채석허가 피해복구예치금 반환의무 이행청구

1. 사건개요 청구외 (주)◎◎건설(이하 ‘청구외 회사’라 한다)은 2003. 3.경 ○○시 ○○면 ○○○리 산○○, 같은 리 산○○-1, 같은 리 산●● 임야(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대한 토석채취허가를 신청하였다. 피청구인은 토석채취와 관련하여 ○○○리 주민이 피해를 입을 경우 보상이 필요하다는 이유로, 청구외 회사에게 보상금 예치를 조건(이하 ‘이 사건 허가조건’이라 한다)으로 토석채취허가를 하였고, 청구외 회사는 2003. 5. 7. 위 허가조건에 따라 피청구인에게 50,000,000원(이하 ‘이 사건 예치금’이라 한다)을 예치하였다. 청구인(변경전 상호 : ㈜◈◈전자)은 2013. 2. 26. 청구외 회사로부터 위 피해복구예치금을 반환받을 수 있는 권리를 승계받은 자이다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 구 산림법 제90조의2 제6항제3호는 농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우 그 허가를 할 수 없음을 규정하고 있을 뿐, 보상금의 예치를 허가조건으로 부가할 수 있다는 내용은 없다. 2) 따라서 이 사건 허가조건은 토석채취허가와 관련없는 반대급무의 부담을 명한 것으로서, 행정법의 대원칙인 부당결부금지의 원칙에 위배되어 무효이다. 이에 피청구인은 법률상 원인없이 이 사건 예치금을 보관한 것이므로, 청구인에게 이 사건 예치금을 반환할 의무가 있다. 3) 청구인은 2017. 8. 30. 청구외 ㈜▣▣에 이 사건 토석채취허가를 양도한 바 있으나, 청구인은 양도계약을 해지통보하였고 이에 대해 소송이 진행 중일 뿐만 아니라, 그와 별개로 청구인이 양도한 것은 이 사건 토지에 대한 소유권, 기계 및 장비, 허가권에 한하며, 이 사건의 핵심은 피청구인이 피해복구예치금을 납부하게 한 행위 자체가 부당결부금지의의 원칙에 위배되기에 무효의 행정행위이므로, 이 사건 예치금이 반환되어야 한다는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구외 회사가 신청한 토석채취허가는 「구 산림법」 제90조의2제6항제3호의 농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 피해보상금을 예치하는 것으로 주민과 협의되어 채석허가 조건 제19조에 명시한 것으로서, 이 조건이 충족되지 아니하였다면 채석허가는 불가하였던 것이며, 상기 주민의견 수렴에 대하여는 청구외 회사가 채석장을 타 업체에 양도할 경우에도 동일내용으로 승계된다고 명시되어 있다. 2) 그러나 이 사건 사업장은 현재까지 청구외 ㈜▣▣에게 토석채취허가가 승계되어 유지되어 채취작업이 진행되고 있는 사업장이다. 3) 청구인의 피해복구예치금 반환요청에 대하여, 피청구인은 “보상비의 예치기간이 명시되어 있지 않아 주민이 피해를 입어 보상을 청구할 경우 지급하여야 하므로 반환이 불가하다. 다만, 주민들이 청구인에게 보상비 반환에 찬성한다는 합의서 및 청구외 회사와 합의한 합의서 원본을 피청구인에게 제출하면 반환이 가능”하다고 한결같이 회신하였다. 4) 피청구인은 구 산림법에 따라 최초의 채석허가 시 주민의견 수렴을 하여 피해보상비 예치를 허가조건을 부가하였고, 현재에도 채석작업을 하고 있는 상태이므로, 주민들과의 합의 없이 일방적으로 반환할 수는 없다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【구 산림법】[시행 2002. 1. 1.] [법률 제6589호, 2001. 12. 31., 타법개정] 제90조의2 (채석허가등) ①산림안에서 제2조제1항제2호 나목의 토석중 건축용·석공예용·쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석(이하 "石材"라 한다)을 굴취·채취하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수의 채석허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 농림부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수에게 신고하여야 한다. <개정 1994. 12. 22., 1996. 8. 8., 1999. 2. 5.> ②광구안에서 제1항의 규정에 의한 허가를 받고자 하는 자는 광업권자 또는 조광권자의 동의를 얻어야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 전문조사기관의 조사결과 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 1994. 12. 22.> 1. 