채용비리 피해자구제 의무이행청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 2020. 5. 8. 공고된 피청구인 소속 임원(경영사업본부장) 공개모집 채용공고에 같은 해 5. 25. 지원한 자로서, 피청구인은 같은 해 6. 3. 임용 후보자들을 대상으로 면접전형을 실시하였는데, 1번 응시자였던 청구인은 같은 해 6. 8. 피청구인의 임원추천위원회위원장에게 2번 응시자와 면접위원 사이의 연결관계를 묵인하고 면접을 진행하였다는 사유로 채용 이의신청서를 제출하였고, 피청구인의 임원추천위원회는 같은 해 6. 9. 청구인을 포함한 2명의 임원(경영사업본부장) 후보자를 결정하여 공고한 후 같은 해 6. 11. 사장, 경영사업본부장, 비상임이사 직위에 대한 최종합격자 공고에서 경영사업본부장 직위에는 ‘적격자 없음’으로 결정ㆍ공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였다. 나. 청구인은 2020. 6. 29. 국민신문고를 통해 ○○시 채용민원담당자에게 퇴직예정 현직 간부직원을 통합기관 임원으로 앉히려는 불공정으로 피해를 입었다며 재공모를 추진하겠다는 답변은 특정인을 위한 조직적인 요식행위이므로 공공기관 채용비리 사례로서 심사위원과의 관계를 묵인한 채용절차는 채용비리에 해당한다는 취지의 내용으로 채용비리신고서를 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 해 7. 9. 청구인에게 상대 지원자와 심사위원 사이의 연관성은 확인되지 않았으며, 임원추천 관련 규정의 위반이나 불공정한 업무처리 여부를 조사하였으나 문제점 및 특이사항이 발견되지 않았다는 취지의 답변을 회신하였고, 이에 청구인이 같은 해 7. 15. 국민권익위원회에 피청구인의 임원 채용비리 의혹을 신고하자, ○○시는 2021. 3. 26. 국민권익위원회로부터 이관받은 피청구인의 임원채용비리 관련 조사 결과에 따라 피청구인에게 ① 이후로 회의개최 시 사전에 위원의 제척 사유 등을 공지하고 서약서(확인서) 등을 배부하도록 관련서식 마련 등을 조치할 것, ② 임원채용과 관련한 의혹을 증폭시킨 관련자들에 대해 다시는 업무소홀 사례가 재발되지 않도록 임원 채용 관련자(민○○)에게는 신분상 “훈계” 조치를, 감사 관련자(이○○)에게는 신분상 “주의” 조치를 할 것을 요구하였다. 다. 이후 청구인은 2021. 3. 29. 피청구인에게 ‘채용비리 피해자구제 가이드라인’에 명시한 대로 즉시채용이 요구되므로 「지방공기업법 시행령」 제56조의4제3항에 따라 임원후보 추천 관련 특별한 사유로 보아 피해자인 청구인 한 사람만 제한 추천하여야 한다는 사유로 채용비리 피해자구제 신청을 하자, 피청구인은 같은 해 4. 7. 청구인에게 특정 지원자를 내정하였다거나 편파적으로 혜택을 부여하는 등의 부정행위를 행한 사실이 없고, 다만 임원추천위원회 위원의 제척사유 미확인 및 미공지, 민원검증 소홀 등의 절차상 문제만 존재하였으므로 피해 구제 절차를 이행하여야 할 의무를 부담하지 않는다는 내용으로 청구인의 신청에 대한 회신을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 2020. 5. 8. ○○시 ○○○로 ○○ 소재의 ○○도시공사와 ○○시시설관리공단이 합병 출범하는 통합공사인 피청구인 소속 임원 공개모집공고에 따라 상임이사 겸 경영사업본부장 직위에 응모(응시번호 2001)하여 서류와 면접심사를 거쳐 임원후보자로 2배수에 추천되었으나 2020. 6. 8. 상대 후보자와 임원추천위원이 관련된 채용비리 의혹에 대한 채용이의신청서를 접수한 특별한 사유가 발생한 상태에서 피청구인은 아무런 조치 없이 2020. 6. 11. 최종합격자 “적격자 없음”으로 이 사건 공고를 하였다. 또한, ○○시가 2021. 3. 30. 청구인의 신고사항을 조사한 결과 채용규정 위반과 업무소홀로 판단하여 감사처분이 있었기에 채용비리 피해자구제 의무가 있는데도 불구하고 이를 이행하지 않고 있어 권리 침해를 받고 있다. 2) 이 사건 공고의 위법ㆍ부당성 가) 청구인은 임원추천 절차 하자에 대해 2020. 6. 8. 채용 이의신청서를 서면접수 했는데 최소한 ‘적격자 없음’ 공고일(2020. 6. 11.) 이후에는 서면회신을 하여야 함에도 이를 조치하지 않았으며, 이후 같은 해 6. 29. 채용비리 관련 국민신문고에 민원을 제기한 결과, 같은 해 7. 10. 피청구인(안전감사팀장)으로부터 “임원추천 절차에 문제점과 특이사항이 없다.”라는 회신을 받게 되자, 이를 신뢰할 수 없었던 청구인은 같은 해 7. 15. 국민권익위원회에 채용비리로 신고하여 2021. 3. 30. 신고사항 조사결과 통지를 받았다. 나) 조사결과 통지의 위법ㆍ부당 내용에는 “「임원추천위원회 설치운영기준」 제16조의3(위원의 제척 기피 회피)에 따르면 ‘이해당사자로서 공정을 기대하기 어려운 특별한 관계나 사정이 있는 경우 심의 의결과정에서 제척ㆍ기피ㆍ회피할 수 있으며, 사장은 위원회위원장으로 하여금 사전에 위원들에게 공지하도록 하여야 한다.’라고 규정되어 있음에도 불구하고, 지난 2020. 6. 5. 제4회 임원추천위원회 개최 시 위원들에게 사전에 이에 대한 공지가 없었고, 관련 서약서 등을 배부한 바도 없었으며 결과적으로 위원 중 1명이 후보자 1명과 같은 기간(1997. 7. 10. ~ 1998. 3. 31.)에 동일 부서(통진읍)에 근무하였음이 차후에 확인되었다.”라는 내용이었다. 다) 이를 통해 임원추천위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피 규정 미준수 상태에서 심의ㆍ의결 절차가 진행된 절차상의 위법성이 밝혀졌을 뿐만 아니라, “국민신문고 민원에 대해 사실관계 검증 절차 없이 단순 규정 검토만으로 결과를 회신한 안전감사팀도 문제를 키웠음이 확인되었다.”라는 내용도 포함되었다. 라) 조치할 사항에는 조사기관인 ○○시의 요구서를 인용하여 “① 임원추천회의 개최시 사전에 위원의 제척사유 등을 공지하고, 서약서 등을 배부하도록 피청구인에게 ‘시정’, ② 임원추천위원회 개최시 사전공지 및 서약서를 배포하지 않은 임원채용 관련자(민○○) 신분상 ‘훈계’, ③ 채용이의신청서와 국민신문고가 접수되었는데도 서면회신 및 사실관계 검증을 소홀히 한 감사 관련자(이○○) 신분상 ‘주의’ 등 피청구인에 대한 3가지 위법ㆍ부당한 사실에 대한 감사처분 조치”가 적시되었다. 결국 심사과정이 공정하게 진행됐다고 볼 수 없는 절차적 정당성을 상실한 것이다. 마) 이러한 제척ㆍ기피ㆍ회피 규정 미준수는 「지방공기업법 시행령」 제57조의4(비위행위자의 수사의뢰 등)제1항제5호에 따라 ‘법령이나 정관ㆍ내규 등을 위반하여 채용ㆍ승진 등 인사에 개입하거나 영향을 주는 인사의 공정성을 현저하게 해치는 행위’인즉, 채용비리의 본질을 이루는 위법행위이다. 이미 임원추천위원회 전형과정에서 이해충돌 하자가 발생한 만큼, 이 사건 공고가 성립될 수 없는 근거가 되며 피청구인이 공권력으로서 청구인의 채용될 권리를 침해한 것으로 귀결된다. 바) 지방공사 임원의 임명은 「지방공기업법」 제58조, 제58조의2, 같은 법 시행령 제56조의4, 제72조의3 규정과 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」 및 정관ㆍ자체규정에 따라 반드시 정해진 절차와 기준을 준수하여 공정하고 투명하게 운영해야 하는 것이 지방공사의 공적 책무이다. 피청구인은 이 사건 위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피 규정 미준수가 「지방공기업법 시행령」 및 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」, 정관ㆍ자체규정의 관련 조항에 저촉되는 특별한 사유라는 점을 충분히 인지하고도 이를 모면하기 위한 방법으로 일방적인 최종합격자 ‘적격자 없음’으로 이 사건 공고를 한 것은 위법ㆍ부당하므로 무효가 되어야 한다. 