개최하고, 두 차례에 걸친 재심의를 통해 청구인에게 보완 및 심의의견에 대한 조치계획을 제출할 수 있는 기회를 제공한 점 등을 고려한다면, 비록 최초 심의과정에서 허가기준에 필요한 중대 사항을 발견하지 못하였더라도 심의과정과 주민 간담회 등을 통해 발견된 새로운 사항은 심의결과를 결정하는 주요한 사항이고, 청구인에게 보완 및 심의의견에 대한 조치계획을 제출할 기회를 제공한 점 등을 고려하면 이에 반하는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 또한, 피청구인의 A도 산지관리위원회 위원 구성현황과 심의과정 등을 고려할 때 과반수 외부 관련분야 전문가들로 구성된 위 산지관리위원회가 전문성과 공정성이 없다고 보기 어렵고, 피청구인의 종합의견이 청구인이 제출한 구비서류 및 채석단지 허가기준에 대해 부합된다고 검토된 것은 심의를 받기 위한 최소한의 조건을 충족했다는 의미인바, 청구인의 심사내역의 구비서류 및 채석단지 허가기준에 대한 검토결과가 부합으로 검토되었다는 이유로 산지관리위원회 심의가 잘못되었다고 보기 어려우며, 이 사건 사업부지의 제반환경과 국내 타 단지의 여건을 단순하게 비교할 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 신청과 관련된 기준이나 그에 따른 산지관리위원회의 평가결과가 사회통념상 현저히 부당하다고 인정할 만한 구체적이고 객관적인 자료가 확인되지 아니하는바, 산지관리위원회의 심의를 통해 결정된 이 사건 처분은 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 하는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.