채석하고자 하는 광구안의 광물이 경제적 가치기준에 미달되는 경우 2. 채광과 채석이 작업상 서로 지장이 없다고 인정되는 경우 ③제1항의 규정에 의한 채석허가 기간은 10년의 범위안에서 허가를 받고자 하는 자가 출원하는 기간과 채석량 및 채석면적등을 고려하여 농림부령이 정하는 기간의 범위내에서 시장·군수가 결정한다. 다만, 산림소유자가 아닌 자에 대한 허가기간은 그 산림의 사용·수익에 필요한 기간을 초과할 수 없다. ④제1항의 규정에 의한 허가를 받고자 하는 자는 제2항 단서의 규정에 의한 전문조사기관에 채석의 타당성에 관한 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 토목용 석재를 채석하고자 하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 1994. 12. 22., 2001. 1. 26.> ⑤제4항의 규정에 의한 전문조사기관의 타당성평가의 방법·기준등에 관하여 필요한 사항은 농림부령으로 정한다. <개정 1994. 12. 22., 1996. 8. 8.> ⑥시장·군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 허가를 하여서는 아니된다. <신설 1994. 12. 22., 2001. 1. 26.> 1. 허가를 신청받은 지역이 국토 및 자연의 보전, 문화재 및 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상 허가를 하여서는 아니될 지역으로서 대통령령이 정하는 지역 2. 제4항의 규정에 의한 전문조사기관의 평가결과 채석의 타당성이 없다고 판단된 경우 3. 농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우 4. 경사도·입목축적 등 농림부령이 정하는 채석허가기준에 적합하지 아니한 경우 ⑦제91조의 규정은 제1항의 규정에 의한 채석허가에 따른 산림의 형질변경의 복구에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 "시장·군수 또는 지방산림관리청장"은 "시장·군수"로 본다. <신설 1994. 12. 22., 1995. 12. 29.> ⑧제1항의 규정에 의하여 허가받은 자가 허가받은 기간내에 허가받은 채석량을 모두 굴취·채취하지 못하여 그 기간의 연장이 필요할 때에는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수로부터 허가기간의 연장허가를 받아야 한다. 이 경우 연장허가기간은 통산하여 10년을 초과할 수 없다. <개정 1999. 2. 5.> ⑨제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 허가 또는 신고없이 채석할 수 있다. <신설 1997. 4. 10., 1999. 2. 5.> 1. 제87조의 규정에 의하여 국유림안에서 매각 또는 무상양여등을 받은 토석을 채취하는 경우 2. 제90조제1항의 규정에 의하여 산림의 형질변경허가를 받았거나 신고를 한 자(이 法 또는 다른 法律에 의하여 山林의 形質變更許可 또는 申告가 擬制 또는 排除되는 行政處分을 받은 者를 포함한다)가 광물의 채광·선광 기타 산림의 형질변경에 수반하여 부수적으로 굴취·채취한 석재를 토목용으로 사용·판매하고자 하거나 형질변경허가를 받은 구역외의 지역에서 쇄골재용으로 가공하고자 하는 경우. 다만, 농림부령이 정하는 경우를 제외한다. 3. 제90조의6제1항·제2항의 규정에 의하여 토사채취허가를 받았거나 신고를 한 자(다른 法律에 의하여 土砂採取許可가 擬制 또는 排除되는 行政處分을 받은 者를 포함한다)가 농림부령이 정하는 바에 의하여 토사채취에 수반하여 부수적으로 석재를 굴취·채취하는 경우 부칙 <법률 제6841호, 2002. 12. 30.> 제3조 (허가 등의 신청에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 다음 각호의 1에 해당하는 허가ㆍ협의 등이 신청된 것에 대하여는 종전의 산림법에 의한다. 5. 종전의 산림법 제90조의2의 규정에 의한 채석허가 제4조 (처분 등에 관한 경과조치) ①이 법 시행 당시 종전의 산림법에 의하여 다음 표의 왼쪽 칸의 허가 등을 받거나 신고를 한 자와 이 법 시행일 이후 부칙 제3조의 규정에 의하여 다음 표의 왼쪽 칸의 허가 등을 받거나 신고를 한 자는 이 법에 의한 다음 표의 오른쪽 칸의 허가 등을 받거나 신고를 한 자로 본다. ②이 법 시행 당시 종전의 산림법 제90조의2의 규정에 의하여 채석허가를 받은 자는 이 법 시행후 1년안에 제25조제2항의 규정에 의한 장비 등을 갖추어야 한다. 【구 산림법 시행규칙】[시행 1999. 4. 19.] [농림부령 제1323호, 1999. 4. 