사) 한편, 지방공기업 인사업무를 규율하는 행정안전부 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」에 따르면 카항(인사채용 비위에 관한 통제)에서는 ‘지방공사의 장은 채용비리에 관한 임직원의 징계기준 <별표 9>를 반영하여야 한다.’라고 되어 있다. ① <별표 9> (채용비위자 징계기준)에는 ‘위원의 제척ㆍ회피 규정 미준수는 그 자체가 관계 법령과 인사 규정상의 주요절차 미준수 채용비위로써 중징계’ 대상이다. ② 22페이지에 있는 타항(채용비리 피해자구제)에는 ‘채용비리(내지 채용비위)가 발생한 공사는 해당 채용비리로 인한 피해자를 파악하여야 하며, 피해자가 있을 경우 이를 구제하는 방안(방법 절차) 등을 마련하여야 함’이라고 명시하고 있다. ③ 27페이지에 있는 다항(징계양정)에는 ‘채용비위는 징계를 감경할 수 없음’이라고 규정하고 있다. 아) 이를 명확히 하기 위해, 청구인이 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」의 “채용비리로 인한 피해자 구제의 범위에는 임원을 포함하는 것으로 해석하는 것이 타당하다.”라는 2021. 4. 27. 행정안전부 유권해석을 받았는바, 채용비리 피해자가 특정된 상태에서 피해 당사자의 법익을 보호하기 위한 유일한 수단은 해당 응모 직위에 대한 신속한 채용이므로 피청구인은 피해자구제 조치로써 청구인을 임원으로 채용될 수 있도록 하는 것이 합당하다. 자) 그럼에도 불구하고 피청구인은 2021. 5. 10. ‘임원채용비리 피해자 구제 의뢰의견에 대한 회신’에서 “① 부정행위를 행하지 않았으므로 피해자구제 절차를 이행할 의무를 부담하지 않고, ② 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」은 선언적 원칙을 제시하고 있을 뿐이며 <별표 9>는 사무처리 준칙에 불과하여 징계사유라고 해서 부정행위가 성립할 수 없고, ③ 임원 채용과정에서 채용에 개입하거나 영향을 주는 등 인사의 공정성을 현저하게 해치는 ‘채용비리’를 행한 사실이 없다.”라고 부인한다. 이는 제척ㆍ기피ㆍ회피 규정 미준수 자체가 중징계 채용비리로 명시되어 있고 공식적인 임원채용비리 관련 감사처분을 받았음에도 “절차상의 하자가 채용비리가 될 수 없다.”라며 판단 근거가 없는 위선적인 논리로 피해자구제 책임을 회피하고 있다. 3) 결어 임원추천 심의ㆍ의결과정에서 상대 응모자와 관련된 객관적으로 명백하고 중대한 하자가 입증되었으므로 이 사건 공고는 상임이사 겸 경영사업본부장 직무수행요건 적격자로 추천된 선량하고 정당한 응모자인 청구인에게 피청구인의 재량권에 해당될 수 없는 위법ㆍ부당한 공고를 한 것이므로 무효가 되어야 한다. 이와 함께 권리와 의무관계가 명확한 만큼 채용비리 피해자구제를 신속하게 이행하여야 마땅하다. 【보충서면】 4) 대상적격 부존재 피청구인 주장에 대하여 가) 행정청이란, 행정에 관한 의사를 결정해 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인 등을 말하는데(「행정심판법」 제2조제4호), 피청구인은 행정주체 중 공공단체에 속하고 공법인에 해당하는바, 「지방공기업법」에 적용을 받는 지방공사로서 행정주체이자 곧 행정청에 해당한다. 행정청은 국민에 대한 공권력의 행사 또는 그 거부로서 피청구인적격이 된다. 나) 한편, 공무를 위탁받은 사인의 범주에는 우선적으로 행정권한을 부여받아 대외적으로 행사하는 공무수탁사인이 포함된다. 이러한 공무수탁사인은 자연인뿐만 아니라 법인을 포함한 사법상의 단체를 의미한다. 공무수탁사인은 행정법 관계의 권리ㆍ의무의 귀속주체로서 행정주체의 지위를 가지고, 공무수탁사인이 행사는 공권력적 작용은 항고소송의 피고로서 행정청의 지위를 부여하며(「행정소송법」 제2조제2항), 「행정절차법」상의 행정청의 지위를 부여하고(「행정절차법」 제2조제1호), 「국가배상법」상의 공무원의 지위를 부여하기도 한다. 공무수탁사인의 처분 또는 부작위로 자신의 법률상 이익을 침해받은 경우 항고소송을 제기할 수 있는 피고적격이 된다. 다) 항고소송의 피고가 되기 위한 전제로서 법령에 의해 공행정사무가 위임 위탁(위촉)되어야 하는데, 공행정사무의 민간위탁은 각 개별 법령에 근거하여 행해지는 것이 원칙이다. 또한, 행정청은 국가의 의사 또는 판단을 결정하여 이를 외부에 표시할 수 있는 권한을 가진 기관이어야 한다. 지방공기업의 경우 지방공기업 임원추천위원회(「지방공기업법 시행령」 제56조의3)가 해당된다. 라) 임원추천위원회는 임원추천 관련 한시적 합의제 행정청으로서 기능하며 「지방공기업법 시행령」 제56조의3과 대외적 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진 「지방공기업 설립ㆍ운영기준」 및 「인사 조직ㆍ운영기준」에 의거하여 공정하고 투명한 임원선발을 위해 지방자치단체와 그 의회, 해당 지방공기업의 이사회에서 추천한 민간 경영전문가 등 7명으로 임원추천위원회를 구성한다. 임원 공개모집과 서류ㆍ면접심사를 거쳐 후보자를 추천하고 지방자치단체의 장이 추천후보자 중 적임자를 최종 임명하는 절차를 거치는 공행정사무 위탁(위촉)관계가 전제된 위원회로서 ‘임원추천위원회위원장’ 명의로 외부에 표시ㆍ공고되는바, 그 구성과 운영, 수탁사무, 표시, 공권력적 작용면에서 목표달성 후 해산하는 공무수탁사인이다. 이와 관련하여 공무의 위탁이 일시적이고 한정적인 사항에 관한 활동을 위한 것이어도 달리 볼 것은 아니라는 판례가 있다(대법원 1991. 7. 9. 선고 91다5570 판결 참조). 따라서 임원추천위원회는 지방자치단체등으로부터 임원임용을 수탁받은 공행정사무 귀속주체로서 행정주체이자 이 사건 공고를 함에 있어 행정청이 되는 이중적 지위를 갖는 것이다. 마) 「지빙공기업법」 제76조에서 정한 바와 같이 「지방공기업법」 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 설립된 지방공사와 지방공단의 상근임원의 경우 「공직선거법」 제53조제1항제6호가 적용되는 공무원 등으로 볼 수 있고, 「부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률」 제11조제1항에서 정하는 이사회의 구성원으로 공무수행사인에도 포함된다. 즉, 사인이지만 공행정사무 범위에서의 근무관계는 행정주체인 국가(또는 공공단체, 공법인)와 사인간의 법률에 의하여 규율되는 공법상 법률관계로 해석할 수 있다. 그 외 임명절차, 신분상의 권리ㆍ의무관계와 종합해 볼 때, 그 임면행위는 행정청의 공행정사무로 보는 것이 타당한 만큼, 위법ㆍ부당한 임용거부는 권력적 사실행위로서 행정처분이며 그 처분의 시정을 구하는 소는 대상적격이 인정된다. 바) 현재 ‘○○도시공사 임원추천위원회위원장’은 없는바, 「행정소송법」은 행정청이 없게 된 때에는 그 처분 등에 관한 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체가 피고가 된다고 규정한다(「행정소송법」 제13조제2항). 「행정심판법」은 명시적 규정이 없지만 마찬가지로 해석하는 것이 일반적인 견해이다. 이에 피청구인이 이 사건의 대상 적격이 된다. 사) 참고 판례로는, ① 방송광고심의위원회가 행정주체인 방송위원회로부터 위탁을 받아 방송광고의 사전심의라는 공무를 수행하고 있으므로 행정법상 공무수탁사인에 해당한다고 한 헌법재판소 결정(헌재 2008. 6. 26. 2005헌마506)이 있고, ② 한국토지공사가 대집행을 위탁받은 자이므로 행정주체로서 손해배상책임이 인정된다는 대법원 판결(대법원 2010. 1. 28. 선고 2007다82950 판결)이 있으며, ③ 통장은 공무 위탁범위 내 국가배상법상 공무원에 해당한다는 대법원 판결(대법원 1991. 7. 9. 선고 91다5570 판결)이 있다. 아) 반면에 국가 또는 지방자치단체의 사무가 아닌 공법인 자체적 행위 또는 자체 규정에 의한 임직원 관련 내부문제는 사법행위로서 피고적격이 되지 않는 것이다. 공기업의 사업을 실질적으로 수행하는 소속 구성원인 직원은 임원과는 달리 고용관계 자체가 근로기준법 적용을 받는 사법상의 법률관계에 불과하며 채용이나 징계도 정관과 인사규정에 근거하여 이루어지는 내부적 관계로서 불합격 처리행위와 징계를 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없는데도 피청구인이 답변서에 제시한 ‘참조사례’는 공법적용을 받는 지방공기업 상근임원 최종합격자 거부처분 무효 및 채용비리 피해자구제 의무이행을 다투는 이 사건과는 아무 관계가 없다. 5) 무효확인청구 관련 피청구인 주장에 대하여 가) 이 사건 공고가 적법한 절차에 의하여 그 내용에 있어서도 사회 통념상 현저히 타당성을 잃지 않도록 행해졌는지 여부에 대하여 살펴보면, ① 명백히 정해진 채용절차를 지키지 않은 채용비리로 규정되어 있는 점, ② 이에 대한 이의제기 민원을 적법하게 의뢰하였으나, 이를 처리하지 않고 묵살한 점, ③ 국민신문고 채용비리신고 민원에 대해서 허위 답변서를 통지한 점 관련 업무방해죄 성립에 대하여 대법원 판례를 보면, “업무방해죄에서 업무방해의 범의는 반드시 업무방해의 목적이나 계획적인 업무방해의 의도가 있어야 인정되는 것은 아니고, 자기의 행위로 인하여 타인의 업무가 방해될 것이라는 결과를 발생시킬 만한 가능성 또는 위험이 있음을 인식하거나 예견하면 족한 것이며, 그 인식이나 예견은 확정적인 것은 물론 불확정적인 것이라도 이른바 미필적 고의로 인정되는 것이다”라고 판시하였다(대법원 2013. 1. 31. 선고 2012도3475 판결). 국민권익위원회 및 ○○시 조사 결과, 채용절차의 객관적이고 공정한 진행에 대한 청구인의 기대와 신뢰라는 법적 이익을 침해한 위법ㆍ부당행위로 밝혀졌을 뿐만 아니라, 그 객관성과 공정성이 심각하게 훼손되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이며 절차적 결함에 따른 법적 효력이 없으므로 원천무효가 된다. 나) 피청구인은 “20여 년 전에 동일 기관에서 근무하였다는 점을 근거로 채용비리라고 주장하는 것이 부당하다.”라고 하였는데, 이미 채용비리로 밝혀졌고 이를 부정할 만한 객관적 근거를 찾아볼 수 없기에 쟁점이 될 수 없다. 또한, 채용비리의 범위를 “특혜, 부정청탁, 강요 등 부정한 영향력이 행사되어 특정인이 채용되는 결과가 발생했어야 한다.”라고 전제하였는데, 이 사건은 불공정한 법률행위, 즉 주요 절차규정 미준수 채용비리 사안임에도 이를 제외시킨 주장은 일고의 가치도 없다. 다) 참고 판례로는, ① 진급낙천 처분의 취소를 구하는 행정소송에서, 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법상의 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니했다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당되지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다는 대법원 판례(대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결)가 있고, ② 주택조합 설립인가 취소처분의 취소를 구하는 행정소송에서, 행정청이 특히 침해적 행정처분을 할 때 그 처분의 근거 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면, 「행정절차법」 등 관련 법령상 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당되지 않는 한 반드시 청문을 실시해야 하는 것이며, 그러한 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다는 대법원 판례(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두15700 판결)가 있으며, ③ 퇴교처분의 취소를 구하는 행정소송에서, 해당 처분이 「행정절차법」 제23조, 제24조를 준수하지 아니한 절차적 하자가 있고, 원고가 소청심사부터 변호인의 조력을 받고 있다는 사정만으로 이러한 하자가 치유된다고 볼 수 없으며, 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소되어야 하고, 또한 하자 있는 행정행위의 치유는 원칙적으로 허용될 수 없다는 대법원 판례(대법원 2002. 7. 9. 선고 2001두10684 판결)가 있다. 라) 청구인이 행정심판 청구원인에서 제시한 바와 같이, 피청구인의 ‘임원추천위원회 설치운영규정’ 제16조의3(위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피)에 따르면 이해당사자로서 공정을 기대하기 어려운 특별한 관계나 사정이 있는 경우 심의ㆍ의결과정에서 제척ㆍ기피ㆍ회피할 수 있으며, 사장은 위원회 위원장으로 하여금 사전에 위원들에게 공지하도록 하여야 한다고 규정하고 있음에도 조사 결과, 임원추천위원회 개최 시 ① 제척ㆍ회피 적용규정 미공지, ② 심사기피ㆍ회피신청서 미작성, ③ 서약서 미징구로 인한 채용절차를 위반하였으며, 실제 상대 응모자와 같은 사무실에서 함께 재직했던 임원추천위원의 제척ㆍ회피 규정 미준수 및 서면 이의신청에 대해 답변 소홀 등의 하자로 밝혀져 감독청의 문책성 처분을 받은 것이므로 명백한 채용비리 부정행위가 된다. 마) 임원의 임면은 피청구인의 주장대로 임면권자의 자유재량에 속하므로 일단 임용거부라는 응답을 한 이상 그 응답 내용이 부당하다고 하여도 사법심사의 대상으로 삼을 수 없는 것이 원칙이나, 다만 자유재량에 속하는 행위일지라도 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있을 때에는 위법한 처분으로서 항고소송의 대상이 되는 것이므로(「행정소송법」 제27조), 적어도 이러한 재량권의 한계 일탈이나 남용이 없는 위법하지 않은 응답을 할 의무가 임면권자에게 있다. 청구인의 이의제기와 국민신문고 민원을 통한 응답 신청권에 기하여 재량권 남용의 위법한 거부처분의 그 무효를 구하는 것은 정당한 것이다. 바) 또한, 피청구인의 임원 임면 재량권은 절차상 하자가 발생한 이후부터는 해당되지 않는다. 면접심사에 제척 원인이 있는 심사위원이 관여한 심사는 절차상 무효가 됨에도 불구하고, 정당한 임원후보자로 추천된 청구인에게 거부권을 행사한 이 사건 처분은 피청구인이 절차 하자가 발생했다는 것을 알고 있는 상태에서 이를 간과한 것이므로 고의적이고 모순된 재량권의 일탈ㆍ남용이 성립되는 것이다. 관련하여 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」 <별표 9> 채용비위자 징계기준에는 최종합격자의 부당 결정에 대해 경과실일 경우 경징계를, 고의 중과실에는 중징계를 규정하고 있다. 사) 피청구인의 “징계사유라고 해서 부정행위가 성립될 수 없다.”라는 주장에 대해 살펴보면, 징계사유는 「국가공무원법」 제78조에 규정되어 있는바, ① 이 법 및 이 법에 의한 명령에 위반했을 때, ② 직무상의 의무에 위반하거나 직무에 태만했을 때, ③ 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때이다. 이 사건은 피청구인이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 위법ㆍ부당한 행위이므로 징계사유에 해당한다. 아) 공개경쟁 채용제도에서 본질적으로 추구해야 할 투명성, 공정성, 법적 형평성과 사회적 공감대를 종합해보면, 고의성이 없다고 하더라도 직무상의 주의의무 위반이나 직무태만에 해당되는 절차 하자는 부정행위에 준하는 책임이 따른다. 6) 피해자 구제 의무가 부존재하다는 피청구인 주장에 대하여 가) 피청구인이 청구인에게 행한 ‘적격자 없음’ 공고는 「지방공기업법」에서 정하고 있는 행정청의 공법상 행위로서 권리의 설정 또는 의무의 부당, 법률상 이익에 직접적인 변동을 초래하였으므로 행정심판 대상인 공권력으로서의 처분에 해당한다. 