19., 일부개정] 제95조의4 (현지조사 및 주민의견 수렴) ①시장·군수는 제95조제1항의 규정에 의하여 채석의 허가신청 또는 변경허가 신청을 받은 때에는 법 제90조의2제6항제3호의 규정에 의한 현지조사 및 주민의 의견수렴을 하여야 한다. 다만, 이미 채석허가를 받아 채석하고 있는 자가 채석하고 있는 지역에 연접하여 계속 채석하고자 하는 경우로서 다음 각호의 1에 해당하는 경우 또는 법 제90조제7항의 규정에 의하여 허가기간의 연장을 받고자 하는 경우에는 주민의 의견수렴을 생략할 수 있다. 1. 연접하여 계속 채석하고자 하는 지역에 대하여 이미 주민의 의견을 수렴한 경우 2. 연접하여 계속 채석하고자 하는 지역이 인근 가옥으로부터 멀어지고 채석으로 인한 영향이 달라지지 아니하는 경우 3. 환경·교통·재해등에관한영향평가법에 의한 환경영향평가를 받은 경우 ②시장·군수는 제1항의 규정에 의하여 현지조사를 하고자 하는 때에는 소속 공무원으로 하여금 채석의 허가 또는 변경허가를 신청한 지역(이하 이 조에서 "채석허가신청지"라 한다)에 대하여 다음 각호의 사항을 조사하게 하여야 한다. 1. 연차별 채석구역실측도와 현지상황의 부합여부 2. 자연재해발생우려 등 채석이 주민에게 미치는 영향 ③시장·군수는 제1항의 규정에 의하여 주민의 의견수렴을 하고자 하는 때에는 다음 각호의 사항을 채석허가신청지를 관할하는 읍장·면장 또는 동장에게 통보하여 당해 읍장·면장 또는 동장으로 하여금 이에 관한 주민의 의견을 받게하여야 한다. 1. 채석의 허가 또는 변경허가를 신청한 내용 2. 채석허가신청지의 위치를 표시한 축적 2만5천분의 1의 도면 3. 주민의 의견제시의 기간 및 방법 ④읍장·면장 또는 동장은 제3항의 규정에 의하여 통보받은 사항을 공고 등을 통하여 주민에게 알리고, 주민이 제시한 의견을 종합하여 시장·군수에게 제출하여야 한다. ⑤시장·군수는 제4항의 규정에 의하여 제출받은 의견을 반영하는 경우에는 그 내용을, 반영하지 아니하는 경우에는 그 사유를 명시하여 의견을 제시한 주민에게 서면으로 통보하여야 한다. ⑥제1항 및 제3항 내지 제5항에서 "주민"이라 함은 채석허가신청지가 소재하고 있거나 채석허가신청지와 연접한 동·리(지방자치법 제4조제5항의 규정에 의한 행정동·리를 말한다)에 주소를 두고 실제로 거주하고 있는 주민중 채석에 의하여 주거·생활환경에 영향을 받게되는 주민을 말한다. 【구 산지관리법】[시행 2003. 10. 1.] [법률 제6841호, 2002. 12. 30., 제정] 제25조 (채석허가 등) ①산지에서 석재를 굴취·채취하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 산림청장에게 채석허가를 받아야 한다. 허가받은 사항중 농림부령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. ②제1항의 규정에 의한 채석허가를 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준에 적합하게 석재의 굴취·채취에 필요한 장비 등을 갖추어야 한다. 다만, 골재채취법에 의한 골재채취업 등록을 한 자와 제28조제3항 단서의 규정에 의하여 자연석을 굴취·채취하고자 하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다. ③제1항의 규정에 의한 채석허가에 따른 채석기간은 채석량·채석면적 등을 고려하여 10년의 범위 이내에서 농림부령이 정하는 기준에 따라 산림청장이 허가하는 기간으로 한다. 다만, 채석허가를 받고자 하는 자가 산지의 소유자가 아닌 경우의 채석기간은 그 산지를 사용·수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다. ④제1항의 규정에 의하여 채석허가를 받은 자가 제3항의 규정에 의한 채석기간 이내에 허가받은 석재의 수량을 모두 굴취·채취하지 못하여 그 기간의 연장이 필요한 때에는 농림부령이 정하는 바에 따라 산림청장으로부터 채석기간의 연장허가를 받아야 한다. ⑤다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 채석허가를 받지 아니하고 석재를 굴취·채취할 수 있다. 1. 제14조의 규정에 의한 산지전용허가를 받거나 제15조의 규정에 의한 산지전용신고를 한 자가 산지전용하는 과정에서 부수적으로 굴취·채취한 석재를 토목용으로 사용 또는 판매하거나 당해 산지전용지역외의 지역에서 쇄골재용으로 가공하고자 하는 경우. 다만, 농림부령이 정하는 경우를 제외한다. 2. 제32조제1항의 규정에 의하여 토사채취허가를 받았거나 동조제2항의 규정에 의하여 토사채취신고를 한 자가 토사채취에 수반하여 부수적으로 석재를 굴취·채취하는 경우. 다만, 농림부령이 정하는 경우를 제외한다. 3. 