나) 심사위원(심판)이 응모자(선수)에게 영향력을 행사할 수 있는 밀접한 이해관계에 있다면 채용(경기)의 공정성을 담보하기 어려운 특혜 및 불공정 비위가 되며 이는 해당 기관의 채용 전반에 대한 신뢰 저하를 초래한다. 따라서 임직원 채용비리에 반영하도록 강제되어 있는 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」 <별표 9>에는 채용비위 유형에 채용절차 미준수를 규정하고 각주 3)에 ‘관계 법령, 상위 지침, 기관 자체 인사규정상 채용기준 또는 절차’라고 되어 있고, 각주 4)에는 ‘위원의 제척 회피 규정 준수’를 명시하고 있다. 이러한 규정 미준수는 관련자의 채용 여부에 관계없이 중징계로 구분한다. 다) 채용절차 하자가 곧 채용비리인데, 피청구인이 답변서에서 “부정행위가 아니므로 채용비리가 아니다”라는 주장을 하는 것은 설득력이 부족하고, 채용비리를 넘어 업무방해에 해당하는 반칙과 특권에 대한 인식을 하지 못한 것으로 채용비리 피해자구제 책임을 회피하는 ‘부작위’가 된다. ‘부작위는 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한(피해자구제) 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 해야 할 일인데도 행정청이 의무를 이행하지 않는 것을 말한다. 라) 피청구인은 앞의 운영기준에 “채용비리피해자 구제에 관한 사항은 직원인사를 규정하는 Ⅲ장에 명시되어 있으나, Ⅱ장 임원의 인사에는 별도 마련하고 있지 아니하므로 적용될 수 없다”라고 주장하나, “채용비리 피해자구제의 범위에는 임원을 포함하는 것으로 해석하는 것이 타당하다”라는 2021. 4. 27.자 행정안전부 유권해석에 따라 채용비리 피해자구제 책임을 이행할 의무가 부과된다. 즉, 특정된 피해자에 대해 피청구인은 임원추천위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 피해규모, 구제방법 및 향후 일정 등이 포함된 실효성 있는 구제방안을 지체 없이 마련하여야 한다. 7) 청구인의 법률상 이익에 대하여 가) 「행정심판법」 제13조에 의하면 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판 등의 청구는 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법류 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말한다. 나) 임원 최종합격자 거부처분의 무효를 구하는 이 사건 심판청구의 법률상 이익은 피청구인의 ‘하자 있는 처분’으로 권리침해를 받고 있는 청구인이 임원 최종합격자의 지위 회복을 목적으로 하는바, 채용절차 하자에 따른 무효 사유가 있는 등 특별한 사정이 있으므로 청구인에 대한 거부처분에 대하여 무효 확인을 구할 법률적 확인의 이익이 있다. 다) 피청구인의 거부처분 내지 부작위에 대하여 채용비리 피해자구제 의무이행처분을 구할 법률상 이익이 있는 청구인의 이 사건 심판청구에 있어 객관적으로 구제실현이 가능하다고 보아 구제이익을 소멸하게 하는 특별한 사유가 없는 한 그 존재를 인정받는 법률상 이익이 있다. 라) 이는 청구인이 특정된 채용비리 피해자로서 임원후보자로 재추천 시 법령에 의한 결격사유나 경영상 부적당한 사유에 해당되지 않아 임면권자의 거부권이 인정되지 않는 점, 국가배상을 신청할 수 있는 점, 임용에 제한사항이 없는 점 등 청구인에게 신분상의 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있다고 할 것이다. 8) 이 사건에 이르게 된 경위 가) 이해를 돕기 위해 전체적인 맥락을 정리하면, 상대 응모자는 당시 합병대상 기관인 ○○시설관리공단의 사업본부장으로 직무를 수행해 온 지역 인사이다. 피청구인은 응모원서를 통해서도 임원추천위원과의 동일부서 근무경험 유무 확인 등을 통해 이해당사자로서 공정성을 기대하기 어려운 관계나 사정이 있을 수 있음을 업무 매뉴얼에 의해 충분히 식별할 수 있었다. 나) 그럼에도 불구하고 무엇 때문인지 법 규정을 벗어난 임용절차를 강행하여 임원추천위원 제척ㆍ회피가 이루어지지 않음으로써 공정성이 저해되었다. 이에 대한 이의제기를 신청한 청구인에게는 임원후보자로 추천된 상태에서 ‘적격자 없음’ 처분을 통해 채용될 권리를 박탈하였다. 이의제기 민원도 처리하지 않았고, 국민신문고 채용비리 신고에도 허위 답변서를 통지하는 등 위법ㆍ부당한 행위를 하였다. 다) 추가적으로 국민권익위원회에 신고를 통해 피청구인에 대한 2회의 방문조사 결과, 명백한 채용비리로 확인됨으로써 ○○시로부터 세 가지 위법 부당 사실에 대한 문책성 감사처분이 내려졌다. 이후 행정안전부 유권해석을 받아 피청구인에게 채용비리 피해자구제 관련 3회의 민원을 제기하였으나 책임회피로 일관하고 있다. 결국, 응모 직위는 현재까지 공석인 상태에서 법률적 이익이 있는 청구인은 절차 하자에 따른 처분 무효 및 특정된 채용비리 피해자로서 구제받은 권리침해에 대해 행정심판청구에 이르게 된 것이다. 9) 결론 위에 언급한 바와 같이 피청구인의 주장은 모두 부당하여 이유 없다고 할 것이므로 이 사건 공고는 선량하고 정당한 응모자인 청구인에게 피청구인의 재량권에 해당될 수 없는 위법ㆍ부당하므로 무효가 되어야 한다. 이와 함께 권리와 의무 관계가 명확한 만큼 특정된 채용비리 피해자를 지체 없이 구제해야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 - 대상적격 부존재 가) 우선 청구인은 피청구인이 소속 임원을 채용하는 이 사건 임용이 공법상 법률관계에 해당함을 전제로 하여 이 사건 공고의 무효확인 및 청구인에 대한 피해자구제 의무이행을 구하고 있는 것으로 보인다. 나) 그런데 「행정심판법」 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조에서는 행정심판의 종류를 열거하면서, 같은 조 제2호에서 무효등확인심판이란 ‘행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판’을, 같은 조 제3호에서 의무이행심판이란 ‘당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’이라고 정의하고 있다. 그리고 여기에서 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말하고, ‘부작위’란 ‘행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것’을 말하며, ‘행정청’이란 ‘행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인’을 의미한다(「행정심판법」 제2조). 다) 즉, 위 규정들에 따르면 행정심판은 ‘행정청’의 ‘처분이나 부작위’에 대하여 청구할 수 있다 할 것이다. 그런데 피청구인은 「지방공기업법」에 의거 관내 토지개발사업 등을 효율적으로 수행하기 위해 ○○시의 출자로 설립된 법인으로(「지방공기업법」 제49조 참조), 「지방공기업법」에서 정하고 있지 아니한 사항에 있어서는 주식회사에 관한 규정이 준용되어 운영되는바(「지방공기업법」 제75조), 피청구인은 원칙적으로 법인으로서의 사인에 불과하고 행정청의 지위를 가지지 않는다. 나아가 「지방공기업법」 제58조제7항은 “이사는 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명하되, 상임이사는 사장이 임면하고 비상임이사는 지방자치단체의 장이 임면한다.”라고 규정하면서, 같은 법 시행령 제56조의4제4항은 “임명권자인 지방자치단체의 장 또는 공사의 사장은 추천된 임원후보가 법 제60조에 따른 임원의 결격사유에 해당하거나 공사의 경영에 현저하게 부적당하다고 인정되는 때에는 추천위원회에 임원후보의 재추천을 요구할 수 있다.”라고 규정하고 있을 뿐이고, 피청구인 소속의 임직원 신분을 공무원 내지 그에 준하는 자로 규정하거나 그 채용의 요건이나 근무내용 등에 관하여 법률상 규정하고 있지 않다. 