제35조의 규정에 의하여 국유림(산림법 제72조제1항 본문의 규정에 의하여 산림청장이 관리·처분하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에서 매각 또는 무상양여를 받은 석재를 굴취·채취하는 경우 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 영수증, 확인서, 매매가계약서(2017. 8. 30.자), 민원신청서, 예치금 반환불가 회신, ㈜▣▣에 대한 토석채취 기간연장 허가증 교부 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 (주)◎◎건설은 2003년 3월경 ○○시 ○○면 ○○○리 산○○, 같은 리 산○○-1, 같은 리 산●● 임야에 대한 토석채취허가를 신청하였다. 나) 피청구인은 토석채취와 관련하여 ○○○리 주민이 피해를 입을 경우 보상이 필요하다는 이유로, 청구외 회사에게 보상금 예치를 조건으로 토석채취허가를 하였고, 청구외 회사는 2003. 5. 7. 위 허가조건에 따라 피청구인에게 5,000만원을 예치하였다. 다) 청구인(변경전 상호 : ㈜◈◈전자)은 2013. 2. 26. 청구외 회사로부터 이 사건 토석채취허가권을 양수받으면서, 위 피해복구예치금을 반환받을 수 있는 권리를 양수한다는 합의서를 작성하였다. 라) 청구인은 2017. 8. 30. 이 사건 토지의 토석채취허가권(채취기간 : 2016. 1. 30. ~ 2019. 1. 29.)을 청구외 ㈜▣▣에게 양도하여, 2017년 9월 내지 10월경 이 사건 토석채취허가권에 관한 명의변경절차를 마쳐주었다. 위 토석채취허가권 양도계약서에 첨부된 별지목록 3. 허가권에는 ‘○○시 ○○면 ○○○리 산○○번지 외2, 토석채취허가권, 기간연장허가권(허가기간 2019. 1. 29.), 허가권 외에도 진행 중인 채석단지지정을 위한 환경영향평가 등 매매가계약서의 목적을 달성하기 위하여 필요한 허가권 일체’라고 기재되어 있다. 마) 청구외 ㈜▣▣은 2019. 4. 16. 피청구인에게 토석채취 허가기간 연장을 신청하여, 종전 허가기간이 2019. 1. 30. ~ 2023. 1. 29.로 연장되었다. 2) 「구 산림법」(시행 2002. 1. 1., 법률 제6589호, 2001. 12. 31., 타법개정) 제90조의2 제1항 및 제6항제3호에 의하면, 산림안에서 건축용·석공예용·쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석을 굴취·채취하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수의 채석허가를 받아야 하고, 시장·군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우 그 허가를 하여서는 아니된다. 같은 법 시행규칙 95조의4 제1항에 의하면, 시장·군수는 제95조제1항의 규정에 의하여 채석의 허가신청 또는 변경허가 신청을 받은 때에는 법 제90조의2제6항제3호의 규정에 의한 현지조사 및 주민의 의견수렴을 하여야 한다. 한편, 「구 산지관리법」(시행 2003. 10. 1., 법률 제6841호, 2002. 12. 30., 제정) 제25조제1항은 산지에서 석재를 굴취·채취하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 산림청장에게 채석허가를 받아야 한다고 규정하고 있다(주민의견 수렴에 관한 규정 없음). 「행정심판법」제2조에 의하면 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제5조에 의하면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하며, 같은 법 제43조제1항에 의하면 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하한다. 3) 청구인은 청구외 (주)◎◎건설로부터 이 사건 토석채취허가권을 양수받았는데, (주)◎◎건설이 이 사건 토석채취허가를 받을 당시 납부한 피해복구예치금 5,000만원은 부당결부금지원칙에 반하는 것으로 위법·무효이므로, 청구인은 피청구인으로부터 이 사건 예치금을 반환받고자 이 사건 행정심판청구를 하였다고 주장한다. 살피건대, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말하는바, 이 사건 행정심판청구는 처분 즉, 예치금 부과처분의 위법성을 다투는 행정심판청구가 아니고, 예치금반환의무 이행에 관한 청구이다. 이러한 경우 청구인은 피청구인을 상대로 하여 예치금 부과처분의 무효를 전제로 이미 납부한 예치금의 반환을 구하는 공법상 당사자소송 내지 민사소송을 제기할 수 있음은 별론으로 하고, 의무이행심판을 구하는 행정심판을 청구할 수 없으므로, 청구인의 이 사건 심판 청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.