그리고 위 규정들에 비추어 보더라도 피청구인의 임원은 임원추천위원회가 추천한 자 가운데 피청구인의 사장이 정관 및 인사규정에 따라 자유재량에 의해 임면할 수 있도록 하고 있는바, 그 밖에 피청구인의 임원 임면 및 근로관계를 공법적 법률관계로 볼 근거가 전혀 없다고 할 것이다. 라) 참고로 유사한 여러 사례에서 공법인의 소속 임직원을 채용하는 법률관계는 사법상의 법률관계에 불과하다고 보아 행정심판 및 행정소송의 대상이 될 수 없다고 판단하고 있기도 하다. ① 국민연금공단 신규직원채용 불합격처분 무효확인청구(국민권익위원회 중앙행정심판위원회 2015-13432, 2015. 9. 22., 각하) 사건에서, 국민연금공단이 「국민연금법」에 의하여 설립된 공법인에 해당한다고 하더라도 공단이 소속 직원을 채용하는 법률관계는 「국민연금법」 및 국민연금공단의 정관에 정하여진 바에 따라 규율된다고 할 것인바, 「국민연금법」 제28조 및 국민연금공단의 정관에 따르면 국민연금공단의 직원은 인사규정에 따라 이사장이 임면한다고 되어 있을 뿐 그 소속 직원의 신분을 공무원으로 규정하고 있지도 아니하고, 달리 국민연금공단 소속 직원의 채용 및 근로관계를 공법적 법률관계로 볼 사정이 확인되지도 아니하였으므로, 피청구인이 소속 직원의 채용절차에 응시한 청구인에게 불합격 사실을 통지하는 것은 사법상의 법률행위에 해당하여 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없어, 이 사건 심판청구는 행정심판의 제기요건을 갖추기 못하여 부적법한 청구라고 하였다. ② 한국산업단지공단 직원채용거부처분 취소청구(대구지방법원 2015. 6. 17. 선고 2015구합20 판결, 각하) 사건에서, 피고는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다)에 따라 산업단지의 개발 및 관리와 기업체의 산업 활동 지원을 위하여 설립된 법인으로(같은 법 제45조의9), 그 내부적인 직원 채용에 있어서 그 절차, 요건, 근무내용, 징계 등에 관하여는 산업집적법이 아무런 규정을 두고 있지 않은 점, 구 「향토예비군설치법」, 「통합방위법」 등 관계법령의 규정을 살펴보더라도 직장예비군 부대 및 통합방위협의회 소속 직원들과 피고 사이의 근무관계를 공법적 관계 또는 그에 준하는 관계로 볼 만한 근거를 찾을 수 없는 점 등에 비추어 보면, 피고가 한 직원채용요구를 거절하는 내용의 회신은 법령에 의해 고권적 지위에서 행한 처분이 아니라, 피고가 원고들(또는 신청인 L)과 대등한 지위에서 직원 채용 요구를 거절한다는 사법상 의사표시를 한 것에 불과하다고 봄이 타당하므로, 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없고, 피고의 본안 전 항변은 이유 있다고 판시하였다. ③ 서울지하철공사 징계처분 취소청구(대법원 1989. 9. 12. 선고 89누2103 판결) 사건에서, 서울특별시지하철공사의 임원과 직원의 근무관계의 성질은 「지방공기업법」의 모든 규정을 살펴보아도 공법상의 특별권력관계라고는 볼 수 없고 사법관계에 속할 뿐만 아니라, 위 지하철공사의 사장이 그 이사회의 결의를 거쳐 제정된 인사규정에 의거하여 소속직원에 대한 징계처분을 한 경우 위 사장은 「행정소송법」 제13조제1항 본문과 제2조제2항 소정의 행정청에 해당되지 않으므로 공권력발동주체로서 위 징계처분을 행한 것으로 볼 수 없고, 따라서 이에 대한 불복절차는 민사소송에 의할 것이지 행정소송에 의할 수는 없다고 판시하였다. ④ 한국방송공사 채용응시자격 제한 위헌확인(헌법재판소 2006. 11. 30. 2005헌마855 결정) 사건에서, 「방송법」은 “한국방송공사 직원은 정관이 정하는 바에 따라 사장이 임면한다.”라고 규정하는 외에는(제52조) 직원의 채용관계에 관하여 달리 특별한 규정을 두고 있지 않으므로, 한국방송공사의 이 사건 공고 내지 직원 채용은 피청구인의 정관과 내부 인사규정 및 그 시행세칙에 근거하여 이루어질 수밖에 없는데, 그렇다면 한국방송공사의 직원 채용관계는 특별한 공법적 규제 없이 한국방송공사의 자율에 맡겨진 셈이 되므로 이는 사법적인 관계에 해당한다고 봄이 상당하고, 또한, 직원 채용관계가 사법적인 것이라면, 그러한 채용에 필수적으로 따르는 사전절차로서 채용시험의 응시자격을 정한 이 사건 공고 또한 사법적인 성격을 지닌다고 할 것이므로, 이 사건 공고는 헌법소원으로 다툴 수 있는 공권력의 행사에 해당하지 않는다고 결정하였다. 마) 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인은 행정청의 지위에 있지 아니하고 피청구인의 임원과 피청구인 사이의 근무관계는 사법상 법률관계에 해당하므로, 피청구인이 한 이 사건 공고는 행정청이 고권적 지위에서 행한 행정처분의 성격을 가질 수 없고, 이에 피청구인의 임원 임용이 공법상 관계에 해당함을 전제로 한 청구인의 의무이행청구 또한 행정심판의 대상적격을 갖추지 못하여 부적법하다고 할 것이다. 이상의 점에서 청구인의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 나아가 살펴볼 필요도 없이 각하되어야 한다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인 주장의 구체적 요지 (1) 청구인은 이 사건 임용 절차에서 ① 특정 임원추천위원이 상대 응모자와 과거 동일 부서에서 근무한 이력이 있어 채용비리가 의심되는 사정이 있었는데, ② 임원추천위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피 여부를 공지하거나 서약서 등을 배부하지 않는 등 규정을 위반한 상태에서 임원추천위원회 심의 의결이 진행된 절차적 위법이 발생하였고, ③ 이에 청구인이 채용이의신청서를 서면접수 하였음에도 피청구인은 적절한 조치 없이 채용비리를 무마하기 위한 목적으로 ‘적격자 없음’의 이 사건 공고를 하였다고 주장하면서, 이에 청구인을 임원으로 임용하지 않는 내용의 이 사건 공고는 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분으로 무효에 해당한다고 주장하였다(무효확인청구). 그리고 청구인은 이 사건 공고에 위와 같은 채용비리 및 위법이 존재함을 전제하면서, 피청구인은 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」에 따른 ‘채용비리로 인한 피해자구제 의무’를 부담하므로, 그 의무 이행으로서 청구인을 피청구인의 임원으로 ‘즉시 채용’하여야 한다고 주장하고 있다(의무이행청구). (2) 우선 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 함이 명백하나, 가사 백번 양보하여 이 사건 심판청구가 행정심판 대상이 될 수 있다고 하더라도 아래와 같이 청구인의 주장은 모두 이유 없으므로 이 사건 심판청구는 모두 기각되어야 할 것이다. 나) 이 사건 공고의 적법ㆍ타당성 (무효확인청구 관련) (1) 청구인은 이 사건 임용 과정에 ‘채용비리’가 존재함을 전제하면서 상대 후보자인 본인을 임용하지 않은 이 사건 공고가 위법ㆍ부당하다는 취지로 다투는 것으로 이해된다. (2) 그런데 아래에서 설명하는 것처럼 이 사건 임용과정에는 청구인이 주장하는 것과 달리 어떠한 채용비리도 존재하지 아니하였다. 우선 ‘채용비리’에 대한 법률적 정의는 확인되지 않으나, 통상 채용상의 비리라고 함은 ‘부정한 방법으로 채용과정에 개입하거나 공정한 채용을 방해함으로써 특정인 또는 특정집단을 채용하거나 특정인 또는 특정집단을 채용하지 않기 위한 행위’로 인식되고 있다. 이에 비추어 보면, 이 사건 임용 과정에서 채용비리가 인정되기 위해서는 특혜, 부정청탁, 강요 등 부정한 영향력이 행사되어 특정인(청구인의 상대후보자)이 채용되는 결과가 발생하였어야 한다. 그러나 이 사건 임용 과정에서 임원추천위원회가 특정인에게 유리하게 점수를 부여하거나 절차를 진행하는 등의 특혜를 준 사실이 전혀 없을 뿐 아니라 임원추천위원회의 심의ㆍ의결 과정에 있어 부정한 청탁이나 채용 강요 등의 행위가 개입된 사실도 없다. 그럼에도 청구인은 임원추천위원 중 1인이 청구인의 상대 후보자와 약 20여 년 전에 동일 기관에서 근무하였다는 점을 근거로 심의ㆍ의결 과정에 ‘채용비리’가 존재하였다고 주장하고 있는 것인바, 이는 심히 부당하다고 할 것이다. (3) 한편, 청구인은 이 사건 임용 과정에서의 절차적 규정 위반을 문제 삼아 이 사건 공고의 위법을 다투고 있기도 하다. 그런데 이 사건 임용 과정에서 임원추천위원회 제척ㆍ기피사유 미확인 및 서면 이의신청에 대한 답변 소홀 등의 절차적 하자가 있었다고 하여 이를 곧바로 채용비리 혐의로 연관시켜 볼 수는 없는 것이고, 위와 같은 내부 절차규정 위반에 따른 징계를 받았다고 하여 채용비리 내지는 그에 준하는 부정행위가 성립한다고 볼 수도 없다 할 것이다. 위의 사항을 종합하여 보면, 상대 후보자에 대한 채용비리가 존재함을 전제로 하는 청구인의 주장은 모두 이유 없다고 할 것이다. (4) 나아가 임명권자인 피청구인은 재량 판단 하에 임원추천위원회가 추천한 후보자에 대한 거부권을 행사하고 ‘재추천’을 요구할 수 있는 것이고, 그와 같은 거부권을 행사한 이 사건 공고에 어떠한 재량의 일탈ㆍ남용이 있었다고 볼 수 없다. 구체적으로 설명하면, 「지방공기업법」 제58조제7항 및 같은 법 시행령 제56조의4제4항은 지방공사 사장이 임원(상임이사)의 임명권자임을 규정하면서, 임원추천위원회에서 후보자를 추천하더라도 임명권자가 이를 거부하고 재추천을 요구할 수 있도록 규정함으로써 지방공사사장의 임원 임면의 재량권을 보장하고 있다. 이에 따르면 피청구인은 임원추천위원회가 추천한 특정 후보자를 반드시 임명해야 할 의무가 없고, 후보자들이 피청구인의 경영에 적합한지 여부를 검토하여 적격자가 없다고 판단하면 얼마든지 재추천을 요구하여 새로운 후보자를 추천받을 수 있는 것이다. 즉, 피청구인은 이 사건 임용에서 임원추천위원회가 추천한 후보자들(청구인 및 상대 후보자)이 피청구인 경영에 부적당하다고 판단하여 ‘적격자 없음’ 공고를 하고 후보자 재추천을 요구하였던 것인바, 청구인이 후보자 중 하나였다는 이유만으로 피청구인이 청구인을 당연 임용할 의무가 있다거나 재추천을 요구하여서는 아니 된다고 볼 근거가 전혀 없다 할 것이다. 다) 피해자구제 의무의 부존재 (의무이행청구 관련) (1) 우선 청구인은 「행정심판법」 제5조제3호에서 규정한 의무이행심판을 청구하고 있는 것으로 판단되는바, 이러한 심판청구를 하기 위해서는 그 전제로서 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 아지 아니하는 상태가 존재하여야 한다. 그런데 앞서 설명한 것처럼 피청구인의 ‘임용’행위는 처분에 해당하지 않을 뿐 아니라 청구인에게 이를 요구할 권리도 인정되지 않으므로 청구인의 청구는 부적법함을 면치 못한다 할 것이나, 이 점을 별론으로 하더라도 피청구인은 청구인을 즉시 임용하여야 할 어떠한 법률상 의무를 부담하지 아니하므로 청구인의 주장은 이유 없다. (2) 청구인은 피청구인에게 즉시 임용 의무가 있다는 주장의 근거로써 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」 Ⅲ. 4. 타. 채용비리 피해자 구제 규정(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)을 제시하고 있다. 그런데 일단 위 규정의 문언상으로도 ‘채용비리로 인한 피해자가 있을 경우’ 그 피해자를 구제하는 방안을 마련하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 임용 과정에 채용비리가 발생하지 않았음이 명백한 이상 피청구인이 그에 따른 구제 조치 등을 행할 의무도 없다고 할 것이다. 또한, 이 사건 규정은 지방공사로 하여금 피해자 구제방안을 마련할 것만 권고하고 있을 뿐 그 요건 등에 대하여는 전혀 정하고 있지 아니한바, 원칙적으로 피해자 구제의 방법이나 절차는 각 지방공사의 재량에 맡겨져 있다고 할 것이다. 다시 말하면, 채용비리 피해자가 발생한 경우라 하더라도 그 피해자를 어떤 방식으로 구제할지 여부는 피청구인이 자체적으로 정한 바에 따르는 것인바, 청구인 주장처럼 피청구인에게 청구인을 ‘즉시 임용’할 의무가 곧바로 발생하는 것도 아니라 할 것이다. (3) 나아가 이 사건 규정은 지방공기업의 ‘임원 임용’에 적용되는 규정이라고 볼 수 없으므로, 위 규정의 적용을 전제로 하는 청구인의 주장은 모두 부당하다. 구체적으로 보건대, 이 사건 규정이 위치한 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」 Ⅲ장은 “직원의 인사”에 대한 사항을 규정하고 있고, 이에 카항 및 타항에서의 채용비리와 관련한 내용은 공개경쟁시험에 의해 선발하는 직원 채용을 상정하여 마련된 것으로 해석함이 타당하다. 특히 채용비리 및 피해자구제에 관한 내용을 명시적으로 규정하고 있는 Ⅲ장과 달리 “임원의 인사”를 규정하고 있는 Ⅱ장에서는 피해자구제 등에 대한 사항을 별도로 마련하고 있지는 않은데, 이는 일반 직원의 채용과는 달리 임원의 임용은 임원추천위원회의 심사 추천에 따른 별개의 절차에 의해 진행되고, 다수의 임원추천위원에 의해 후보자를 추천하도록 하면서 임명권자가 이에 대한 거부권을 행사할 수 있도록 하는 등의 견제장치를 이미 마련해두고 있기 때문인 것으로 이해된다. 나아가 이사(임원)와 회사와의 관계는 일반 직원과는 달리 근로관계가 아니라 위임관계에 있다는 점(「지방공기업법」 제75조, 「상법」 제382조제2항)에서도 위와 같은 규정이 그대로 적용될 수는 없다고 보아야 한다. 이처럼 이 사건 규정은 본질적으로 직원 채용 절차를 상정하여 마련된 것으로서 그 절차 및 방법, 취지 등을 달리하는 임원 임명 절차에 동일하게 적용된다고 보기 어려운바, 이 사건 규정이 본 사안에 적용됨을 전제로 하는 청구인의 주장은 모두 이유 없고, 피청구인은 청구인에 대한 피해자 구제 조치로써 청구인을 즉시 임용할 의무를 부담하지 아니한다 할 것이다. 3) 결론 위와 같은 이유로 이 사건 청구는 부적합한 것으로 각하되어야 함이 명백하고, 설령 그렇지 않다고 하더라도 청구인의 주장은 모두 부당하여 이유 없다고 할 것이므로 청구인의 청구를 기각하는 재결을 내려주기를 바란다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 【지방공기업법】 제49조(설립) ① 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 “공사”라 한다)를 설립할 수 있다. 이 경우 공사를 설립하기 전에 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사 및 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 관할 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사와 협의하여야 한다. ② 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다. 제58조(임원의 임면 등) ① 공사의 임원은 사장을 포함한 이사(상임이사와 비상임이사로 구분한다) 및 감사로 하며, 그 수는 정관으로 정한다. ② 사장과 감사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임면(任免)한다. 다만, 제50조제1항에 따라 설립된 공사의 경우에는 지방자치단체 간의 규약으로 정하는 바에 따른다. ⑦ 이사(조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 당연히 이사로 선임되는 사람은 제외한다)는 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명하되, 상임이사는 사장이 임면하고 비상임이사는 지방자치단체의 장이 임면한다. 이 경우 이사의 임면에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑧ 임원추천위원회는 임원후보자를 추천하려는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 후보자를 공개모집하여야 한다. 제60조(임원의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 공사의 임원이 될 수 없다. 1. 삭제 <2019. 12. 3.> 2. 미성년자 3. 「지방공무원법」 제31조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 4. 제58조제4항 또는 제5항에 따라 해임된 후 3년이 지나지 아니한 사람 5. 이 법을 위반하여 벌금형을 선고받고 2년이 지나지 아니한 사람 6. 삭제 <2015. 12. 15.> 제63조(직원의 임면 등) ① 공사의 직원은 정관으로 정하는 바에 따라 사장이 임면한다. ④ 공사의 사장이 직원을 채용하는 경우 공개경쟁시험으로 채용하는 것을 원칙으로 하고, 임직원의 가족 또는 임직원과 이해관계가 있는 등 채용의 공정성을 해칠 우려가 있는 사람을 특별히 우대하여 채용하여서는 아니 된다. 제63조의7(비위행위자에 대한 조치) ① 공사는 투명하고 공정한 인사운영 등 윤리경영을 강화하기 위하여 노력하여야 한다. ② 지방자치단체의 장은 공사의 임원이 금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위(이하 “비위행위”라 한다)를 한 사실이 있거나 혐의가 있는 경우로서 제1항에 따른 윤리경영을 저해한 것으로 판단되는 경우 해당 공사의 임원에 대하여 검찰, 경찰 등 수사기관과 감사원 등 감사기관(이하 이 조에서 “수사기관등”이라 한다)에 수사 또는 감사를 의뢰하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 해당 임원의 직무를 정지시키거나 그 공사의 사장에게 직무를 정지시킬 것을 요구할 수 있다. 【지방공기업법 시행령】 제56조의4(임원후보의 추천절차) ① 추천위원회는 법 제58조제8항에 따라 임원후보를 공개모집하는 경우에는 해당 지방자치단체와 공사의 인터넷 홈페이지, 제44조의2제4항에 따른 행정안전부장관이 지정하는 인터넷 사이트 및 1개 이상의 전국을 보급지역으로 하는 일간신문 또는 해당 지방자치단체의 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 임원의 모집공고를 하되 그 모집 기간은 15일 이상으로 하여야 한다. 다만, 신속한 채용을 위하여 부득이한 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 모집기간을 단축할 수 있다. ② 추천위원회는 제1항에 따른 공개모집에 응모한 사람 중에서 공사 임원의 업무수행에 필요한 학식과 경험이 풍부하고 능력을 갖춘 사람을 임원후보로 추천하여야 한다. ③ 추천위원회가 임원후보를 추천하려는 때에는 특별한 사유가 없는 한 두 사람 이상을 추천하여야 한다. ④ 임명권자인 지방자치단체의 장 또는 공사의 사장은 추천된 임원후보가 법 제60조에 따른 임원의 결격사유에 해당하거나 공사의 경영에 현저하게 부적당하다고 인정되는 때에는 추천위원회에 임원후보의 재추천을 요구할 수 있다. 이 경우 추천위원회는 지체 없이 임원후보를 재추천하여야 한다. 제57조의4(비위행위자에 대한 수사 의뢰 등) ① 법 제63조의7제2항 전단에서 “금품비위, 성범죄, 채용비위 등 대통령령으로 정하는 비위행위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “비위행위”라 한다)를 말한다. 5. 법령이나 정관ㆍ내규 등을 위반하여 채용ㆍ승진 등 인사에 개입하거나 영향을 주는 행위로서 인사의 공정성을 현저하게 해치는 행위 【○○도시관리공사 설립 및 운영 조례】 제2조(법인격) ○○도시관리공사(이하 “공사”라 한다)는 ○○도시공사가 ○○시시설관리공단을 합병하여 설립된 법인으로 한다. 제6조(이사) 공사의 이사는 상임이사와 비상임이사로 하되, 당연직 비상임이사는 시의 도시 업무부서와 예산 또는 회계 업무부서의 국ㆍ과장 중에서 각 1명으로 한다. 【지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준】(행정안전부 지침, 2021. 3. 23.) Ⅱ. 임원의 인사 ? 임원추천위원회 설치ㆍ구성 다. 구성인원 ○ 추천위원회는 7인으로 구성하되, 다음 각 호의 자로 구성함(시행령 제56조의3제1항) - 다만, 지방공사ㆍ공단을 최초로 설립하는 때에는 지방자치단체의 장이 추천하는 자 4인과 지방자치단체 의회에서 추천하는 자 3인으로 구성하며, 이 경우 추천위원회는 해당 지방자치단체에 둠 1. 그 지방자치단체의 장이 추천하는 자 2인 2. 그 지방의회가 추천하는 자 3인 3. 그 지방공사(공단)의 이사회가 추천하는 자 2인 라. 추천위원회의 위원 자격 ○ 추천위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 추천하여야 함(시행령 제56조의3제3항) 1. 경영전문가 2. 경제 관련 단체의 임원 3. 4급 이상 공무원으로 퇴직한 자 4. 공인회계사 5. 공기업경영에 관한 지식과 경험이 있다고 인정되는 자 ○ 지방공사ㆍ공단의 임직원(비상임이사를 제외함) 및 그 지방자치단체의 공무원(지방의회의원을 포함)은 추천위원회의 위원이 될 수 없음(시행령 제56조의3제4항) ? 임원후보의 추천절차 카. 이해관계 임원의 참여제한 ○ 임원추천위원회의 구성을 위한 이사회의 심의ㆍ의결에 참여한 임원은 해당 시기ㆍ해당 기관 임원직위의 공개모집에 응모할 수 없음 - 이 경우 이사회 참여 대상자에게 임원의 공개모집 참여제한을 미리 안내하여야 함 ? 심사기준ㆍ방법 및 추천 라. 임원의 임명 ○ 임용권자인 지방자치단체의 장 또는 지방공사ㆍ공단의 장은 임원으로 추천된 후보가 법 제60조의 규정에 의한 임원의 결격사유에 해당하거나 지방공사ㆍ공단의 경영에 현저하게 부적당하다고 인정되는 때에는 추천위원회에 임원후보의 재추천을 요구할 수 있음 - 이 경우 추천위원회는 지체 없이 임원후보를 재추천하여야 함 자. 위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피 ○ 추천위원회 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의ㆍ의결과정에서 제척ㆍ기피ㆍ회피할 수 있으며, 지방공사ㆍ공단의 장은 추천위원회 위원장으로 하여금 사전에 위원들에게 공지토록 하여야 함 1. 위원 또는 그 배우자나 배우자였던 자가 임원 후보자인 경우 2. 임원후보자와 친족 관계에 있거나 있었던 경우 3. 기타 이해당사자로서 공정을 기대하기 어려운 특별한 관계나 사정이 있는 경우 Ⅲ. 직원의 인사 ? 시험의 방법 타. 채용비리 피해자 구제 ○ 채용비리가 발생한 공사ㆍ공단은 해당 채용비리로 인한 피해자를 파악하여야 하며, 피해자가 있을 경우 이를 구제하는 방안(방법ㆍ절차) 등을 마련하여야 함 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원처리 캡처화면, 민원회신서, 이 사건 공고문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2020. 5. 8. 소속 임원(경영사업본부장) 공개모집 채용공고를 하였고, 청구인은 위 채용공고에 따라 같은 해 5. 25. 임원(경영사업본부장) 직위에 지원하였다. 나) 피청구인은 2020. 6. 3. 임용 후보자들을 대상으로 면접전형을 실시하였는데, 1번 응시자인 청구인은 같은 해 6. 8. ‘면접 대기 중 2번 응시자에게 직원들이 인사하는 장면을 보게 되자 주변 직원에게 확인한 결과 이해관계에 있는 내부인사가 임원추천위원으로 참여하여 채용과정의 공정성을 기대하기 어렵다고 인지하여 이의를 제기하였더니 재공모 방안으로 조치하겠다는 답변을 들었고 국민권익위원회 채용비리 피해자 구제 가이드라인에는 피해자가 특정되면 최종 면접단계 피해 시 해당 피해자를 즉시 채용하도록 명시되어 있으므로 재공모 사유가 되지 않는다’라는 취지의 내용으로 피청구인의 임원추천위원회위원장에게 채용 이의신청서를 제출하였다. 다) 이에 피청구인의 임원추천위원회는 2020. 6. 9. 청구인을 포함한 2명의 임원(경영사업본부장) 후보자를 결정하여 공고한 후 같은 해 6. 11. 사장, 경영사업본부장, 비상임이사 직위에 대한 최종합격자 공고에서 경영사업본부장 직위에 ‘적격자 없음’으로 결정ㆍ공고를 하였다. 라) 청구인은 2020. 6. 29. 이 사건 공고에 대하여 국민신문고를 통해 ○○시에 퇴직예정 현직 간부직원을 통합기관 임원으로 앉히려는 불공정으로 피해를 입었다며 재공모를 추진하겠다는 답변은 특정인을 위한 조직적인 요식행위이므로 공공기관 채용비리 사례로서 심사위원과의 관계를 묵인한 채용절차는 채용비리에 해당한다는 취지의 내용으로 채용비리신고서를 제출하였다. 마) 이에 피청구인은 2020. 7. 9. 청구인에게 임원추천위원회의 구성상 외부인사로 구성되어 운영되었으며 상대 지원자와 심사위원 사이의 연관성은 확인되지 않았고, 임원추천 관련 규정의 위반이나 불공정한 업무처리 여부를 조사하였으나 문제점 및 특이사항이 발견되지 않았다는 취지의 답변을 회신하였다. 바) 청구인은 2020. 7. 15. 국민권익위원회에 ‘민원회신을 받고 2020. 7. 10. 10:32경에 최신문건 작성근거가 명확한지 알아보기 위해 안전감사팀장에게 전화를 걸어 채용 이의신청서에 대한 미회신 문제를 묻자 “본인과 채용담당자가 이의제기 통화를 했으므로 문제가 없다”라고 하여 신고내용에 대해 무엇을 어떻게 확인했는지 물었더니 “임원추천위원들과의 제척사유 확인 없이, 규정과 채용담당자 의견만 참고했다”라는 신뢰할 수 없는 말을 들었기에, ① 불합리한 채용과정의 이의를 제기한 신고자에 대해 ‘적격자 없음’으로 탈락시킨 불이익 조치 관련 피해자 구제, ② 채용비리신고에 따른 자체감사 결과 검증, ③ 재발방지를 위한 후속조치가 필요하다’는 내용으로 피청구인의 임원 채용비리 의혹을 신고하였다. 사) ○○시는 2021. 3. 26. 국민권익위원회로부터 이관받은 피청구인의 임원채용비리 관련 조사 결과에 따라 피청구인에게 ① 이 사건 이후로 회의개최 시 사전에 위원의 제척 사유 등을 공지하고 서약서(확인서) 등을 배부하도록 관련서식 마련 등을 조치할 것과 ② 임원채용과 관련한 의혹을 증폭시킨 관련자들에 대해 다시는 업무소홀 사례가 재발되지 않도록 임원 채용 관련자(민○○)에게는 신분상 “훈계” 조치를, 감사 관련자(이○○)에게는 신분상 “주의” 조치를 할 것을 요구하였다. 아) 청구인은 2021. 3. 29. 피청구인에게 ‘채용비리 피해자구제 가이드라인’에 명시한 대로 즉시채용이 요구되므로 「지방공기업법 시행령」 제56조의4제3항에 따라 임원후보 추천 관련 특별한 사유로 보아 피해자인 청구인 한 사람만 제한 추천을 해주어야 하며 이는 복수의 법률자문을 받은 내용이라는 취지로 채용비리 피해자구제 신청을 하였다. 자) 피청구인은 2021. 4. 7. 청구인에게 ‘채용비리 피해자구제 세부 가이드라인’은 통상 공공기관의 직원 채용에 있어 적용되는 것이고, 임원추천위원회가 추천한 사람 중에 임명하는 지방공기업의 임원(이사) 선임 절차에 적용되는 기준에 해당하지 않으며, 채용절차를 진행함에 있어 특정 지원자를 내정하였다거나 편파적으로 혜택을 부여하는 등의 부정행위를 행한 사실이 없고, 다만 임원추천위원회 위원의 제척사유 미확인 및 미공지, 민원검증 소홀 등의 절차상 문제만 존재하였으므로 피해 구제 절차를 이행하여야 할 의무를 부담하지 않는다는 내용으로 회신을 하였다. 차) 이에 청구인은 2021. 4. 15. 피청구인에게 위 자)항의 피청구인 회신 내용에 대하여 ‘법과 규정을 위반하여 상대 응모자가 연관된 채용절차를 진행했기에 선의의 피해자는 응모한 사람으로 특정되므로, 이에 대한 구제를 요구하는 것은 정당한 권리이며 피해구제 절차를 이행해야 할 의무를 부담해야 한다’는 취지의 내용으로 의견을 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 해 4. 20. 청구인에게 ‘채용비리 피해자구제 세부 가이드라인’에서는 구제 조치의 대상이 되는 ‘피해자’를 면접 결과 합격대상자로 포함되었지만 점수조작 등으로 최종 탈락하는 등의 사안처럼 ‘타인의 적극적인 부정행위’로 다음 채용단계에 응시할 기회에 제약을 받은 자로 한정하고 있으므로 채용과정에서 부정행위에 이를 정도의 사유가 아닌 단순한 절차적 하자가 존재하는 것에 불과한 경우에는 ‘피해’가 발생하였다고 보기 어렵다는 내용으로 청구인의 의견에 대한 회신을 하였다. 카) 청구인은 2021. 4. 30. 재차 피청구인에게 채용비리 피해자 구제범위 관련 2021. 4. 27.자 행정안전부 공기업지원과 유권해석에 의하면 「지방공기업 인사ㆍ조직 운영기준」 중 채용의 기본원칙은 임원 및 직원을 객관적인 절차와 기준에 따라 공정하고 투명하게 임용하는 것이므로 채용비리 피해자 구제범위에 임원 포함이 타당하다고 해석하였다고 하면서 제척 또는 회피 규정을 준수하지 않은 것이 부정행위가 아니거나 경미하다는 법적근거를 제시하고, 어떤 기준에 의해 청구인의 피해발생 사실이 없다는 것인지 근거를 제시하며, 임직원 공통 기준임에도 임원 채용과는 무관하다고 한 근거를 제시하라는 내용으로 임원채용비리 피해자구제 의뢰를 하였고, 이에 피청구인은 같은 해 5. 10. 청구인에게 「지방공기업법 시행령」 제56조의4는 임원추천위원회에서 후보자로 추천하더라도 사장 또는 지방자치단체의 장(임명권자)은 재추천을 요구함으로써 거부권을 행사할 수 있도록 하고 있고, 임원추천위원회에서 후보자로 추천된 것만으로 당해 후보자에 대하여 당연히 고용관계가 성립한다거나 채용의무가 발생하는 것은 아니므로 채용기회의 상실 내지 제약을 받는 등의 실질적인 피해가 발생되었다고 보기는 어렵다는 내용으로 청구인의 의뢰에 대한 회신을 하였다. 2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 살피건대, 「행정심판법」 제2조제1호, 제2호 및 제4호, 제3조제1항을 종합하여 보면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있는데, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 같은 법 제5조제2호 및 제3호에 따르면 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 심판을 말하는바, 이러한 무효등확인심판을 청구하기 위해서는 처분 자체가 성립하거나 효력이 있어야 하고, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는데, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로서 행정청의 거부처분이나 부작위로 인하여 일정한 법률상 권리 또는 이익의 침해가 존재해야 하며, 여기에서 부작위 또는 거부처분으로 인한 법률상 권리 또는 이익의 침해가 존재한다는 것은 당사자가 행정청에게 일정한 행위를 요구하고 이러한 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 일정한 처분을 하지 아니함으로 인하여 당사자의 법률상 권리 또는 이익에 침해가 발생하는 경우를 의미한다고 할 것이다. 이 사건에서 피청구인과 관계된 채용 및 근로관계 관련 법령을 살펴보면, 「지방공기업법」 제58조제7항에서 사장이 상임이사를 임면한다고 규정하고 있을 뿐 임원의 자격, 임용, 복무, 신분보장, 권익의 보장, 징계 기타 불이익처분에 대한 불복절차 등에 관하여 공무원에 준하여 규율하고 있지 아니한바, 피청구인이 ‘적격자 없음’ 공고를 통하여 청구인에게 임원(경영사업본부장) 불합격 의사표시를 한 것은 일반공무원 채용에 대한 불합격처분과는 달리 대등한 당사자 사이의 공법상 법률관계에 해당한다고 할 것이고, 행정심판의 대상이